黃石棚改創(chuàng)新

“拆遷戶買不起、政府貼不起?！边@是國家開發(fā)銀行評審三局局長孟亞平眼中的棚改大難題。

在棚戶區(qū)居民占低收入人群比例高達(dá)80%的湖北省黃石市，通過三房并軌、租補(bǔ)分離、產(chǎn)權(quán)共有等制度創(chuàng)新，以及以公租房為核心的住房保障體系重構(gòu)，正在突破這“買不起、貼不起”的難題。

“黃石模式引領(lǐng)了保障房并軌等一系列新趨勢，頗具前瞻性。”國家發(fā)改委財(cái)金司一位人士如是評價(jià)。

率先并軌

黃石，是中部地區(qū)典型的資源枯竭型城市和老工業(yè)基地，人口260萬。據(jù)該市在2013年新棚改提出后的最新統(tǒng)計(jì)，2013-2017年，黃石需改造的棚戶區(qū)面積約2000萬平方米，涉及13萬戶家庭，總投資高達(dá)400億元。

“我們年財(cái)政收入才剛剛破百億元，資金包袱太重?！秉S石市房地產(chǎn)管理局副局長吳金文曾對棚改任務(wù)深感壓力。

無奈，“吃飯財(cái)政”倒逼地方政府創(chuàng)新。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者在多省市走訪調(diào)研過程中了解到，各地普遍存在廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)房，以及囊括棚戶區(qū)在內(nèi)的政策性租賃用房等多種復(fù)雜的保障房形式，而且各品類界限模糊、標(biāo)準(zhǔn)重疊且多為多頭管理。

“都攪和暈了?！眳墙鹞闹毖?，中央?？顚Ｓ美碚撋侠笥诒?，“不過在實(shí)際操作中，有可能會影響原本就奇缺的項(xiàng)目資金的使用效率 ?！?/p>

國開行安徽分行副行長吳守華也深有同感：“不打破固有的管理模式，棚改將越來越難”。

由此，黃石市政府2009年開始探索以公租房為核心的住房保障體系重構(gòu)，將原國有直管房、已交付的廉租房、建完未分配的經(jīng)濟(jì)適用房、行政事業(yè)單位及國有企業(yè)自管住房等全部清理、多房并軌，還將還建房超面積部分也統(tǒng)一納入公租房管理，使得政府的保障房責(zé)任目標(biāo)驟然清晰。

而此舉與中央相關(guān)政策的出臺相比，足足提早了近五年。

直到2013年12月，住建部、財(cái)政部和國家發(fā)改委才聯(lián)合對外發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，規(guī)定從2014年起，各地公租房與廉租房并軌運(yùn)行，統(tǒng)稱為公共租賃住房。

而提早行動的黃石，目前已通過新建、改建、配建、吸納、轉(zhuǎn)化等方式籌集了2萬余套公租房，并實(shí)施各類棚戶區(qū)改造1萬戶。眼下，5000多套房源已投入市場，1萬多套房源正在建設(shè)中，整個(gè)城市的公租房總量被迅速做大。

民生項(xiàng)目市場化

據(jù)測算，公租房項(xiàng)目的投資回收期平均約40年，存在中長期投資與低收益并存的“先天不足” 。

“財(cái)政唱主角，如何才能不加重地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？”在國開行湖北分行副行長張道洋看來，項(xiàng)目自身形成有效的現(xiàn)金流，是解決問題的關(guān)鍵。

為此，黃石市政府于2009年出資1.15億元成立了保障房建設(shè)的投融資平臺——眾邦城市住房投資有限公司，全面負(fù)責(zé)政府獨(dú)資的保障房項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營和管理，吳金文兼任公司總經(jīng)理。

“不同于傳統(tǒng)的融資平臺，眾邦更加市場化，既吃政策飯又吃市場飯?！眳墙鹞恼f。

很快，一系列政策陸續(xù)出臺：全市所有商品房開發(fā)項(xiàng)目均需配建至少5%的公租房，公租房項(xiàng)目中則需配建10%的商品房；全市的地產(chǎn)項(xiàng)目都需“肥瘦搭配”，以拓寬房源并增強(qiáng)公租房項(xiàng)目的融資和回款能力。在現(xiàn)金回流上，眾邦公司采取了以市場租金為主來分類補(bǔ)貼、租補(bǔ)分離的特殊模式，并且以租為主、租售結(jié)合。

以市場之手來運(yùn)作民生項(xiàng)目，黃石市政府首次在錢的問題上變得游刃有余。

黃石市此前的廉租房租金每月僅0.5元/平方米，2009年全市改革后，租金很快上調(diào)至每月4.5-9.9元/平方米。一方面眾邦公司按現(xiàn)有市場價(jià)征收租金，另一方面市政府以五個(gè)檔位對保障對象分類補(bǔ)貼，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，且差異化實(shí)施落實(shí)，最高補(bǔ)貼可達(dá)租金的90%。

“收租更加公平、陽光化，且中長期的租金收入能覆蓋大半的政府貸款本息。”前述發(fā)改委人士說，強(qiáng)調(diào)市場化并細(xì)化補(bǔ)貼細(xì)則、加強(qiáng)監(jiān)管，是黃石調(diào)動市場力量的關(guān)鍵。

此外，租補(bǔ)分離還能改變地方政府“盲目建房”的現(xiàn)象。領(lǐng)取補(bǔ)貼的低收入家庭能在市場上自由選擇租住，緩解了公租房供求的巨大缺口。各地普遍出現(xiàn)的對保障房“住進(jìn)去后出不來”的不良現(xiàn)象，也會隨之遏制。

“以市場價(jià)格支付租金，以市場手段調(diào)節(jié)供需，政府和保障對象誰也占不到便宜，最終都會趨于理性?！眳墙鹞恼f。

“共有產(chǎn)權(quán)”

“共有產(chǎn)權(quán)”，是黃石模式的又一特點(diǎn)。

據(jù)悉，黃石保障房共有產(chǎn)權(quán)分為兩種：一是還建公租房的共有產(chǎn)權(quán)，即棚改項(xiàng)目中還建房超面積部分納入公租房管理，個(gè)人和還建房建設(shè)方共同持有房屋產(chǎn)權(quán)；二是公租房使用五年后可按年度出售計(jì)劃向承租人出售，變?yōu)楣灿挟a(chǎn)權(quán)形式。

前者按市場價(jià)出租時(shí)，年租金收入基本能覆蓋融資成本的年利息支出。待拆遷戶經(jīng)濟(jì)條件允許后，共有產(chǎn)權(quán)部分就可實(shí)行有條件地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，及時(shí)回籠前期建設(shè)資金。

對于后者，根據(jù)《黃石市公共租賃住房管理暫行辦法》，公租房承租人在租期滿5年后可申請購買其所租住房的完全產(chǎn)權(quán)，出售過程需執(zhí)行相關(guān)的年度計(jì)劃，由此來解決公租房項(xiàng)目“有投入無產(chǎn)出”的內(nèi)生缺陷和營養(yǎng)不良問題。

“資金壓力必然有，光靠政府一家絕對不現(xiàn)實(shí)，因此必須給社會資本一個(gè)回收利潤的期望值，它們才會參與。”張道洋表示。

而支撐這一期望值的，是土地使用權(quán)的順利出讓。在黃石，當(dāng)?shù)卣?dú)資建設(shè)的公租房或棚改項(xiàng)目用地，全部采用土地出讓而非劃撥的方式，以確保未來產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的便利。為此，黃石市政府在制度設(shè)計(jì)上為眾邦公司“開綠燈”，賦予其土地收儲、出讓的權(quán)利，收入歸其所有。

“由此，我們就可以通過土地招拍掛，將棚改項(xiàng)目騰挪的土地出讓給開發(fā)商，以商業(yè)項(xiàng)目來以豐補(bǔ)歉、滾動開發(fā)?！眳墙鹞恼f。