新形勢下工商企業(yè)租賃農戶承包地準入面臨的問題分析

摘要：新形勢下，嚴格制定工商企業(yè)租賃農戶承包地的準入制度意義重大。目前，租賃農戶的承包地準入和監(jiān)管制度存在的主要問題有：企業(yè)租地資格準入不嚴、土地流轉風險控制不強、土地流轉用途監(jiān)管不力、農地租賃法律制度不全、制度不嚴留下相關隱患。分析目前工商企業(yè)租賃農戶承包地的準入和監(jiān)管制度創(chuàng)新面臨的主要問題，有利于構建新型農業(yè)經(jīng)營體系、有利于完善農村市場經(jīng)濟體制和有利于農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：新形勢；租賃農戶；承包地準入

新形勢下，堅持農地用途性質不變，同時加快農地流轉，以流轉推動農業(yè)經(jīng)營規(guī)模化、現(xiàn)代化，必須高度重視工商企業(yè)租賃農戶承包地問題。承包地準入與監(jiān)管制度是指在符合用途管制前提下，對租賃農戶承包地建立經(jīng)營風險防控制度、嚴格承包地資質準入制度和注重土地流轉規(guī)范管理制度等制度體系。十八屆三中全會指出，農業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系的組成部分。嚴格建立和探索工商企業(yè)租賃農戶的承包地準入制度，是新形勢下加快農業(yè)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署。如何構建工商資本進入農村承包土地的準入監(jiān)管機制，是當前有序推進農地流轉工作面臨的一項重要任務。

近年來，各地積極推進土地流轉，部分地區(qū)還吸引城市工商資本進入農村開展土地規(guī)模經(jīng)營，提高了土地經(jīng)營效益，改善了農村面貌，但同時也出現(xiàn)了部分工商企業(yè)違規(guī)占用農地的現(xiàn)象，以土地流轉名義大興土木建設，違規(guī)占用耕地，給地方耕地保護帶來不利影響。當前，工商企業(yè)租賃農戶承包地的準入和監(jiān)管制度存在的主要問題如下。

一、企業(yè)租地資格準入不嚴

目前，農業(yè)主體是指農、林、牧和漁業(yè)組成的農業(yè)領域，當前國家公認的比較大型的農業(yè)企業(yè)有1253家。其他企業(yè)要進入從事農業(yè)領域的活動，有嚴格的限制，一般的企業(yè)或行業(yè)在通常情況下不愿意也不敢輕易參與與農業(yè)經(jīng)濟活動有關的活動，除非有巨大的利益可圖?？梢?，在一般情況下，企業(yè)從事的經(jīng)濟或經(jīng)營活動有門類分工和限制經(jīng)營的范圍。

在目前企業(yè)還未大規(guī)模進入農戶承包地租賃市場的階段，必須嚴格規(guī)定企業(yè)進入農業(yè)領域的條件，以完善企業(yè)租地準入制度。從法律角度看，企業(yè)涉農資格的條件還沒有明確的法律界定，即存在企業(yè)涉農資格條件的法律缺失。按照目前有的《農村土地承包法》的相關規(guī)定，土地的流轉必須要求受讓方有農業(yè)經(jīng)營的能力，對于一般的企業(yè)，如從未涉及涉農經(jīng)營，應該嚴格把控其經(jīng)營資信，在研究建立嚴格的租賃農戶準入制度的同時，主要注重審核各類企業(yè)進入租賃使用農戶承包地的農業(yè)經(jīng)營能力、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營規(guī)劃能力、對風險控制防范能力等，規(guī)范各類工商企業(yè)承包地流轉行為，從源頭上制止出現(xiàn)“非農化”現(xiàn)象和“非糧化”現(xiàn)象。

二、土地流轉市場風險較大

農業(yè)不同于其他行業(yè)，具有“三高一低”的特點。“三高”指市場風險高，社會產(chǎn)生福利效益高和生態(tài)效益高，“一低”主要指比較經(jīng)濟效益低。市場風險主要指農業(yè)由于自身的特色，與天氣自然條件密切相關，與農業(yè)技術水平密切相關，與當前政治政策傾向密切相關，在市場上的風險較大，同時農業(yè)又是基礎產(chǎn)業(yè)，能為社會帶來福利。農業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)息息相關，能產(chǎn)生促進經(jīng)濟社會發(fā)展的效果，因此許多國家對從事農業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體，特別在工商企業(yè)租賃農地方面有嚴格的要求。

目前，我國對工商企業(yè)租賃農戶承包地的準入和監(jiān)管經(jīng)驗風險控制不強，如沒有廣泛使用和推廣土地流轉的示范合同、沒有建立和完善土地租金預付制度等。土地流轉面積較大地區(qū)，很多地方?jīng)]有制定專門的農業(yè)保險補貼政策和建立土地流轉風險保障金制度，容易造成許多超過一定經(jīng)營規(guī)模的企業(yè)市場風險大。

三、土地流轉用途監(jiān)管不力

工商企業(yè)進入農業(yè)，從事產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務（如農業(yè)生產(chǎn)資料供應服務、耕種、機械化收獲、農產(chǎn)品加工增值等）及開發(fā)農村閑置、農村集體經(jīng)濟組織和農民自己沒有能力開發(fā)的自然資源，應當鼓勵和支持。但目前存在著一些不良現(xiàn)象，如在有限的耕地上，工商企業(yè)以自己雄厚的資本實力去和弱小的農戶爭奪耕地的經(jīng)營權；有一些企業(yè)到農村租賃農民的土地，醉翁之意不在酒，租了地但沒有認真經(jīng)營農業(yè)，許多工商企業(yè)租用農地主要是囤地等政策變更，從事非農產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。長此以往，大面積的農民土地被閑置占用，既沒有從事農業(yè)生產(chǎn)，也沒有農產(chǎn)品的供給，對當?shù)剞r業(yè)和農村的發(fā)展及其不利。

由于農業(yè)和農村的特殊性，需要引導和鼓勵工商企業(yè)多投資、支持農業(yè)和農村建設，發(fā)展新農村，改善農民生活，關鍵是做好監(jiān)管和引導工作。對一些工商企業(yè)打著幫扶的名號，實則違背農民意愿，損害農民土地權益，為賺取利潤改變土地用途的現(xiàn)象，要加以制止。應該鼓勵愿意留在農村的農戶重視耕地，特別是對愿意從事農業(yè)規(guī)?；?jīng)營的農戶放寬條件，給其優(yōu)惠讓其從事農田規(guī)?；a(chǎn)。而對于一家一戶不具備資金、技術等條件但在某些方面適合企業(yè)化經(jīng)營的規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)或投資大的設施農業(yè)，應放寬工商企業(yè)租賃農戶承包地的準入，明確工商企業(yè)對土地用途的監(jiān)管范圍，糾正農村土地流轉后出現(xiàn)“非農化”經(jīng)營問題。

四、農地租賃法律規(guī)范缺失

目前，我國在租賃法律制度方面存在大量具體法律規(guī)范缺失的現(xiàn)象，特別是農地租賃的法律規(guī)范不完善。一是具體條款不明確，如家庭承包的土地承包經(jīng)營權的出租只有在《農村土地承包法》第39條第1款中出現(xiàn)具體條款，其他農地的租賃沒有明確的具體條款。在實際操作中，存在具體條款模糊的現(xiàn)象。二是規(guī)范界定不清晰，如農村許多租賃與承包合同混在一起，由于租賃和承包之間有復雜的土地法律關系，有些農村的土地租賃合同并非是租賃合同，而是以租賃的名義實則是土地承包經(jīng)營。有些物權性質的承包經(jīng)營是土地租賃，但有些土地租賃是無效合同，出租主體也分所有權人的出租和使用權人的出租，實際生活中大部分簽訂合同者并沒弄清楚這其中的土地法律關系，也不知道不同含義下對自身行使權力的影響，簽訂合同時都用“租賃”二字?？梢?，農地租賃的法律規(guī)范十分重要，必須按照法律規(guī)范的要求，充分借鑒已有的經(jīng)驗，明確工商企業(yè)租賃農戶承包地準入和監(jiān)管的具體方式。

五、制度不嚴留下相關隱患

新農村建設需要工商企業(yè)的投資，大量調動了當前社會力量支持農村建設，增加資金支持農業(yè)現(xiàn)代化、加大科技和物質裝備投入農業(yè)規(guī)模化，引進國內外先進的經(jīng)營管理模式，加快現(xiàn)代農業(yè)建設，改造傳統(tǒng)農業(yè)的弊端。但工商企業(yè)租賃農戶承包地在準入和監(jiān)管制度方面不夠嚴格，存在三個隱患。

首先，影響原住農民的利益，特別是擠占原住農民原有的就業(yè)和繼續(xù)向上發(fā)展的空間。有調查顯示，工商企業(yè)直接經(jīng)營農地，原承包農戶的勞動力能夠直接進入該企業(yè)工作的約20%，現(xiàn)在流傳的工商企業(yè)租賃農戶承包地能實現(xiàn)“既收取流轉費又可以賺打工錢”并不能代表大部分農村的實際情況。二是改變農村社會治理結構。工商企業(yè)到農村租賃農戶土地，目的是想賺取長期利潤，因而一方面租期較長，有的達到20～60年；另一方面面積較大，有些上千畝甚至幾萬畝。這使原來能自力更生、自助經(jīng)營的農民成為了雇傭工人，一定程度上改變了農村的社會結構，為以后農村在社會治理方面帶來隱患。三是土地流轉“非糧化”和“非農化”現(xiàn)象加劇。工商企業(yè)直接租賃農戶承包地，需要對所雇農業(yè)工人進行管理，同時又需支付流轉費，增加農業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的成本。而企業(yè)目的是贏利，有些“非糧化”生產(chǎn)或“非農化”建設更有利可圖，促使工商企業(yè)改變土地性質。據(jù)有關部門調查結果表明，有一些地區(qū)工商企業(yè)租用農地種糧食的約6%。如果糧食播種面積大幅減少，將直接影響到當前的糧食安全。

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