鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村人力資本開發(fā)困境和對策
——基于蘇北農(nóng)村的調(diào)研

林 棟

(常州大學(xué)，江蘇常州 213164)

隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)，成為全黨工作的重中之重。人才振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要環(huán)節(jié)之一，也是推動農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素[1]。2018 年中央一號文件指出：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須破解人才瓶頸制約。要把人力資本開發(fā)放在首要位置，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，造就更多鄉(xiāng)土人才，聚天下人才而用之[2]?！泵鎸π滦蝿莺托氯蝿?wù)，農(nóng)村的人力資本開發(fā)仍然面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。筆者通過對鹽城市濱?？h、鹽城市響水縣、淮安市漣水縣、連云港市贛榆縣等經(jīng)濟(jì)相對薄弱地區(qū)的調(diào)研，探索了蘇北農(nóng)村人力資本開發(fā)的困境及原因，并提出相應(yīng)的對策，以期為鄉(xiāng)村振興政策制定及相關(guān)部門決策提供有益參考。

1 農(nóng)村人力資本開發(fā)的困境及成因分析

1.1 現(xiàn)實(shí)困境：農(nóng)村人才的缺口較大由于城鄉(xiāng)二元體制的存在和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，造成了資金、土地、人才等生產(chǎn)要素的快速非農(nóng)化[3]，農(nóng)村的青壯年大多選擇去經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市工作，造成當(dāng)?shù)氐母咚刭|(zhì)人群逐步流失。一是部分村的“空心”現(xiàn)象依然嚴(yán)重，尤其是遠(yuǎn)離縣城的村(居)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多村常住人口不到戶籍人口的30%，且以老人、婦女、兒童為主。特別值得注意的，常住人口中患有高血壓、靜脈曲張、糖尿病等慢性疾病的比例普遍超過25%，患有癌癥等重大疾病的比例約3%，殘疾人口占比在4%～5%，這直接導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)勞動力的損失較大。并且由于需要照顧家人，被家務(wù)和看護(hù)束縛的家庭成員(大多為女性)沒有時間和精力接受再教育或者直接開展勞動。二是鄉(xiāng)土人才數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)不合理，對地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動能力不強(qiáng)。四縣鄉(xiāng)土人才年齡層較大比例分布在40～55歲，所占比例為72%，35歲以下的青年鄉(xiāng)土人才雖然占比達(dá)到13%，但主要是經(jīng)營管理方面的，在專業(yè)生產(chǎn)、特殊技能等領(lǐng)域出現(xiàn)了后繼乏人、人才斷層的現(xiàn)象。加上鄉(xiāng)土人才中大專及以下學(xué)歷所占比例超過85%，文化水平普遍較低，本科及以上文化程度人才資源相對缺乏，創(chuàng)新能力、綜合素質(zhì)不高。三是對外來人才吸引力不足。與城市相比，農(nóng)村的生活環(huán)境不佳、發(fā)展機(jī)會不足、文化吸引力匱乏，再加上對農(nóng)民職業(yè)的偏見，導(dǎo)致農(nóng)村對人才的引力不足[4]。近些年蘇北地區(qū)加大人才引進(jìn)力度，吸納了不少較高層次人才前來就業(yè)創(chuàng)業(yè)，但絕大部分是通過公務(wù)員選拔考試進(jìn)入政府機(jī)關(guān)工作，鮮有外地人來蘇北地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。四是懂農(nóng)業(yè)的復(fù)合型人才較少。濱?？h現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)2012年升級為省級農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)，是周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展龍頭，但園區(qū)內(nèi)除了掛職干部、專家外只有少數(shù)幾名具有農(nóng)學(xué)背景的技術(shù)人員，真正的高層次、復(fù)合型、農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)型人才鳳毛麟角。由于現(xiàn)有的土地制度、金融制度等也是在城鄉(xiāng)二元分割的體制上開展的，逐步造成城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和物權(quán)的不平等，以及城鄉(xiāng)土地抵押權(quán)、金融服務(wù)等方面的不平等[5]，這也導(dǎo)致農(nóng)村缺乏對優(yōu)秀人才的吸引力。例如土地作為農(nóng)村最寶貴的資源，農(nóng)民僅具有使用權(quán)和房屋資格權(quán)，不得進(jìn)行買賣或抵押，難以在市場的資本化運(yùn)作中形成吸引力，限制了農(nóng)村吸引優(yōu)質(zhì)人才的可能性。

1.2 內(nèi)生困境：農(nóng)村人力資本開發(fā)缺乏內(nèi)生動力農(nóng)民毋庸置疑是鄉(xiāng)村振興的主力軍，然而在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對人才培養(yǎng)普遍表示不感興趣，參與度不高，積極性難以激發(fā)，究其原因主要包括4點(diǎn)：一是職業(yè)的異質(zhì)性增強(qiáng)。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，吸引了大批農(nóng)村的青壯年勞動力，目前農(nóng)戶結(jié)構(gòu)已然分化為兼業(yè)農(nóng)戶、退出型農(nóng)戶和純農(nóng)業(yè)戶3類[6]。前2類的農(nóng)戶相當(dāng)一部分收入由外出務(wù)工組成，純農(nóng)業(yè)收入的占比日益降低，加上經(jīng)常在城市工作，與本村的認(rèn)同感、社會黏性也逐漸降低，缺乏參與農(nóng)村事務(wù)的積極性。就留守在農(nóng)村的純農(nóng)業(yè)戶而言，大部分都是年齡較大且文化水平不高的農(nóng)民，對個人能力提升缺少正確認(rèn)知和直觀感受，因此調(diào)動全部農(nóng)戶的積極性較難。二是農(nóng)村的原子化蔓延。隨著社會轉(zhuǎn)型帶來的人口外流與價值觀沖擊，農(nóng)村從過去的由血緣紐帶和地緣人情維系的熟人社會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人利益為先的“半熟人社會”。同村的農(nóng)民雖然彼此之間認(rèn)識，但缺少統(tǒng)一的價值觀和相互合作的理念，在推進(jìn)人力資本開發(fā)過程中，難以形成統(tǒng)一思想和意見，如果村集體經(jīng)濟(jì)資源欠缺或村委權(quán)威弱化，則更加難以實(shí)現(xiàn)組織化動員或調(diào)動大家積極性。三是貧困心理的非理性選擇。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿比吉特·班納吉等[7]研究發(fā)現(xiàn)，過度的貧困會誘發(fā)特定的心理結(jié)果，往往會導(dǎo)致貧困者缺乏改變自身境況的動力，進(jìn)而傾向于只依靠外部力量來維持生活。同時，因?yàn)樨毨睦淼挠绊?，在不確定的條件下，個人對預(yù)期損失賦予更大的心理價值，因此為了規(guī)避風(fēng)險和損失，人們往往傾向于安于現(xiàn)狀不愿改變[8]。例如，響水縣某政府部門向全縣農(nóng)民提供3～6個月的多種免費(fèi)技能培訓(xùn)課程，農(nóng)戶考慮到培訓(xùn)后再就業(yè)的困難或培訓(xùn)中無法打工獲取收入，因此盡管培訓(xùn)免費(fèi)，但出于對風(fēng)險的極端敏感和厭惡，農(nóng)民仍然選擇維持現(xiàn)狀，直接導(dǎo)致政府提供的培訓(xùn)名額被浪費(fèi)。四是外來人才缺乏長期堅(jiān)守的內(nèi)在動力。外來人才雖然有技術(shù)、資金及設(shè)備等方面優(yōu)勢，但缺乏與農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定的合作共贏的利益分配與共享機(jī)制，地方干部對外部人才融入當(dāng)?shù)匕l(fā)展建設(shè)方面缺乏引導(dǎo)，導(dǎo)致外來人才缺乏長期的堅(jiān)守動力，無法形成內(nèi)外互動、相輔相成的發(fā)展共同體。

1.3 認(rèn)知困境：農(nóng)村人力資本開發(fā)存在認(rèn)知偏差盡管農(nóng)村人力資本開發(fā)已經(jīng)成為助推鄉(xiāng)村振興的共識，但培訓(xùn)的實(shí)施者和參與者對農(nóng)村人力資本開發(fā)的認(rèn)知仍然存在不足或錯誤定位，究其原因主要包括兩點(diǎn)：一是實(shí)施者對農(nóng)村人才培養(yǎng)認(rèn)知的偏差。實(shí)施者包括本地行政管理人員或外來的掛職干部，都具備豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)，在人才培養(yǎng)過程中，也大多通過行政手段來推動或進(jìn)行。事實(shí)上人本能地朝著能使其發(fā)展的領(lǐng)域和區(qū)域聚集，而農(nóng)村缺乏培養(yǎng)人才的土壤和吸引人才的要素，因此人力資本開發(fā)往往傾向于依賴上級政府以及社會的資源與扶持力量，更多是一種政治權(quán)力的分派邏輯和社會建設(shè)邏輯[9]。這種通過行政手段單方面、一廂情愿式的方式缺乏人才培訓(xùn)敏感性和針對性，對農(nóng)村人力資本開發(fā)的概念不夠明確、范圍較為狹窄，容易忽略當(dāng)?shù)貪撛诘娜肆Y本，人才培養(yǎng)的效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。例如部分培訓(xùn)只針對種養(yǎng)殖大戶，未將廚師、手工藝人、建筑工人、小商販、基層管理者等諸多農(nóng)村廣大人員視為培訓(xùn)對象。二是參與者自身對培養(yǎng)認(rèn)知的缺失。參與者包括廣大的普通農(nóng)民，美國行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家塞德希爾·穆來納森等[10]提出窮困導(dǎo)致的金錢的稀缺會降低其認(rèn)知的帶寬，也就意味著收入不高的農(nóng)民的注意力和認(rèn)知資源大量集中于日常生活中，沒有額外精力來思考和處理大量的信息，不會進(jìn)行深入思考分析，認(rèn)知能力也會受到限制，對自身的能力提升和培養(yǎng)壓根就不會考慮，就算有想法也不知道提升什么內(nèi)容或方向，只會隨波逐流。同時，在政府一貫主導(dǎo)的模式下，農(nóng)民習(xí)慣被動接受政府提供的資助或培訓(xùn)，逐漸形成單向的“自上而下”接受型培訓(xùn)，也弱化了農(nóng)村自身的社會力量。這就造成了農(nóng)民在培訓(xùn)中都是被動的、非主動參與的，更不會提出有益想法，很多寶貴資源也難以被開發(fā)和利用。

1.4 銜接困境：農(nóng)村人力資本開發(fā)與實(shí)際需求之間的錯位由于農(nóng)村的“空心化”造成社會組織化程度低下，容易形成上級政府與農(nóng)村間脫節(jié)的現(xiàn)象，形成了政策與執(zhí)行之間銜接載體缺失問題，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)在承接國家相關(guān)政策的過程中顯得極為吃力[11]。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管當(dāng)?shù)卣峁┝舜罅康呐嘤?xùn)機(jī)會，但和培訓(xùn)預(yù)期有很大差距，部分村鎮(zhèn)為了迎合培訓(xùn)或完成培訓(xùn)指標(biāo)，甚至出錢聘用農(nóng)民去湊人數(shù)，這種培訓(xùn)的內(nèi)容和形式與農(nóng)村人力資本開發(fā)無法精準(zhǔn)對接的局面已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。究其原因主要包括3點(diǎn)：一是人力資本開發(fā)中的“光環(huán)效應(yīng)”導(dǎo)致的錯位。光環(huán)效應(yīng)是指某個人或某件事物的良好印象而產(chǎn)生對其整體的好感，從而不去理會這種感覺帶來的以點(diǎn)概面、以偏概全的偏誤，是為了躲避認(rèn)知的復(fù)雜性而產(chǎn)生的心理[12]。各村鎮(zhèn)之間初始稟賦差異很大，人才缺失的原因也各有不同，但培訓(xùn)工作大多是從上而下的行政手段推動，忽略了農(nóng)村人才培訓(xùn)的問題導(dǎo)向性，成效評估體系僅盯住脫貧摘帽完成上級任務(wù)，所制定的粗線條的數(shù)量化指標(biāo)統(tǒng)一管理模式造成了農(nóng)村人力資本開發(fā)中的“光環(huán)效應(yīng)”，在該作為處缺乏作為、不該作為處過度作為，沒有針對各個村鎮(zhèn)自身短板和弱項(xiàng)科學(xué)開展工作，根本無法滿足農(nóng)村人才實(shí)際培養(yǎng)需求，最終形成農(nóng)村人才培養(yǎng)中的“幫扶錯位”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)大部分培訓(xùn)采用單純的課堂授課形式，盡管培訓(xùn)PPT內(nèi)容詳實(shí)精美，但文化水平相對偏低的農(nóng)民無法理解內(nèi)容導(dǎo)致培訓(xùn)效果甚微；培訓(xùn)課程沒有和農(nóng)民田間實(shí)際需求有機(jī)結(jié)合，如漣水縣有關(guān)部門針對全縣農(nóng)民開設(shè)了果林防蟲課程，但該縣只有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較多農(nóng)民種植果樹，培訓(xùn)資源被白白浪費(fèi)；培訓(xùn)時間和地點(diǎn)安排不夠合理，部分培訓(xùn)時間在農(nóng)忙時節(jié)或培訓(xùn)地點(diǎn)在遠(yuǎn)離農(nóng)村的縣城，農(nóng)民參加培訓(xùn)的成本太高，顯然不愿意參加這類培訓(xùn)。二是外部嵌入人才培養(yǎng)機(jī)制的錯位。針對農(nóng)民的職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置過于貪大求全，缺乏根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展特征對人力資本開發(fā)的精準(zhǔn)定位。加上農(nóng)村地區(qū)資源集聚力相對較弱，自身培養(yǎng)人才流失嚴(yán)重，不能形成長期穩(wěn)定的人才骨干隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè)機(jī)制。例如，濱?？h唯一的中等職業(yè)技術(shù)學(xué)院專業(yè)有38個之多，但缺少針對本地區(qū)特色的技能培訓(xùn)，且學(xué)生畢業(yè)后只有不到30%留在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，去蘇南等發(fā)達(dá)地區(qū)深造或就業(yè)的比例高達(dá)70%以上。因此，存在優(yōu)質(zhì)人才畢業(yè)即流失的問題，陷入“人才培養(yǎng)—人才流失—人才短缺”的惡性循環(huán)。三是人力資本開發(fā)成效評估的時變性與成效的“邊際鈍化”導(dǎo)致的錯位。從以往經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府進(jìn)行成效評估時，往往是按照扶貧攻堅(jiān)時定下的評估體系進(jìn)行評估的，而在進(jìn)入鄉(xiāng)村振興新階段，部分狀況往往會發(fā)生很大改善，同時也會產(chǎn)生一些新問題，部分指標(biāo)理應(yīng)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，要把短板弱項(xiàng)的改善放到主要位置上來。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)各級行政單位對以往指標(biāo)沒有任何進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。一成不變或有嚴(yán)重時滯的評估體系會造成相關(guān)措施的“邊際鈍化”，即在優(yōu)勢處不斷政策加碼并著重宣揚(yáng)，但實(shí)際這些已不構(gòu)成限制因素，投入的資金對于改善現(xiàn)狀已益處不多，圍繞固定指標(biāo)“光環(huán)”讓資金或政策使用效率趨于下降[13]。

1.5 管理困境：農(nóng)村人力資本開發(fā)的管理和引進(jìn)機(jī)制亟待完善各級政府對農(nóng)村人力資本開發(fā)的重要地位缺乏準(zhǔn)確定位，沒有將其置于鄉(xiāng)村振興重要位置，對農(nóng)村人才隊(duì)伍的培養(yǎng)工作重視不足，各級部門也缺少系統(tǒng)化的組管理和引進(jìn)體系，相應(yīng)的工作人員對農(nóng)村人力資本開發(fā)的緊迫性認(rèn)識也不足。究其原因主要包括3點(diǎn)：一是基層行政人員工作負(fù)擔(dān)過重且缺乏正向激勵機(jī)制。以村書記為例，不光要負(fù)責(zé)村里農(nóng)戶的生老病死、衣食住行，還需要參加各種大小會議，完成各項(xiàng)上級任務(wù)考核，事務(wù)繁雜瑣碎，“上面千條線，下面一根針”，幾乎所有事情都需要村書記一一落實(shí)，責(zé)任壓力過于繁重。同時，村委干部一直未納入公務(wù)員或事業(yè)單位編制體系中，受到上升天花板的限制，無法享受與工作量相匹配的待遇薪資和發(fā)展空間。因此村委干部對農(nóng)村人力資本開發(fā)更多是簡單應(yīng)付上級的指示，不但缺乏時間精力去思考，也缺乏動力去完成。不可忽視的是很多鎮(zhèn)級單位負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村振興的部門也僅1～2個正式有編制的員工，一旦出現(xiàn)工作飽和不得不外借其他行政人員，而且沒有系統(tǒng)的職級晉升機(jī)制和途徑，不利于形成穩(wěn)定專業(yè)的干部隊(duì)伍，短期應(yīng)付心理普遍。二是行政管理部門服務(wù)能力偏弱且人員專業(yè)化不足。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)置專門的農(nóng)村人才管理或服務(wù)機(jī)構(gòu)，缺少專職或兼職的工作人員，也沒有和人才工作相關(guān)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。與農(nóng)業(yè)培訓(xùn)相關(guān)的工作暫時主要?dú)w口在農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，但中心的服務(wù)功能有限，不但在編人數(shù)少，而且往往是一人多責(zé)，要負(fù)責(zé)工作范圍內(nèi)的各項(xiàng)瑣碎事務(wù)，無法專崗專責(zé)，造成基層農(nóng)業(yè)科技服務(wù)供給不足；加上大部分行政人員沒有農(nóng)科專業(yè)等知識背景，其成員大多來自退伍轉(zhuǎn)業(yè)人員，除了缺乏專業(yè)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)知識外，也缺乏利用農(nóng)業(yè)新技術(shù)或高科技的能力，這也直接影響了基層單位承擔(dān)農(nóng)村人才培養(yǎng)的重任。三是缺乏科學(xué)有效的人才培養(yǎng)和引進(jìn)制度?？h級層面缺少長遠(yuǎn)的農(nóng)村人才培養(yǎng)規(guī)劃，培訓(xùn)機(jī)制僵化，培訓(xùn)資源分散；也缺乏人才培養(yǎng)的組織體系，很難推動拔尖帶頭型技能人才和鄉(xiāng)土人才技能的轉(zhuǎn)型升級；人才培養(yǎng)的規(guī)章制度也有待進(jìn)一步完善，人才流失預(yù)警制約機(jī)制不夠健全，沒有設(shè)置專門的農(nóng)村人力資本發(fā)展資金，對自主創(chuàng)業(yè)型、傳統(tǒng)技能型的鄉(xiāng)土人才缺少資金及物質(zhì)支持，一定程度上限制了鄉(xiāng)土人才的自我發(fā)展的主觀能動性。同時，地方政府引進(jìn)與發(fā)掘農(nóng)村管理人才方式單一且匹配程度低。通過公務(wù)員考試選拔的行政管理人員盡管分?jǐn)?shù)達(dá)到要求，但大多沒有農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，工作后難以承擔(dān)農(nóng)村人才培養(yǎng)的重?fù)?dān)；通過上級部門直接委派的行政管理人員也并不了解農(nóng)村實(shí)際，需要一段時間去了解和調(diào)研，也缺乏“下得去、蹲得住、幫得實(shí)”的驅(qū)動機(jī)制，加上委派干部的時間年限有規(guī)定，尚未全面開始就要面臨結(jié)束，難以形成農(nóng)村人力資本開發(fā)的長效化，這也使優(yōu)秀的行政管理人員無法充分發(fā)揮作用。

2 農(nóng)村人力資本開發(fā)的對策

2.1 夯實(shí)基礎(chǔ)：把提升教育質(zhì)量和衛(wèi)生醫(yī)療作為起點(diǎn)受歷史、自然、地理等方面因素影響，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展落后，基礎(chǔ)設(shè)施差，人才流失大，缺乏人力資本開發(fā)的“活水”，而教育和衛(wèi)生是農(nóng)村人才振興的堅(jiān)實(shí)的地基，也是形成農(nóng)村人力資本的起點(diǎn)和保障。就如一個身體虛弱的人，如果給他天天吃大補(bǔ)的食品往往導(dǎo)致消化不良，反而會有相反效果，只有先調(diào)理內(nèi)在，逐漸恢復(fù)消化系統(tǒng)功能，才能更好地吸收外界的養(yǎng)分最終恢復(fù)健康。在現(xiàn)實(shí)中教育和衛(wèi)生正是農(nóng)村提升消化能力的良方，盡管見效緩慢，但是成為健康良性發(fā)展的起點(diǎn)和主要途徑。具體而言有兩點(diǎn)：一是加快培養(yǎng)農(nóng)村教育和醫(yī)療人才。在脫貧攻堅(jiān)階段相關(guān)政策的驅(qū)動下，教育和醫(yī)療的基礎(chǔ)設(shè)施及各種配套已漸趨完善，進(jìn)入鄉(xiāng)村振興階段后，農(nóng)村仍然面臨缺乏合格的教師和醫(yī)生的短板。因此在教育層面要落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，加大鄉(xiāng)村骨干教師培養(yǎng)力度，精準(zhǔn)培養(yǎng)本土化優(yōu)秀教師，落實(shí)職稱晉升和傾斜政策。在衛(wèi)生層面推進(jìn)鄉(xiāng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)改革，逐步提升待遇水平，根據(jù)實(shí)際情況增加人員編制，并適當(dāng)放寬學(xué)歷、年齡、地域等招聘條件，聘請部分退休醫(yī)生到鄉(xiāng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開辦鄉(xiāng)村診所改善鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)和治理水平。二是把教育和衛(wèi)生事業(yè)與人力資本培養(yǎng)深入結(jié)合。在脫貧攻堅(jiān)階段，教育和醫(yī)療得到大幅改善，但沒有與人力資本培養(yǎng)相結(jié)合，例如在教育方面盡管沒有輟學(xué)現(xiàn)象，但對農(nóng)村學(xué)生心理健康、綜合素質(zhì)、就業(yè)能力、職業(yè)規(guī)劃等缺乏指導(dǎo)與關(guān)心；在健康方面盡管有大病醫(yī)療補(bǔ)助，但對農(nóng)民的慢性疾病預(yù)防、健康知識普及、心理疾病應(yīng)對等方面依舊關(guān)注較少。導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)齡兒童逐漸陷入一種不會輟學(xué)但也難以成才，農(nóng)民大病可報但小病不斷的怪圈，很大程度上損耗了農(nóng)村寶貴的人力資源，拖累了農(nóng)村人才振興的步伐。因此，提升教育與醫(yī)療必須與加深對人力資本這種深層次指標(biāo)的關(guān)注度，對教育和衛(wèi)生的考核要摒棄簡單的數(shù)字量化，需要對教育質(zhì)量和衛(wèi)生醫(yī)療采取連續(xù)性長期觀察評估，并及時對出現(xiàn)的問題進(jìn)行修正，只有做到與農(nóng)村人力資本相結(jié)合，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人才振興。

2.2 方法革新：通過政策引導(dǎo)激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)生動力鄉(xiāng)村振興要重點(diǎn)解決農(nóng)民內(nèi)生能力不足和組織化問題，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體和載體，提高農(nóng)民的內(nèi)生動力是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本之策[6]。進(jìn)入鄉(xiāng)村振興的新階段，科學(xué)有效的政策引導(dǎo)直接關(guān)系到農(nóng)村人才培養(yǎng)的效果。具體而言有3點(diǎn)：一是充分認(rèn)識農(nóng)村人才培育的復(fù)雜性和長期性。鄉(xiāng)村振興任重道遠(yuǎn)，農(nóng)村所面臨的人才匱乏情況與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求相比，還存在不小的差距，因此需要充分認(rèn)識到農(nóng)村人力資本開發(fā)工作的復(fù)雜性和長期性，避免僵化的、走過場式的人才培訓(xùn)，要依據(jù)農(nóng)村不同行業(yè)人員的實(shí)際需求，研究制定針對不同群體的人才培養(yǎng)方針。二是夯實(shí)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)。面對農(nóng)村原子化程度的加深，村集體經(jīng)濟(jì)的薄弱是農(nóng)民內(nèi)生動力不足的原因之一，由于缺少經(jīng)濟(jì)的激勵和帶頭作用，導(dǎo)致村集體的威信不足，村組織能力和凝聚力不強(qiáng)。因此在鄉(xiāng)村振興過程中，加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)或組建新型合作社，不但可以提高農(nóng)民的積極性和參與性，加強(qiáng)村集體的組織和凝聚力，也為村本土人才提供發(fā)揮作用的平臺。三是人力資本開發(fā)政策實(shí)施的科學(xué)性。考慮到農(nóng)民認(rèn)知特點(diǎn)和心理困境，人力資本開發(fā)在具體運(yùn)作中要盡可能簡化流程以減少農(nóng)戶認(rèn)知資源的消耗，在培訓(xùn)過程中用通俗易懂的語言、簡明扼要地表達(dá)，以“接地氣”的方式開展，幫助農(nóng)民解決實(shí)際問題。針對農(nóng)民風(fēng)險厭惡心理，不僅要針對不同職業(yè)背景的農(nóng)民開展特色培訓(xùn)，更要為他們選擇有保障、獲益高的培訓(xùn)項(xiàng)目，盡量減少農(nóng)民的學(xué)習(xí)成本，而且要盡量確保相關(guān)培訓(xùn)政策制度的穩(wěn)定性和延續(xù)性，與農(nóng)戶溝通聯(lián)絡(luò)的工作人員也要盡量保持穩(wěn)定，以增強(qiáng)他們的確定性感知，從而敢于采取行動，為他們提供方便進(jìn)而提升其政策參與度[13]。此外，幫助農(nóng)民設(shè)定長遠(yuǎn)目標(biāo)，激發(fā)農(nóng)民的自我學(xué)習(xí)意識，對農(nóng)民主動學(xué)習(xí)等積極行為進(jìn)行及時獎勵，引導(dǎo)農(nóng)民逐步改進(jìn)短視和自制力差的問題。

2.3 引育結(jié)合：立足于農(nóng)村人才資源需求的路徑調(diào)適鄉(xiāng)村人才的相關(guān)政策是否具有適切性，在于農(nóng)村的人力資本開發(fā)和引入能否與農(nóng)村實(shí)際需求精準(zhǔn)對接，不但要注重外部人才的針對性引進(jìn)，也不能忽略農(nóng)村內(nèi)部人才的培養(yǎng)。具體而言有2點(diǎn)：一是建立以農(nóng)村實(shí)際需求為導(dǎo)向的鄉(xiāng)土人才或職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)機(jī)制。在培訓(xùn)對象上，堅(jiān)持多層次、分類別開展培養(yǎng)。在培訓(xùn)內(nèi)容上，要拓寬鄉(xiāng)村人才的內(nèi)涵，要按照農(nóng)民從事職業(yè)的技能特點(diǎn)，開展分類培訓(xùn)，不能把鄉(xiāng)村人才簡單定義為種植大戶或養(yǎng)殖大戶，要根據(jù)農(nóng)民所從事的不同職業(yè)，細(xì)分成養(yǎng)殖、種植、手工、廚師、建筑、小商販等不同領(lǐng)域，避免為了完成培訓(xùn)指標(biāo)而“大水漫灌”，開展有針對性的 “菜單式”式培訓(xùn)。在培訓(xùn)方式上，要以符合農(nóng)民文化水平的、通俗易懂的方式教授課程，注重理論、實(shí)操、示范、體驗(yàn)等多種形式相結(jié)合，堅(jiān)持“自力更生式”“請進(jìn)來教式”“走出去學(xué)式”分類遞進(jìn)培養(yǎng)模式，鼓勵“民間互學(xué)”，倡導(dǎo)縣域交流[14]。在培訓(xùn)載體上，要將傳統(tǒng)的線下培訓(xùn)和線上培訓(xùn)相結(jié)合，支持新型職業(yè)農(nóng)民通過彈性學(xué)制參加中高等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，利用遠(yuǎn)程授課或網(wǎng)絡(luò)平臺直播的形式開展新媒體教學(xué)，并加強(qiáng)送教上門的頻率，充分運(yùn)用“田間課堂”“鄉(xiāng)村課堂”等載體，切實(shí)提高農(nóng)民專業(yè)素質(zhì)。二是優(yōu)化外來人才的流入機(jī)制，打通外來人才向農(nóng)村流動的通道。為切實(shí)解決鄉(xiāng)村人才資源匱乏的現(xiàn)狀，需要地方政府創(chuàng)新外來人才使用機(jī)制和涵育機(jī)制，真正讓外來人才“回得來”“干得好”“留得住”。具體而言，地方政府需要在人才引進(jìn)、人才安居、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、服務(wù)保障4個方面進(jìn)行，應(yīng)出臺相應(yīng)的外來人才激勵政策，通過物質(zhì)和精神獎勵，同時還要探索和外來人才合作共贏的利益分配與共享機(jī)制，使外來人才得到自豪感和收獲感。人才安居方面，地方政府可以創(chuàng)新農(nóng)村土地使用政策，在不違反國家現(xiàn)行農(nóng)村土地管理法律的大原則下，保障外來人才在農(nóng)村安居樂業(yè)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面，地方政府應(yīng)該優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，在產(chǎn)業(yè)扶持、稅費(fèi)金融、貸款保險等方面給外來人才予以支持，從而吸引他們回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。服務(wù)保障方面，應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，協(xié)同當(dāng)?shù)孛裾⒔逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、財(cái)政等部門，制定出臺禮遇人才的相關(guān)政策，為回鄉(xiāng)服務(wù)的人才提供相應(yīng)的健康體檢、醫(yī)療、交通出行等方面社會公共服務(wù)優(yōu)惠[15]。

2.4 及時糾偏：選擇短板的邊際突破作為評估重點(diǎn)受科層制和行政發(fā)包制的影響，地方政府按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制定成效評估體系，導(dǎo)致一線單位僅僅針對該評估體系按部就班采取措施，特別是對數(shù)量指標(biāo)考慮得多，而對質(zhì)量指標(biāo)考慮較少，忽略了不同農(nóng)村地區(qū)的稟賦差異和農(nóng)村人才培訓(xùn)的問題導(dǎo)向性，忽略了自身實(shí)際短板建設(shè)，造成了農(nóng)村人才培訓(xùn)工作中 “光環(huán)效應(yīng)”，其結(jié)果就是對農(nóng)村發(fā)展中人力資本的提升和“造血能力”的培養(yǎng)不足[12]。因此為克服地方政府在農(nóng)村人才培訓(xùn)的偏差需要從成效評估體系著手，對評估中的質(zhì)量指標(biāo)賦予更高權(quán)重，使之更利于其人力資本的提升。具體而言有2點(diǎn)：一是動態(tài)調(diào)整農(nóng)村地區(qū)人才評估體系。在脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)取得勝利的情況下，農(nóng)村的基本民生問題基本得到解決，隨著鄉(xiāng)村振興工作的推進(jìn)，要以科學(xué)的眼光應(yīng)對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人力資本的評估，適時動態(tài)調(diào)整人才成效評估體系，逐漸調(diào)整人才成效評估的內(nèi)容和權(quán)重，重視不同地區(qū)的差異，給予一定的彈性指標(biāo)，并利用高科技手段進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督和評估。二是評估指標(biāo)體系從數(shù)量向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。地方政府往往在達(dá)到數(shù)字指標(biāo)要求后沒有動力再進(jìn)行深層次的質(zhì)量評估，其問題可以歸結(jié)為當(dāng)前評估體系缺乏對于邊際突破的激勵，例如人才培養(yǎng)不光統(tǒng)計(jì)引進(jìn)專業(yè)學(xué)者和開設(shè)講座的數(shù)量，而是要對培訓(xùn)后農(nóng)民的滿意度、實(shí)踐率、反饋度等進(jìn)行效果評估統(tǒng)計(jì)；教育領(lǐng)域不僅需要統(tǒng)計(jì)輟學(xué)率、失學(xué)率，還要加強(qiáng)對后期進(jìn)入高中、社會階段的連續(xù)性觀察。隨著鄉(xiāng)村振興的不斷推進(jìn)，有些以前難以達(dá)到的指標(biāo)和難以克服的困難將不再成為問題。應(yīng)當(dāng)重視人力資本開發(fā)過程中的質(zhì)量結(jié)果，切實(shí)介入鄉(xiāng)村人才開發(fā)問題的根本所在，實(shí)現(xiàn)邊際突破，才可能從本質(zhì)上提升農(nóng)村人力資本，助力鄉(xiāng)村振興。

2.5 機(jī)制重構(gòu)：建立和完善農(nóng)村人才資本的管理體系建立制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的農(nóng)村人力資本開發(fā)管理運(yùn)營體系，是發(fā)揮一線黨政機(jī)關(guān)的綜合效應(yīng)，保障人才振興目標(biāo)高質(zhì)量完成，推動鄉(xiāng)村振興良性運(yùn)作的核心要素。具體而言有3點(diǎn)：一是完善農(nóng)村基層干部的正向激勵和晉升渠道。地方政府需要根據(jù)所在地現(xiàn)實(shí)情況，出臺相關(guān)激勵機(jī)制，對于在基層工作表現(xiàn)優(yōu)異、群眾認(rèn)可度高的農(nóng)村基層干部，在提拔晉級、工資福利等方面給予優(yōu)先考慮及配套，打破職業(yè)天花板，農(nóng)村地區(qū)優(yōu)秀村干部通過選拔可以進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員編制；要采取人力資本開發(fā)工作的定崗、定責(zé)、定編和定員，實(shí)現(xiàn)工作人員數(shù)量與素質(zhì)的合理配置，注意減少重復(fù)性無實(shí)際意義的工作考核，切實(shí)減輕一線工作人員的壓力負(fù)擔(dān)。同時要開通基層專業(yè)技術(shù)職稱“綠色通道”，建立科學(xué)的基層農(nóng)業(yè)科技推廣人才隊(duì)伍人員準(zhǔn)入機(jī)制，到基層服務(wù)一定年限并且考核合格的專業(yè)技術(shù)人才，給予一定的優(yōu)先權(quán)。二是構(gòu)建滿足管理需求的人力資本開發(fā)機(jī)制。人才振興工作的重要性、持久性和復(fù)雜性決定了農(nóng)村人力資本開發(fā)的艱巨性。因此地方政府選拔激勵優(yōu)秀干部向基層流動，在選拔上可以放寬年齡、職務(wù)、部門、任期的限制，將在機(jī)關(guān)事業(yè)單位中富有社會治理經(jīng)驗(yàn)和理想的人員充實(shí)基層一線。以長期和短期培訓(xùn)、學(xué)歷和非學(xué)歷教育、線上和線下、專題和實(shí)訓(xùn)相結(jié)合方式，創(chuàng)新完善鄉(xiāng)村周期培訓(xùn)制度。同時要注意管理人員的儲備工作，例如在“第一書記”或大學(xué)生村官選拔階段，應(yīng)設(shè)置一定時間的實(shí)習(xí)期，到農(nóng)村中學(xué)習(xí)實(shí)踐，具備一定工作能力后，進(jìn)入第二階段，開始正式擔(dān)任工作。同時，應(yīng)注重與農(nóng)業(yè)高校的主動溝通，不斷吸引優(yōu)秀應(yīng)屆畢業(yè)生駐村開展科技推廣工作。三是構(gòu)建和完善農(nóng)村人才服務(wù)機(jī)制。在鎮(zhèn)、村2級黨政機(jī)關(guān)設(shè)立專門的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，配備專職或兼職人才工作干部，并將人才工作經(jīng)費(fèi)列入年度計(jì)劃[14]。設(shè)立專項(xiàng)開發(fā)基金，建立政府投入與社會投入相結(jié)合的多元化鄉(xiāng)土人才資源開發(fā)投入體系，調(diào)動社會力量參與農(nóng)村人力資本開發(fā)的積極性。研發(fā)人才服務(wù)平臺，開通跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域的實(shí)時信息網(wǎng)絡(luò)，通過信息共享，推進(jìn)人力資本利用的高效化，通過信息動態(tài)跟蹤的農(nóng)村人才培養(yǎng)監(jiān)督反饋機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)人才培養(yǎng)盲區(qū)、工作難點(diǎn)及流失原因。培育社會中介組織，完善人力資本中介服務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，在用人單位與就業(yè)者、人才流動與職業(yè)轉(zhuǎn)換之間建立勞動力市場的供需平衡。