規(guī)范地方政府債務(wù)的政策建議

地方政府債務(wù)伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而迅速增長(zhǎng)，近年來(lái)其發(fā)展規(guī)模開(kāi)始引起各方關(guān)注。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次將防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)列為首要工作任務(wù)之一，其中很重要的一方面就是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2013年12月30日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（簡(jiǎn)稱(chēng)《結(jié)果》），這項(xiàng)自2013年8月便開(kāi)始的摸底工作意味著政府債務(wù)向透明化管理又邁進(jìn)了一步。

地方政府債務(wù)特征

地方政府債務(wù)規(guī)模：整體可控，個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)，增長(zhǎng)過(guò)快?！督Y(jié)果》表明，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元；簡(jiǎn)單加總值為178908.66億元，與未公布前各機(jī)構(gòu)估計(jì)的16-20萬(wàn)億元大抵相符。就其相對(duì)值而言，截至2012年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)合計(jì)額為190658.59億元（中央94376.72億元；地方96281.87億元），占GDP比重約為36.74%，低于國(guó)際通常使用的60%控制標(biāo)準(zhǔn)。因此，中國(guó)地方政府總體規(guī)模仍然在可控范圍內(nèi)。

但是，地方政府債務(wù)規(guī)模有兩個(gè)突出特征。其一，中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快。截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，較2010年增長(zhǎng)38679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%，這一增速顯然不可持續(xù)。其二，局部地區(qū)和部分行業(yè)債務(wù)規(guī)模過(guò)大。截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率超過(guò)100%。從增長(zhǎng)和局部角度看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍需嚴(yán)控。

地方政府債務(wù)的過(guò)快膨脹，究其原因，分稅制改革造成了政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)分配的不對(duì)稱(chēng)，逐漸出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)向上集中”和“事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”的局面。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)中央政府對(duì)地方政府融資一直持謹(jǐn)慎態(tài)度，僅在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)因遭受外部沖擊而陷入低迷增長(zhǎng)的特殊時(shí)期才會(huì)放松對(duì)地方政府的融資管制。

我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》明確規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！睘橐?guī)避政策約束，融資平臺(tái)成為地方政府主要融資途徑：一方面是借助融資平臺(tái)發(fā)行城投債，另一方面也經(jīng)由融資平臺(tái)進(jìn)行貸款。《結(jié)果》顯示，截至2013年6月底，融資平臺(tái)公司仍舊是地方性政府債務(wù)的最大舉債主體，其債務(wù)余額為40755.54億元，占當(dāng)期政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的37.4%。融資平臺(tái)包含各種名目的公司，貸款項(xiàng)目名目也眾多。此外，為避開(kāi)傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款等間接融資渠道受到的限制，地方政府又轉(zhuǎn)向城投債、信托、信托貸款、委托貸款等其他融資工具?！督Y(jié)果》指出，部分地方違規(guī)通過(guò)BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元；地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元；融資平臺(tái)公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。

地方債務(wù)資金投向：政府定位偏差，投資目標(biāo)模糊。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的過(guò)程中，政府定位的偏差卻難以立即糾正。政府代替市場(chǎng)主體進(jìn)行大量投資可以被形象地成為“公司化”，然而其職能公司化必然導(dǎo)致其目標(biāo)的多重和錯(cuò)位。這首先體現(xiàn)在政府對(duì)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)直接的干預(yù)和參與，必然引起政府投資和民間投資的不公平競(jìng)爭(zhēng)上：對(duì)于一些可以引入社會(huì)資金的公益事業(yè)建設(shè)，地方政府卻因?yàn)椴辉阜砰_(kāi)公用事業(yè)、國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)而很少引入，甚至阻礙社會(huì)資金去參與這些公用事業(yè)的建設(shè)。

其次，行政目標(biāo)和市場(chǎng)目標(biāo)并不一致，甚至在很多地方存在沖突。市場(chǎng)以收益為標(biāo)準(zhǔn)，但是行政卻以政績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來(lái)，地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制以GDP增速為主要指標(biāo)。投資是GDP增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿χ?，因此地方政府必然倚重?cái)政投資。當(dāng)政府財(cái)力不夠支撐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展時(shí)，地方政府就會(huì)通過(guò)舉債來(lái)獲取資金。

就《結(jié)果》來(lái)看，截至2013年6月底，地方政府債務(wù)資金中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占84.81%；剩余12155.57億元被納入“其他項(xiàng)目”，占地方債務(wù)資金總額12.01%。審計(jì)署并未通報(bào)“其他項(xiàng)目”的具體內(nèi)容，但卻指出，一些地方和單位將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)，甚至修建樓堂館所。還有一部分債務(wù)資金，投向了高能耗、高污染、產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目，以及低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目。此前，對(duì)36個(gè)地區(qū)的地方政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告特意指出一些地方政府“挪用”債務(wù)資金，共有378.16億元債務(wù)資金被用于非公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或用來(lái)歸還到期債務(wù)。

債務(wù)償還：隱性負(fù)債下的軟約束。首先，地方政府債務(wù)相應(yīng)償還機(jī)制并不健全。以融資平臺(tái)為例，融資平臺(tái)作為地方政府債務(wù)的主要負(fù)債主體，主要承擔(dān)地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品投資。與國(guó)有企業(yè)相似，地方融資平臺(tái)既承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任又承擔(dān)政策責(zé)任，當(dāng)發(fā)生虧損或者債務(wù)償還不起時(shí)，地方融資平臺(tái)必然要求地方政府出面來(lái)解決問(wèn)題。軟預(yù)算約束產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)，也鼓舞了地方政府融資。

其次，對(duì)于不能償還債務(wù)或舉債明顯超過(guò)償債能力的地方政府以及地方政府官員，中國(guó)目前缺乏相應(yīng)的懲罰機(jī)制。比如，地方政府債務(wù)既和地方官員的政績(jī)考核無(wú)關(guān)，又與其工資收入不相關(guān)。此外，官員的流動(dòng)使償債成為下一任政府官員的責(zé)任。對(duì)地方政府官員來(lái)說(shuō)，償債基本沒(méi)有約束力，負(fù)債則成為集百利而無(wú)一弊的事情，于是，借新債還舊債也成為地方政府解決償債能力不足的辦法。上述因素直接導(dǎo)致了地方政府“重舉債而輕償債，能借則必借”。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

由于財(cái)政收入實(shí)際上為負(fù)債提供了隱性擔(dān)保，地方政府債務(wù)首先帶來(lái)了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其一，在地方政府進(jìn)行被動(dòng)式大規(guī)模投資的情況下，許多經(jīng)濟(jì)效應(yīng)甚微的項(xiàng)目上馬，銀行普遍認(rèn)為政府信用度高，進(jìn)而在發(fā)放貸款時(shí)審查不嚴(yán)，地方政府負(fù)債規(guī)模的擴(kuò)張趨勢(shì)明顯。與此同時(shí)，財(cái)政收入并沒(méi)有以相應(yīng)的趨勢(shì)增長(zhǎng)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。其二，改革背景下政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向，例如，中央政府對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域、房地產(chǎn)領(lǐng)域都加大了調(diào)控力度。一方面，這對(duì)融資平臺(tái)都造成了一定程度的沖擊；另一方面，土地財(cái)政作為財(cái)政收入的重要源泉，將很可能受到較大政策限制。

其次，地方政府債務(wù)可能引起金融風(fēng)險(xiǎn)。《結(jié)果》顯示，地方政府負(fù)有償還義務(wù)的負(fù)債中有50%以上的資金來(lái)源于銀行，若將其他金融機(jī)構(gòu)包括進(jìn)來(lái)，地方政府債務(wù)對(duì)中國(guó)金融業(yè)的影響將更甚。同時(shí)，《結(jié)果》指出，2013年和2014年到期債務(wù)分別為22.9%、21.9%，兩年需償還到期債務(wù)超過(guò)40%，這種集中兌付的情況使違約風(fēng)險(xiǎn)大大增加。集中兌付所反映的另一個(gè)側(cè)面即政府借款的期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)較高。政府借款往往用于大型項(xiàng)目，需要很長(zhǎng)期限才能形成資產(chǎn)，產(chǎn)生收益，這與其較短的借款匹配程度較低，同樣意味著債務(wù)違約可能性的增加。另外，地方債務(wù)透明度低，相關(guān)法規(guī)不健全，貸款機(jī)構(gòu)往往難以了解掌握地方政府財(cái)政收支的一些重要信息，無(wú)法監(jiān)控政府借款資金流向，極易產(chǎn)生大量債務(wù)還款來(lái)源不清晰、風(fēng)險(xiǎn)難以量化的弊病。

政策建議

通過(guò)上述分析可知，一方面，中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題是長(zhǎng)期積習(xí)而成，存在諸多問(wèn)題，也蘊(yùn)含一定風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，當(dāng)前中國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府資金緊缺仍將是常態(tài)，地方政府債務(wù)仍然具有必要性。合理解決地方政府債務(wù)問(wèn)題應(yīng)該視其輕重緩急，采取具有針對(duì)性的短期、中期和長(zhǎng)期政策。

就短期而言，必須加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的控制和管理，對(duì)局部地區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)給予足夠重視。地方政府借債的審批制度并非一時(shí)可以改變，因此短期內(nèi)必須完善審批制，加強(qiáng)地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)的控制，規(guī)范對(duì)各級(jí)政府性借債以及債務(wù)支出的審批和監(jiān)管。從淺層次來(lái)說(shuō)，就是要量入為出，在保證財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)的情況下進(jìn)行借債，從而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)形成適度支撐。從深層次來(lái)說(shuō)，控制借債規(guī)模與債務(wù)資金投向直接相關(guān)，削減不必要的投資是控制債務(wù)規(guī)模的必然要求。因此應(yīng)關(guān)注每一筆債務(wù)資金的用途和去向，使資金用在刀刃上。對(duì)于收益足以?xún)斶€債務(wù)的項(xiàng)目和基本無(wú)收益的項(xiàng)目需要嚴(yán)格劃分，這樣才能減少財(cái)政的隱性擔(dān)保，從而減少浪費(fèi)大量資金的形象工程。此外，根據(jù)債務(wù)資金的收入、支出、結(jié)余情況及項(xiàng)目進(jìn)度，分批次、分階段進(jìn)行融資也不失為加強(qiáng)債務(wù)管理的良好方法。

就中長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，使以行政手段為約束的審批制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)約束是解決中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的根本途徑。首先，這就要求中國(guó)政府去公司化，明確其政府職能和目標(biāo)，這與十八屆三中全會(huì)提出的明確政府和市場(chǎng)職能不謀而合。具體而言，就是要逐步完善干部考核制，加強(qiáng)償債約束。目前，有關(guān)政策已經(jīng)出臺(tái)：去年12月10日，中組部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》?！锻ㄖ啡趸薌DP的作用，并首次將政府負(fù)債納入政績(jī)考核重要指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究，防止急于求成，以及盲目舉債搞‘政績(jī)工程’”。這是一個(gè)較好的政策導(dǎo)向，但是相關(guān)的制度設(shè)計(jì)仍待出臺(tái)。

其次，可以賦予地方政府一定發(fā)債權(quán)。2011年，我國(guó)在上海、廣州、深圳、浙江進(jìn)行了地方債試點(diǎn)，允許地方政府自主發(fā)行債券。但是，在實(shí)際操作上，地方政府發(fā)行市政債不能超過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債限額，發(fā)債資金須列入預(yù)算管理，而本息由財(cái)政部代為償還。因此，當(dāng)前中國(guó)發(fā)行的市政債本質(zhì)上與國(guó)債無(wú)異；既不能體現(xiàn)出不同地區(qū)發(fā)債主體的差異性，也不利于地方政府完善財(cái)政體系。此后的改革必須支持地方政府成為真正發(fā)債主體，這不僅有利于地方政府債務(wù)公開(kāi)化，也利于讓市場(chǎng)來(lái)對(duì)市政債券進(jìn)行優(yōu)勝劣汰的篩選，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的市場(chǎng)約束。當(dāng)然，這是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，首先需要建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債核算制度，從而進(jìn)一步建立地方政府信用評(píng)級(jí)體系；其次還需要市政債債券市場(chǎng)等相關(guān)配套設(shè)施的配合。

最后，要逐漸改革現(xiàn)行財(cái)稅體系。分稅制造成的資金缺口是地方政府舉債的重要?jiǎng)右?，也是造成中央?cái)政收入對(duì)地方政府債務(wù)兜底的主要原因。因此，一定程度上要匹配財(cái)權(quán)和事權(quán)，加大地方政府財(cái)政收入。從另一個(gè)角度來(lái)看，這相當(dāng)于將地方政府的舉債和償債行為匹配起來(lái)，有利于改變隱性負(fù)債的情況，使地方政府成為真正的償債主體。具體而言，一方面要培育一定地方政府征稅稅種，另一方面也要完善中央和地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移制度。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行業(yè)研究中心）

責(zé)任編輯：宋明晏