混亂的事故應(yīng)急

“急

需救援！”

5月29日7時(shí)35分左右，12122、110、119、120相繼接到緊急報(bào)警電話：“兩輛危化品運(yùn)輸車輛在四川廣元駛往南充方向的仙女臺隧道內(nèi)追尾，有不明液體泄漏，車輛嚴(yán)重?fù)矶?，大量人員被困！”隨后，南充市順慶區(qū)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及公安、交通、消防等救援隊(duì)伍，相繼抵達(dá)廣南高速公路南充北收費(fèi)站……

其實(shí)，這是一場演練。與通常不一樣，它不是彩排，沒有事先約定，這讓各部門“猝不及防”。

2013年11月22日，山東青島中石化東黃輸油管道發(fā)生特別重大爆炸事故，從發(fā)現(xiàn)漏油到爆炸，期間耗時(shí)8小時(shí)，一次普通漏油事件最終演變成嚴(yán)重的爆炸事故。后據(jù)事故調(diào)查組調(diào)查認(rèn)定，釀成事故的主要原因是“應(yīng)急救援不力，現(xiàn)場處置措施不當(dāng)”。15人因涉嫌重大責(zé)任事故罪、玩忽職守罪被移交司法機(jī)關(guān)。

青島“11·22”事故以來，國家安監(jiān)總局進(jìn)行了多次應(yīng)急預(yù)案管理工作暗查暗訪。此次在四川，檢查組不打招呼，直奔現(xiàn)場，模擬2014年晉濟(jì)高速山西晉城段巖后隧道“3·1”特別重大道路交通?；啡急鹿嗜^程，通過“應(yīng)急響應(yīng)、拉動(dòng)集結(jié)、裝備點(diǎn)驗(yàn)、桌面推演”等4個(gè)演練科目，實(shí)際檢驗(yàn)當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)的應(yīng)急處置能力。

每一次重大災(zāi)害事故，除事前隱患外，原因總結(jié)里經(jīng)常會出現(xiàn)“政府應(yīng)急處置不力”。政府各相關(guān)部門又是如何啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)、參與救援的呢？《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者記錄了演練的全過程和重要細(xì)節(jié)，以管窺一些地方政府應(yīng)急機(jī)制之積弊。

滑稽“指揮部”

事故救援現(xiàn)場有些混亂和滑稽。

7：35至7：40，報(bào)警電話撥出。12122高速公路報(bào)警是自動(dòng)臺電腦接聽，幾經(jīng)選擇到人工接聽時(shí)，已過去半分多鐘；110接警長達(dá)5分鐘，派出警力的任務(wù)是核實(shí)報(bào)警的真假；119記錄接警幾分鐘后，居然再次回電要求給上級領(lǐng)導(dǎo)打招呼；僅120接警不僅專業(yè)而且反應(yīng)迅速，接警后多次回電告知隊(duì)伍派出情況并詢問事故傷亡情況，并提醒報(bào)警人員現(xiàn)場救護(hù)初期處置的要點(diǎn)和注意事項(xiàng)。

8：10，120指揮中心派附近川北醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院救護(hù)車2輛，抵達(dá)集結(jié)地點(diǎn)。

8：10，12122派出第一批次救援力量展開交通疏導(dǎo)工作，但并未向指揮部報(bào)到。

8：15，110指揮中心派附近地區(qū)派出所民警到達(dá)現(xiàn)場。由于電臺超出有效區(qū)，派出所民警用手機(jī)回?fù)?10報(bào)告情況，幾分鐘后才打通。隨后，并未按照有關(guān)規(guī)定和應(yīng)急預(yù)案要求立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，上報(bào)相關(guān)部門。且集結(jié)地點(diǎn)傳遞錯(cuò)誤，導(dǎo)致后來其他一些部門未能在第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場。

8：15，120指揮中心派出第二批次救護(hù)力量。

8：16，高速公路營運(yùn)公司1輛道路清障車抵達(dá)集結(jié)地點(diǎn)。

8：17，高速交警廣南三大隊(duì)2輛警車抵達(dá)集結(jié)地點(diǎn)。

8：55，119派出的2輛救援車抵達(dá)集結(jié)地點(diǎn)。

9：45，119派出的5輛救援車抵達(dá)集結(jié)地點(diǎn)。

9：50，南充市煉油廠?；瘜I(yè)救援隊(duì)1輛泡沫車抵達(dá)集結(jié)地點(diǎn)。

期間，個(gè)別高速公路交警、順慶區(qū)消防大隊(duì)、高速公路清障隊(duì)伍由于得到的信息有誤，搞錯(cuò)了集結(jié)地點(diǎn)。南充消防支隊(duì)高坪特勤中隊(duì)接到的指令是油罐車追尾，而不是演練設(shè)置的“?；贰避囕v追尾；

從7：35調(diào)度指令發(fā)布，到9：30，隊(duì)伍尚未集結(jié)完畢。氣象、供電、通訊、民政等部門一直未到現(xiàn)場。南充市、順慶區(qū)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及多個(gè)部門負(fù)責(zé)人到達(dá)時(shí)，均已超過9時(shí)。

根據(jù)記錄，公安、交通、消防等救援隊(duì)伍接到出動(dòng)命令，距報(bào)警平均間隔時(shí)間約為50分鐘，地方政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人接到事故信息，距報(bào)警平均間隔時(shí)間約為68分鐘。加上接到事故信息再趕到事故地集結(jié)的延宕時(shí)間，嚴(yán)重制約了救援效果。

在集結(jié)地，檢查組專家逐一檢查核驗(yàn)救援隊(duì)伍所帶的裝備配備，情況亦不容樂觀。

中石油四川石化南充煉油廠到場的消防車未配備個(gè)人防護(hù)器具。南充市順慶區(qū)個(gè)別消防中隊(duì)泡沫車未配備空氣呼吸器，個(gè)別空氣呼吸器保養(yǎng)維護(hù)不到位，余氣不足，不能使用。四川省交通運(yùn)輸廳高速交通執(zhí)法第三支隊(duì)到場執(zhí)法車輛缺少錐筒交通管制、基本急救及個(gè)人防護(hù)裝備，僅有測量器材和鎖車器。四川省公安交警總隊(duì)高速公路支隊(duì)廣南三大隊(duì)一輛車無任何防具裝備，另一輛車雖有防化服，車上人員卻不會穿戴。環(huán)保部門來了一輛環(huán)境監(jiān)察車，事故處置所需的環(huán)境監(jiān)測車輛卻未到。經(jīng)了解，南充市公安消防未配置干粉車。

9時(shí)過后，到場救援人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在暗訪組提醒后，才宣布成立現(xiàn)場指揮部，此時(shí)距報(bào)警時(shí)間已過去1小時(shí)35分鐘。

隨后，開始進(jìn)行桌面推演，檢查組依次給出以下演練指令：“事故為電石車追尾甲醇罐車，甲醇泄漏并有燃燒危險(xiǎn)”、“甲醇燃燒起來，并有流淌火，多臺車輛被困，5名人員返回取物”、“隧道內(nèi)猛烈爆炸燃燒，偵檢人員無法靠近”、“網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)不實(shí)消息，稱南充北收費(fèi)站發(fā)生暴恐事件”，再現(xiàn)了“3 ·1”事故“先期處置、響應(yīng)升級、救援終止、信息發(fā)布”這4個(gè)階段的應(yīng)急處置環(huán)節(jié)，實(shí)際考查現(xiàn)場指揮部應(yīng)對能力。

在如此緊急情況下，指揮部并未對到場負(fù)責(zé)人按照有關(guān)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行分工，有的負(fù)責(zé)人急得滿頭大汗，有的坐在旁邊一句話也不說。在“甲醇燃燒起來，并有流淌火，多臺車輛被困，5名人員返回取物”階段，現(xiàn)場指揮部專家組幾經(jīng)會商，最終給出“進(jìn)行強(qiáng)泡沫覆蓋”的滅火措施，這個(gè)救援措施會產(chǎn)生相反效果，因?yàn)榕菽锖兴?，水與追尾車上裝載的電石會發(fā)生放熱的化學(xué)反應(yīng)，并且產(chǎn)生易燃易爆的乙炔氣體，造成事故擴(kuò)大。

面對記者“網(wǎng)絡(luò)上傳出謠言，以為是暴恐事件”的當(dāng)面采訪，在場宣傳部門負(fù)責(zé)人首先是敷衍搪塞，認(rèn)為此事應(yīng)由指揮部負(fù)責(zé)，最后指揮部以“我們先研究一下，請記者10分鐘之后再打電話采訪”的方式予以回避。

12時(shí)，推演結(jié)束，檢查組調(diào)取了南充市、順慶區(qū)有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)上午演練的情況開展應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行情況的總結(jié)評估。經(jīng)過仔細(xì)查看，四川省高速公司、交通廳高速執(zhí)法隊(duì)、高速交警，南充市及順慶區(qū)政府提供的多個(gè)應(yīng)急預(yù)案無印發(fā)時(shí)間和文號，格式不規(guī)范、要素不齊全、內(nèi)容粗糙，個(gè)別應(yīng)急預(yù)案有臨時(shí)編制的痕跡。

再三暴露的漏洞

“這些問題并不是四川獨(dú)有，在全國普遍存在?！眹野踩a(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心信息管理部主任雷長群告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者。

雷長群所說的“問題”，包括接警不專業(yè)、傳遞有偏差；出警不及時(shí)、到位不準(zhǔn)確；裝備不完善，操作不熟練；現(xiàn)場指揮部成立不迅速，方案制定不科學(xué)，等等。

事故信息傳遞有誤、速度慢，是應(yīng)急救援不力的重要原因。青島“11·22”事故是凌晨2：12發(fā)現(xiàn)的，直到8時(shí)34分后，青島市政府總值班室才將泄漏事故基本情況通過短信報(bào)告市政府秘書長、副秘書長、應(yīng)急辦副主任。

2014年4月，蘭州發(fā)生自來水苯含量超標(biāo)事件，前期水污染并不嚴(yán)重，但從發(fā)現(xiàn)污染超標(biāo)到市政府采取措施，竟用了十幾個(gè)小時(shí)的時(shí)間。

在近期另一次重大事故中，110接警人員被刑拘，等待救援的人員曾多次報(bào)警報(bào)告事故的具體信息，均被記錄為重復(fù)報(bào)警，漏掉了諸多重要線索，致使大量人員傷亡。事故調(diào)查組在調(diào)出接警錄音時(shí)，不少人聽完都潸然淚下。

安全生產(chǎn)事故現(xiàn)場往往情況復(fù)雜，形勢危急，報(bào)警人多為普通公眾，在生理和心理可能已遭受嚴(yán)重影響的情況下，難以冷靜和正確報(bào)警?！耙欢ㄒ匾暯犹幘ぷ?，盡可能簡便程序，細(xì)化預(yù)案，提高效率，原則上不允許設(shè)置自動(dòng)接聽。還要進(jìn)一步明確對接聽人員的基本要求，盡量選拔素質(zhì)高、能力強(qiáng)的人員擔(dān)任，定期培訓(xùn)考核。”國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心信息管理部綜合處張明告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，國務(wù)院山西“3·1”事故調(diào)查報(bào)告已經(jīng)提出要統(tǒng)一和規(guī)范地方政府危險(xiǎn)貨物事故接處警平臺，強(qiáng)化應(yīng)急響應(yīng)和處置工作，建立責(zé)任明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

在2014年1月對河北的暗查中，檢查組發(fā)現(xiàn)救援隊(duì)伍裝備不完善、操作不熟練的情況非常突出。

在滄州市河北建新化工股份有限公司，檢查組設(shè)定氨氣泄漏的事故情景進(jìn)行應(yīng)急模擬處置。

5分鐘后，消防車趕到現(xiàn)場，在沒有提前偵測的情況下，直接停到了下風(fēng)向。救援工作展開緩慢，水帶連接笨拙，長時(shí)間未能出水，待出水時(shí)又發(fā)現(xiàn)2段消防水帶皆嚴(yán)重漏水。氣體檢測人員雖然佩戴了防毒面具，但選擇的濾毒罐并不是針對氨氣的，不能起到防護(hù)作用?，F(xiàn)場人員在進(jìn)行胸外心臟按壓時(shí)，兩只手竟揉到了中毒人員的肚子上。由于急救箱長期未使用，鎖頭銹死，只好用剪刀撬開。

類似的情況也發(fā)生在衡水華潤燃?xì)夤镜难菥毈F(xiàn)場。檢查組選擇一處與其他多類閘井相鄰的燃?xì)忾y門井，要求其就閥門井氣體泄漏進(jìn)行處置。事故處置中，企業(yè)作業(yè)人員未穿戴防靜電服，一旦真有燃?xì)庑孤?，極易引發(fā)爆炸。按照標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序，燃?xì)庑孤?yīng)先在井蓋小孔檢測氣體濃度，若在爆炸范圍之內(nèi)，必須采取防靜電措施，使用防爆工具開蓋，但現(xiàn)場人員手腳利索，一把拽開了井蓋，如果真有燃?xì)庑孤?，后果不堪設(shè)想。

大量事故表明，企業(yè)不消滅事故，事故就要消滅企業(yè)?！按蠖嗥髽I(yè)存在安全監(jiān)管盲區(qū)?！敝袊踩a(chǎn)科學(xué)研究院副總工程師李湖生告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，以2014年8月2日江蘇昆山發(fā)生的特別重大爆炸事故為例，“國內(nèi)外如何預(yù)防和處置粉塵爆炸的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)很成熟，很難想象還會出現(xiàn)如此重大的事故”。李湖生說，據(jù)企業(yè)員工回憶，爆炸前的日常生產(chǎn)中，一伸手，在地上就能捧出粉塵，“說明這家企業(yè)安全監(jiān)管存在很大漏洞”。

近年來，安監(jiān)總局采取不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報(bào)、不陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場的“四不兩直”方式，經(jīng)常深入企業(yè)檢查隱患?！斑@在國際上是少見的。即便如此，昆山這家本不屬于重點(diǎn)危險(xiǎn)企業(yè)，仍能造成大禍，企業(yè)是切實(shí)履行安全生產(chǎn)的責(zé)任主體?！崩詈f。

在《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者隨同安監(jiān)總局的暗查暗訪中，多數(shù)企業(yè)有應(yīng)急預(yù)案，但缺少風(fēng)險(xiǎn)評估?！叭狈茖W(xué)規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)分析，也沒有在此基礎(chǔ)上進(jìn)行應(yīng)急資源調(diào)查和評估，基本是憑經(jīng)驗(yàn)拍腦袋，造成應(yīng)急預(yù)案脫離實(shí)際，針對性不強(qiáng)?！崩组L群說，管理層面預(yù)案數(shù)量雖然多，但是內(nèi)容重復(fù)、質(zhì)量差，而基層關(guān)鍵崗位卻多數(shù)沒有應(yīng)急預(yù)案

青島“11·22”事故的重要原因就是對事故風(fēng)險(xiǎn)評估出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤。青島站、濰坊輸油處、中石化管道分公司對泄漏原油數(shù)量未按應(yīng)急預(yù)案要求進(jìn)行研判，沒有及時(shí)下達(dá)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的指令。“要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案機(jī)制的建立，預(yù)案要符合實(shí)際且科學(xué)，否則，不出事故，都有預(yù)案，一出事故，仍然是一片混亂。”

此外，應(yīng)急預(yù)案在預(yù)報(bào)預(yù)警、信息報(bào)告、現(xiàn)場處置等環(huán)節(jié)，企業(yè)和政府銜接不夠，也是一個(gè)普遍存在的問題。

檢查組在河北中海油中捷石化黃驊港站暗查時(shí)發(fā)現(xiàn)，43公里長的管道，沿途涉及多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，任何一個(gè)點(diǎn)都有可能出現(xiàn)原油泄漏，但黃驊港站應(yīng)急預(yù)案的事故救援主要依托中石化滄州輸油處，缺少與當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門和救援力量有效銜接的內(nèi)容。另一家公司——央企中國化工集團(tuán)公司的下屬單位滄州大化集團(tuán)公司及其TDI有限責(zé)任公司，則按隸屬關(guān)系只到省局備案，對于真正需要屬地銜接的滄州市、滄縣安監(jiān)局卻只是抄送，缺少必要的審查備案程序。

“事故教訓(xùn)不可謂不深刻，暴露的問題也不可謂不突出，應(yīng)急預(yù)案不完善、演練走過場、現(xiàn)場警戒不到位、應(yīng)急處置錯(cuò)誤，這些問題一而再、再而三地出現(xiàn)，不是靠一兩個(gè)通知、一兩次檢查能夠解決的，我們的企業(yè)和政府什么時(shí)候真正把安全放到第一，我們的生活才真正得到安寧?！崩组L群說。

最后一道防線

應(yīng)急救援是預(yù)防事故、及時(shí)處理事故、減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的“最后一道防線”。

但應(yīng)急救援長期在體制上不被重視。“從中央到地方重視程度逐漸降低，地方對經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求更為強(qiáng)烈?！崩詈f。目前，在中國的行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置下，初步形成了一個(gè)依托于政府辦公廳（室）應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用、協(xié)調(diào)若干個(gè)議事機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度的危機(jī)管理體制。

多數(shù)?。▍^(qū)、市）政府應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)職能設(shè)置與國務(wù)院應(yīng)急辦基本保持一致：應(yīng)急辦設(shè)在辦公廳內(nèi)，在應(yīng)急辦（或辦設(shè)處室）上加掛值班室的牌子。有的則讓政府辦公廳加掛應(yīng)急辦牌子，應(yīng)急管理工作仍由廳內(nèi)相關(guān)處室承擔(dān)。

目前，國內(nèi)沒有一個(gè)統(tǒng)一的、類似于美國國家安全部聯(lián)邦應(yīng)急管理局、俄羅斯緊急情況部這樣的應(yīng)急管理部門?！拔覈鴳?yīng)急救援職能比較分散，不是專業(yè)的應(yīng)急概念，沒有從預(yù)防、響應(yīng)、恢復(fù)重建進(jìn)行全過程管理?！崩詈f，各級應(yīng)急辦的作用主要是信息的上傳下達(dá)。

國務(wù)院很多部委都設(shè)立了應(yīng)急管理部門，但主要是針對各自主管的衛(wèi)生、環(huán)保等某一行業(yè)（領(lǐng)域）的突發(fā)事件。這些機(jī)構(gòu)之間往往缺乏協(xié)調(diào)配合，溝通也不足?！靶畔?bào)告不統(tǒng)一，應(yīng)急平臺不統(tǒng)一，隊(duì)伍不統(tǒng)一，資源不共享，各自對講機(jī)頻率都不一樣?！睆埫髡f。而與此同時(shí)，企業(yè)的“婆婆”也多了很多。

此外，由一個(gè)部門出面協(xié)調(diào)同級別的其他部門，難度也很大。有些部門，例如發(fā)改委，出現(xiàn)在每一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中；財(cái)政部、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部也出現(xiàn)在絕大部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中。在實(shí)踐中，同級部門協(xié)調(diào)這些政府強(qiáng)勢部門，“往往存在相當(dāng)難度”。

2014年4月，韓國“歲月號”客輪沉沒，韓國政府的危機(jī)管理能力遭到國民質(zhì)疑，韓國總統(tǒng)樸槿惠的支持率持續(xù)下滑。此次事故后，樸槿惠宣布韓國將設(shè)立“國家安全處”，由國務(wù)總理管轄，負(fù)責(zé)處理這類大型事故。

中國正處在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、政府管理體制深刻轉(zhuǎn)型時(shí)期，而很多災(zāi)害是跨地區(qū)、跨部門甚至跨國界的，難以預(yù)測和控制。雷長群認(rèn)為，“矮化應(yīng)急管理職能，就會嚴(yán)重削弱政府應(yīng)對重大突發(fā)性事件的能力?！?/p>

重大安全事故的突發(fā)性、危害性和不確定性等特點(diǎn)，要求對突發(fā)事件的應(yīng)急管理必須堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免出現(xiàn)多重指揮，增加溝通協(xié)調(diào)的成本?！暗仍诤芏鄷r(shí)候又涉及專業(yè)性、技術(shù)性問題，需要一定的專業(yè)技能和豐富的救援經(jīng)驗(yàn)才能較好應(yīng)對，應(yīng)當(dāng)保障專業(yè)的救援指揮人員在救援決策中的相對獨(dú)立性?！痹鴧⑴c山西“3·1”事故調(diào)查的重慶市安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心主任鄧榮告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，還要盡量避免行政部門對技術(shù)和專業(yè)救援工作的干擾。

在四川仙女臺隧道的演練過程中，指揮部副參謀長長期在一線救援，已經(jīng)提出相對科學(xué)有效的處理方案，但最后政府提交的處置方案中，仍選擇了“進(jìn)行強(qiáng)泡沫覆蓋”的不當(dāng)處置方式?！斑@值得檢討和思考?！睆埫髡f。

國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。比如德國將應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與指揮權(quán)相區(qū)分，事發(fā)地的政府主要負(fù)責(zé)人掌握絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，承擔(dān)與救援有關(guān)的政治責(zé)任、行政協(xié)調(diào)和綜合保障工作，而指揮部總指揮則全權(quán)負(fù)責(zé)現(xiàn)場的戰(zhàn)術(shù)操作。兩個(gè)指揮部相互交換信息、溝通協(xié)調(diào)，但各司其職，互不干涉。

與德國形成鮮明對比的是，在中國，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，雖然一些行政領(lǐng)導(dǎo)常常沖在前方“靠前指揮”，但多數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)并不具備應(yīng)急救援的專業(yè)知識，技術(shù)救援人員還需要花費(fèi)時(shí)間‘服務(wù)’于領(lǐng)導(dǎo)。“要讓聽得見炮聲的人來指揮?！睆埫髡f。