鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的探索與思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政位于財政資金監(jiān)管的最前沿，如何更規(guī)范地監(jiān)管好財政資金，發(fā)揮資金的最大效益，是當(dāng)前財政部門亟待研究的重要課題。本文根據(jù)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題，通過湖北省荊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的探索與實踐，對進(jìn)一步完善資金監(jiān)管措施提出了建議。

一、荊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的實踐

近年來，荊州市緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金“全覆蓋、全過程”的監(jiān)管目標(biāo)，積極探索完善監(jiān)管辦法，著力加強(qiáng)制度建設(shè)，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，全面夯實監(jiān)管基礎(chǔ)，大力提升監(jiān)管能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管框架基本形成，監(jiān)管工作取得初步成效。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推動工作開展。各縣市區(qū)成立了由財政局長任組長，其他黨組成員任副組長，相關(guān)科室及二級單位負(fù)責(zé)人為成員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也相應(yīng)成立了由鎮(zhèn)長擔(dān)任組長，紀(jì)委書記、財經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擔(dān)任副組長，財政所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技等部門負(fù)責(zé)人為成員的資金監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組?？h、鄉(xiāng)兩級工作機(jī)構(gòu)的建立，為抓好資金監(jiān)管工作奠定了良好的組織基礎(chǔ)。

各縣市區(qū)財政局出臺了縣市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管實施辦法、細(xì)則、制度及流程等規(guī)范性文件，明確了資金監(jiān)管的目標(biāo)、范圍及監(jiān)管職責(zé)、要求，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管行為。同時，落實經(jīng)費，加大監(jiān)管保障力度。

（二）建立五大制度，夯實監(jiān)管基礎(chǔ)。建立全覆蓋的財政專管員制度，明確規(guī)定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所每村派駐一名財政干部擔(dān)任專管員，承擔(dān)該村財政資金監(jiān)管職責(zé)；建立陽光操作的“三資”監(jiān)管制度，搭建起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)代理平臺和資產(chǎn)、資源產(chǎn)權(quán)交易平臺，對村級“三資”實施全覆蓋代理服務(wù)和有效監(jiān)管；建立上下互動的監(jiān)管聯(lián)系制度，包括縣級財政部門包點聯(lián)系制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門聯(lián)動機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所資金監(jiān)管例會制度等；建立典型引路的監(jiān)管試點制度，各縣市區(qū)摸著石頭過河，采取先行試點、典型引路、以點帶面的方式，逐步推動全市的監(jiān)管工作；建立獎懲嚴(yán)明的績效考核制度，各縣市區(qū)財政局逐步形成了全面、系統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理績效考核指標(biāo)體系，將全年工作目標(biāo)進(jìn)行量化，下發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效考核辦法、責(zé)任追究辦法等文件，將資金監(jiān)管信息通過反饋、公開公示、抽查巡查等納入了績效考核體系，并分類界定了局機(jī)關(guān)科室、二級單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在資金監(jiān)管中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（三）把握重點環(huán)節(jié)，力求監(jiān)管實效。采取“先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)、抓住重點、突破難點”的方法，創(chuàng)新監(jiān)管方式，優(yōu)先選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所直接管理的補(bǔ)助性資金和項目建設(shè)資金實行重點監(jiān)管，然后逐步擴(kuò)展到其他部門管理的資金實行突破性監(jiān)管。具體來說，主要把握財政補(bǔ)助資金分類監(jiān)管環(huán)節(jié)、項目建設(shè)資金分項監(jiān)管環(huán)節(jié)、資金監(jiān)管公開公示環(huán)節(jié)、資金監(jiān)管抽查巡查環(huán)節(jié)和資金監(jiān)管信息登記環(huán)節(jié)。

（四）強(qiáng)化隊伍建設(shè)，提升監(jiān)管能力。全面開展“雙爭雙帶”活動、財政所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)和打造信息調(diào)研平臺等。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管面臨的主要問題及其成因分析

從荊州市的情況看，隨著近年來國家投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項財政性資金大幅增加，縣鄉(xiāng)兩級財政部門監(jiān)管資金的責(zé)任更大，任務(wù)更重，要求更高。由于思想認(rèn)識、管理體制、內(nèi)部機(jī)制等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管過程中面臨許多問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）監(jiān)管意識缺失。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管主要局限于財政部門，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和主管部門只熱衷于跑項目、爭資金，對如何按照規(guī)定使用好這些資金并不十分關(guān)心，監(jiān)管意識缺失，使監(jiān)管流于形式。

究其原因，一是本位主義思想影響，認(rèn)識有誤區(qū)。部分行政領(lǐng)導(dǎo)對擠占挪用財政資金的行為不太在意，錯誤地認(rèn)為只要沒把錢裝進(jìn)個人的腰包就不算違規(guī)，爭取來的資金是上級額外給的錢，能把錢要到手就是為地方謀了利益。財政內(nèi)部也有消極思想，覺得鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金涉及范圍廣、牽扯部門多、工作量大、阻力大，有畏難情緒，大多忙于應(yīng)付，缺乏經(jīng)常性、系統(tǒng)性的監(jiān)管。項目主管部門覺得是自己主管的資金，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門參與監(jiān)管存在排斥情緒。少數(shù)地方認(rèn)為某些資金是自己爭取來的“關(guān)系資金”，想怎么用就怎么用，不希望財政部門參與監(jiān)管，存在抵觸情緒。

二是重政績、輕績效，重項目爭取、輕項目建設(shè)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只關(guān)注項目是否爭取得到，不管項目是否該搞，不管有無績效。

三是權(quán)責(zé)未統(tǒng)一，問責(zé)不明。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管上，沒有按照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則嚴(yán)格明確財政資金分配者、監(jiān)管者和使用者的責(zé)任，導(dǎo)致問責(zé)難以落實到位。

四是縣鄉(xiāng)財力匱乏，監(jiān)管無法到位。受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，一些地方的財力保障不足，專項資金更是難以做到?？顚Ｓ?。從荊州市看，目前所屬縣鄉(xiāng)預(yù)算安排人年均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)僅為0.5—0.6萬元，與實際需要有較大的差距。為了保運轉(zhuǎn)，彌補(bǔ)公用經(jīng)費不足，只得在專項資金上打主意，導(dǎo)致專項資金挪作他用的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）監(jiān)管能力缺乏。主要體現(xiàn)在四個方面：

一是缺乏監(jiān)管的依法身份。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所不具備執(zhí)法主體資格，監(jiān)管人員沒有執(zhí)法證，給入戶調(diào)查核實、抽查巡查、取證、查處等工作帶來依法行政的障礙。

二是缺乏監(jiān)管的有效手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所雖然由縣級財政部門直接管理，但很大程度上受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對于行政干預(yù)導(dǎo)致的違規(guī)現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政往往是“看得見，管不著”。

三是缺乏監(jiān)管的專業(yè)技能。當(dāng)前有很多補(bǔ)助性資金和項目建設(shè)性資金都有其特定的對象、行為和具體實施部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員在監(jiān)管過程中無法核定其真實性和準(zhǔn)確性。

四是缺乏監(jiān)管的主動性與積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所干部普遍認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管責(zé)任無限大，權(quán)利無限小，很消極、很被動。

造成監(jiān)管能力缺乏的主要原因：

一是農(nóng)村綜合配套改革后，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財管所和人員的定位有些忽視和弱化，導(dǎo)致對職能的賦予、人員的補(bǔ)充、培養(yǎng)都有欠缺。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財管所和人員建設(shè)跟不上，難以適應(yīng)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部身份不明，積極性難以調(diào)動；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部年齡老化，工作主動性下降；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部待遇差，影響了工作積極性；工作任務(wù)繁重，人手少，除本身的業(yè)務(wù)工作外，還要疲于應(yīng)付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作，財政所正常業(yè)務(wù)工作都需要加班加點才能完成。

（三）監(jiān)管平臺缺位。主要體現(xiàn)在三個方面：

一是硬件設(shè)施陳舊。從荊州市的情況看，目前全市大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦公用房陳舊，辦公設(shè)施老化，辦公條件差，雖然通過近幾年的更新改造，目前仍有三分之二的財政所辦公設(shè)施未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)備匱乏，適應(yīng)現(xiàn)代核查、監(jiān)管的計算機(jī)、丈量設(shè)施、交通工具等設(shè)備配備不足，大大降低了監(jiān)管效率。

二是資金信息上下溝通不暢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對某些資金來源性質(zhì)不明，資料信息不能共享，導(dǎo)致政策執(zhí)行的相關(guān)進(jìn)度、數(shù)據(jù)等信息滯后。

三是監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)滯后。從各地的監(jiān)管實際情況看，縣鄉(xiāng)財政部門還停留于監(jiān)管信息的傳遞層面，沒有真正注重監(jiān)管實效。由于缺乏網(wǎng)絡(luò)平臺，縣鄉(xiāng)兩級財政部門將主要精力放在了大量監(jiān)管信息的收集、傳遞上面，耗費了無數(shù)的人力、物力。

造成監(jiān)管平臺缺位的主要原因，一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的重視不夠，沒有深入研究監(jiān)管中存在的問題并加以解決，特別是現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)嚴(yán)重滯后。二是投入不夠，既有重視不夠的因素，也有財力不足的原因。

（四）監(jiān)管十分艱難。主要表現(xiàn)在六個方面：

一是地方配套資金多有缺口，資金到位監(jiān)管難。

二是資金種類繁雜、層級多，口多層多監(jiān)管難。目前撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或使用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金種類多達(dá)50個，由于歸口管理部門不一、撥付時限要求不一，相似的補(bǔ)助資金的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也不一，客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在監(jiān)管過程中手忙腳亂，有時張冠李戴。資金涉及的層級太多，縱向?qū)蛹墢闹醒氲绞?、到市、到縣、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村組、到農(nóng)戶；橫向涉及眾多部門，職能重疊，權(quán)力交叉，環(huán)節(jié)也不少。同時，資金申撥程序不規(guī)范，監(jiān)管風(fēng)險加大。

三是補(bǔ)助性資金補(bǔ)助對象不易確定，自由裁量標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管難。部分補(bǔ)助性資金補(bǔ)貼對象有一定的隨意性，加之資金主管部門的分配權(quán)過于集中，補(bǔ)助對象不易確定，無形之中加大了資金監(jiān)管難度。

四是惠農(nóng)補(bǔ)貼資金分配政策可操作性不強(qiáng)，數(shù)據(jù)核實監(jiān)管難。

五是資金來源渠道多，信息不暢范圍監(jiān)管難。目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上只管住了通過財政所直接撥付的資金，比如惠農(nóng)補(bǔ)貼類資金、“一事一議”財政獎補(bǔ)資金等，對于其他撥付渠道的資金很難介入?yún)⑴c監(jiān)管。

六是資金管理體制不順，績效監(jiān)管難。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設(shè)主管部門多，縣直每個部門都可以直接下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設(shè)指標(biāo)，并按資金類別采取對口管理、垂直管理、條條管理等等，自己監(jiān)管自己使用的資金，既是運動員，又當(dāng)裁判員，制度設(shè)計上存在問題。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主動參與建設(shè)項目監(jiān)管，但由于項目主管單位配合不力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在立項、審核、檢查、驗收等環(huán)節(jié)不能做到全程監(jiān)管，根本就發(fā)揮不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地就近監(jiān)管的優(yōu)勢，仍停留于做“稻草人”的局面，監(jiān)管效果實難保證。

造成監(jiān)管難的原因主要是，頂層設(shè)計存在漏洞和缺陷，不配套、不兼容、政出多門，基層監(jiān)管難以適應(yīng)。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的對策研究

一是建立齊抓共管的資金監(jiān)管機(jī)制。各級政府要把加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管納入議事日程，財政部門要把加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管作為重要的財政工作職能加以落實，除了明確有專門的機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)外，還可以將財政監(jiān)督專員辦事處向縣級延伸，并增加其負(fù)責(zé)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理、使用職能。同時，把加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管納入績效考核的范圍，與轉(zhuǎn)移支付、競爭立項掛鉤。

二是完善頂層設(shè)計，加強(qiáng)制度建設(shè)。在頂層設(shè)計上，加強(qiáng)專項資金的整合力度。將對象相同、作用相近、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)相似的資金整合，并在財政內(nèi)部上下盡量歸口管理，并增加財力性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少項目性轉(zhuǎn)移支付的比重。

在制度建設(shè)上，劃分項類監(jiān)管，明確監(jiān)管主體和責(zé)任。分項監(jiān)管包括：納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的項目資金，上級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級安排并由財政所直接管理使用的項目建設(shè)資金，對縣級財政局直接管理或縣級財政局與主管部門共同管理、且用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目建設(shè)性資金等。分類監(jiān)管包括：村委會和個人直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所申報的補(bǔ)助性資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)單位和個人直接向主管部門申報、且要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在申報環(huán)節(jié)予以簽章的補(bǔ)助性資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)單位和個人直接向主管部門申報、且要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所支付或發(fā)放的補(bǔ)助性資金，縣級財政局和縣直主管部門直接支付或發(fā)放、且委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所實施監(jiān)管的補(bǔ)助性資金等。

三是建立公示制度，實行“陽光操作”。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金公開方式，全面接受社會監(jiān)督，實現(xiàn)自上而下的全節(jié)點公開，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)管流程、分配過程和發(fā)放過程在受益地區(qū)全面公開，把資金的安排、項目規(guī)劃審批、政策規(guī)定等內(nèi)容向社會公布，主動接受群眾監(jiān)督。

四是創(chuàng)新監(jiān)管方式，將資金監(jiān)管與績效評價有機(jī)結(jié)合。以縣市為單位成立專業(yè)資金監(jiān)管評價機(jī)構(gòu)，對財政部門在技能上無能力監(jiān)管的一些項目，可以聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)會同財政部門一起對項目進(jìn)行績效評價。采取內(nèi)外結(jié)合，左右聯(lián)合、上下聯(lián)動的方式開展資金監(jiān)管，建立起以鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管自身力量為主、以抽調(diào)相關(guān)專業(yè)科（股）室業(yè)務(wù)骨干為輔、以聘用專業(yè)機(jī)構(gòu)的會計人員和受益村民代表為補(bǔ)充的監(jiān)管隊伍，采取靈活多樣的方法開展監(jiān)管工作。

五是加強(qiáng)能力建設(shè)，提高資金監(jiān)管實效。適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員編制，招收一批經(jīng)濟(jì)、會計和計算機(jī)類的專業(yè)人才，充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍中來，打造一支高素質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍。給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所行政執(zhí)法主體資格，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能范圍內(nèi)的事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要有處罰權(quán)，對授予委托監(jiān)管事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所也要有處罰建議權(quán)。加快資金監(jiān)管信息化建設(shè)步伐，進(jìn)一步加強(qiáng)省、縣、鄉(xiāng)三級財政的信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。加強(qiáng)干部培訓(xùn)教育，制定培訓(xùn)計劃，落實培訓(xùn)經(jīng)費和師資力量，分期分批對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部進(jìn)行輪訓(xùn)，以滿足對各種專業(yè)資金的監(jiān)管需要，提高財政所人員監(jiān)管能力和服務(wù)水平。建立考核機(jī)制，通過績效考核兌現(xiàn)相應(yīng)的監(jiān)管補(bǔ)助、經(jīng)費，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員對財政資金監(jiān)管工作的積極性。

（作者單位：湖北省財政廳農(nóng)村處、荊州市財政局）

責(zé)任編輯：欣聞