公共政策視角下糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)機制研究

摘要：文章基于公共政策視角，以河南糧食主產(chǎn)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)為研究對象，剖析了影響糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的動力機制和約束機制，提出了不以犧牲糧食安全為代價，加快河南省糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的對策與建議。

關(guān)鍵詞：公共政策；糧食主產(chǎn)區(qū)；土地流轉(zhuǎn)；機制

一、引言

糧食主產(chǎn)區(qū)的土地承載著國家糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟繁榮的雙重任務。糧食種植業(yè)的先天弱質(zhì)性和準公共產(chǎn)品屬性又決定了加快糧食主產(chǎn)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)糧食的持續(xù)增產(chǎn)是我國一項重大綜合性公共政策。2012年，河南省糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)“九連增”，達到5638.6萬噸，名列全國第二名。但全省全年糧食總產(chǎn)較大（超過15億斤）的20個縣（市）仍未改變“產(chǎn)糧大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的尷尬局面。實踐證明，完全依賴市場機制不能解決糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟繁榮的雙重命題。因此，從公共政策視角出發(fā)，探尋糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在經(jīng)濟規(guī)律，適時出臺公共政策，引導糧食主產(chǎn)區(qū)土地制度創(chuàng)新和糧食生產(chǎn)活動，對國家糧食安全戰(zhàn)略的實施和國家的長治久安具有重要意義，也必將進一步豐富“不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食為代價，‘三化’協(xié)調(diào)發(fā)展”的中原經(jīng)濟區(qū)建設理論和實踐。

二、土地流轉(zhuǎn)的動力機制

（一） 城鄉(xiāng)勞動力相對價格的變動是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力源泉

農(nóng)村勞動人口的相對過剩和農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，以及我國工業(yè)化步伐的加快，造成城鄉(xiāng)之間勞動力價格的較大變動。在追求較高收益的利益驅(qū)動下，多數(shù)農(nóng)村剩余勞動力逐步轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營承包權(quán)，向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移成為必然。

（二）對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)潛在利潤的追求是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)生動力

一方面，過于分散的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)大大限制了規(guī)模經(jīng)濟和專業(yè)化分工優(yōu)勢的發(fā)揮。這就造成農(nóng)業(yè)固定投入的利用率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設施嚴重供給不足，交易成本難以降低，排斥了專業(yè)化分工，阻礙了農(nóng)業(yè)利潤率的提高。另一方面，技術(shù)變遷的規(guī)模報酬遞增作用也受到過度細碎化的土地產(chǎn)權(quán)的制約，導致先進農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應用的邊際成本增加，造成農(nóng)戶采用新技術(shù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的動力不足。經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律要求打破現(xiàn)行分散的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，這也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲取潛在利潤的必然選擇。

（三）工業(yè)化和城市化進程的深入推進是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的外生動力

工業(yè)化能創(chuàng)造更多非農(nóng)就業(yè)機會，為農(nóng)村剩余勞動力的順利就業(yè)創(chuàng)造條件。城市化引發(fā)大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設施建設，帶來第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，吸引更多農(nóng)村剩余勞動力到城市就業(yè)，進而逐步演變成市民。由于生活水平的提高，進城農(nóng)民會逐步減少對土地的依賴程度，從而為土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造了條件。

（四）清晰穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度保障

土地產(chǎn)權(quán)制度是中國“三農(nóng)”問題的核心。我國的基本國情決定了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制將在我國長期存在。土地產(chǎn)權(quán)制度應進一步明確作為農(nóng)村土地所有者主體的集體的內(nèi)涵，防止土地所有者主體虛化，厘清土地所有權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體的“責、權(quán)、利”關(guān)系。因為農(nóng)業(yè)的投入具有長期性，穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)制度有利于提高土地使用者的未來收益預期，有利增加農(nóng)業(yè)投入，保持土地流轉(zhuǎn)制度的可持續(xù)性。

（五）覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要條件

目前我國社會保障體系尚不健全，作為糧食主產(chǎn)區(qū)多數(shù)農(nóng)民“吃飯?zhí)铩焙汀氨Ｃ铩钡母啬壳叭允嵌鄶?shù)農(nóng)民家庭的基本社會保障，是實現(xiàn)溫飽的最后屏障。在建立健全農(nóng)村社會保障之前，即使多數(shù)農(nóng)民實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，取得了較穩(wěn)定的收入，但也會出于降低風險的考慮而不會大范圍轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，要實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的順利流轉(zhuǎn)，必須逐步建立健全農(nóng)村社會保障制度。

（六）完善的市場體系是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)順利流轉(zhuǎn)的必要條件

土地交易的運作程序相對復雜，它涉及所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體等多方經(jīng)濟利益，是土地產(chǎn)權(quán)的雙重兩權(quán)分離。再加上農(nóng)民文化素質(zhì)普遍不高，如果不建立土地流轉(zhuǎn)市場而是依賴農(nóng)民自發(fā)的流轉(zhuǎn)，勢必增加交易成本，降低土地流轉(zhuǎn)的效率和速度。

三、土地流轉(zhuǎn)的約束機制

（一）土地流轉(zhuǎn)受到國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平和城市化進程的制約

土地流轉(zhuǎn)的目的在于優(yōu)化資源配置，提高土地的產(chǎn)出效益。土地流轉(zhuǎn)過程中必須同步考慮人的轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)民變市民的過程應與土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)同步進行。只有農(nóng)民有了非農(nóng)就業(yè)機會，能夠取得更高的收入，才能真正實現(xiàn)農(nóng)民變市民，農(nóng)村才能騰出更多的土地出租給專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。所以說，國家工業(yè)化是基礎(chǔ)，城市化是前提，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是自然而然的結(jié)果。離開了國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平和城市化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)根本無從談起。

（二）受土地承包經(jīng)營者的收益的制約

僅有了用于出租的土地而沒有土地租賃者，只有土地供給而無有效需求，土地流轉(zhuǎn)仍無法實現(xiàn)。要讓土地承包經(jīng)營者有合理的利潤，主要有以下措施：一是提高糧食價格；二是降低糧食生產(chǎn)成本；三是提高糧食生產(chǎn)的相關(guān)補貼。如果沒有合理的利潤作為支撐，作為理性經(jīng)濟人的種糧大戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是不可能產(chǎn)生土地租賃需求的。

（三）土地流轉(zhuǎn)要以政府職能轉(zhuǎn)型和政府行為邊界的科學界定為基礎(chǔ)

糧食生產(chǎn)作為一種準公共產(chǎn)品，實現(xiàn)生產(chǎn)糧食的土地的流轉(zhuǎn)是政府的應有責任。政府應在完善法治的基礎(chǔ)上，適時提供有利于土地流轉(zhuǎn)的政策供給，提供規(guī)范、有序、高效的土地流轉(zhuǎn)服務，為土地流轉(zhuǎn)營造更加完善、寬松的宏觀環(huán)境。

（四）土地流轉(zhuǎn)要以農(nóng)村社會保障體系的建立為前提

要剝離農(nóng)村土地承載的多種效用，必須建立健全農(nóng)村社會保障體系，減弱農(nóng)民對土地的過度依賴。這樣農(nóng)民才能更加放心地將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，才能安居樂業(yè)，轉(zhuǎn)入土地的種糧大戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才能有長期預期，才能大膽地增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資，提高糧食生產(chǎn)的積極性。

四、對策與建議

（一）實現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)科學發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，為農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)創(chuàng)造條件

從全國來看，應大力發(fā)展國民經(jīng)濟，把國民經(jīng)濟這塊蛋糕做實做大，創(chuàng)造更多就業(yè)機會。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展來看，應按照《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃（2012—2020年）》的要求，進一步強化新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)作用、新型工業(yè)化主導作用、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)作用，堅定不移地走不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。特別是必須加快推進工業(yè)化，改變河南糧食主產(chǎn)區(qū)工業(yè)化水平低的現(xiàn)狀，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，為城鎮(zhèn)化加速推進、為新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供堅實的產(chǎn)業(yè)支撐。

（二）嚴格實行基本農(nóng)田保護制度，建立健全利益補償機制

保證糧食種植面積穩(wěn)定是實現(xiàn)國家糧食安全的基礎(chǔ)?；巨r(nóng)田具有國家公共產(chǎn)品的性質(zhì)，從公共產(chǎn)品理論來講，基本農(nóng)田保護應該由國家提供。如果規(guī)定土地多的地方多承擔本該由國家提供的保護責任，規(guī)定基本農(nóng)田只可用于種植糧食作物，從而降低土地的比較收益進一步影響了地方經(jīng)濟的發(fā)展，這是不公平的。應該由國家對糧食主產(chǎn)區(qū)進行足夠的補償，以彌補糧食生產(chǎn)者的損失。調(diào)動地方政府貫徹基本農(nóng)田保護制度和糧食生產(chǎn)的積極性，從而有效抑制地方政府的“非糧化”沖動，保證國家糧食安全。形成國家責任、地方政府和農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)的長效機制。

（三）改革完善糧食直補政策

進一步完善實施扶持糧食生產(chǎn)的“兩減免”、“三補貼”、“四保障”政策。一要提高糧食直補金額。應在WTO條款的框架內(nèi)，將糧食直補金額至少提高到種糧大戶可以取得與投資非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相當?shù)睦麧櫵健６钦{(diào)整糧食直補對象。將糧食直補直接發(fā)給種糧者，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)所有者，以提高種糧者生產(chǎn)糧食和擴大糧食種植面積的積極性。三是改變糧食直補計算方法。將目前按承包土地面積進行補貼的方式改為按糧食產(chǎn)量或商品量進行補貼，以提高糧食直補的相關(guān)性，提高補貼效果。

（四）建立農(nóng)民就業(yè)保障體系，實現(xiàn)農(nóng)民順利就業(yè)

有了就業(yè)機會并不意味著農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)順利就業(yè)。農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)偏低，嚴重影響農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的速度、規(guī)模和層次。應大力建立健全農(nóng)民就業(yè)保障體系。一要大力發(fā)展職業(yè)教育，加強對農(nóng)民就業(yè)技能的培訓。堅持以市場為主體、以政府為主導，建立健全職業(yè)教育體系，因地制宜，有針對性地對農(nóng)民開展就業(yè)技能培訓。二要以產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，建設產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，吸引農(nóng)民就近就業(yè)。三要鼓勵與扶持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。政府應為農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)提供更多優(yōu)惠政策，在融資、稅收、用工、土地使用等方面給予扶持，增強農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的能力。四要擴大勞務輸出，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道。開拓疏通國際勞務市場，為農(nóng)民到國外就業(yè)創(chuàng)造條件。

（五）構(gòu)建完善的農(nóng)村社會保障和公共服務體系

進一步完善免稅、社保、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設施建設等配套的組合政策體系，減輕農(nóng)民負擔，剝離土地所承載的社會保障功能，消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。中央政府應完善對農(nóng)業(yè)投入的保障體系，建立農(nóng)業(yè)投入的多元化格局，建立科學的糧食生產(chǎn)支持體系；完善財政支農(nóng)投入與糧食增長掛鉤制度；建立財政對農(nóng)業(yè)投入的法定增長機制；深入推進農(nóng)村金融體制創(chuàng)新，積極探索完善農(nóng)業(yè)自然災害保險等金融體系建設，建立更為寬松的農(nóng)村金融環(huán)境；明確地方財政對糧食生產(chǎn)的扶持政策應向種糧食大縣、種糧大戶傾斜，積極探索農(nóng)民合作新機制，大力組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織，解決農(nóng)民的原子化問題；加大糧食扶持政策的宣傳和對糧食生產(chǎn)大戶的技術(shù)培訓以及良種推廣工作；改革對糧食主產(chǎn)區(qū)官員政績的考核辦法，結(jié)合糧食安全考核各級地方官員，引導地方政府重視糧食生產(chǎn)，使地方政府與中央政府的糧食安全目標保持協(xié)調(diào)一致；因地制宜，發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動資本、科技、管理、人才等先進生產(chǎn)要素進入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。

（六）積極引導，培育土地流轉(zhuǎn)中介服務組織

地方政府要做好土地流轉(zhuǎn)的規(guī)劃工作，同時積極引導甚至主導中介組織的建設發(fā)展。充分發(fā)揮中介服務組織在土地流轉(zhuǎn)中的管理和服務職能，如土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同簽訂、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作；建立土地流轉(zhuǎn)信息化統(tǒng)計系統(tǒng)和公共信息平臺，使土地流轉(zhuǎn)管理逐步走向規(guī)范化和信息化，實現(xiàn)信息共享。通過完善市場機制和中介服務組織的發(fā)展為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務，促進土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展。

（七）加快土地流轉(zhuǎn)和糧食生產(chǎn)的立法工作

通過法律對土地產(chǎn)權(quán)做出明確界定；建立和完善系統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)管理制度，包括土地承包經(jīng)營制度、土地流轉(zhuǎn)合同管理制度、土地流轉(zhuǎn)登記制度等；制定土地流轉(zhuǎn)管理的具體辦法，建立土地流轉(zhuǎn)糾紛處理和解決機制；制定具有可操作性的土地流轉(zhuǎn)實施細則；實施土地流轉(zhuǎn)登記備案制和流轉(zhuǎn)合同制，指導和規(guī)范流轉(zhuǎn)行為；進一步明確土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益；制定規(guī)范的土地承包合同管理實施辦法，包括土地流轉(zhuǎn)管理的具體辦法，對合同簽訂、流轉(zhuǎn)原則、范圍、方式、程序和合同檔案管理做出詳細規(guī)定并根據(jù)實際情況及時修改和完善。進一步完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律體系建設，明確農(nóng)民的承包權(quán)與糧食生產(chǎn)責任，明確對土地拋荒或粗放使用的責任制度，確保農(nóng)民合理的利益得到法律保障。

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