農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度改革的構(gòu)想

農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主力軍，是聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶，在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。近年來，產(chǎn)權(quán)不明、法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)、內(nèi)控機(jī)制不健全、金融風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重等諸多問題，一定程度上困擾著農(nóng)信社的生存、發(fā)展。深化農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度的改革，不僅關(guān)系到農(nóng)信社的可持續(xù)發(fā)展，也事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收的大局。

一、湖南農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀

湖南省農(nóng)信社發(fā)展至今，在產(chǎn)權(quán)模式、組織形式上均取得了較大的績效。

（一）產(chǎn)權(quán)制度

湖南省遵循股權(quán)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)多樣化和投資主體多元化的目標(biāo)，在農(nóng)信社合作制的基礎(chǔ)上引入股份合作制和股份制改造，建立農(nóng)農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，形成農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度改革的“湖南模式”。截止2012年末，湖南省共建立農(nóng)村信用聯(lián)社92家，農(nóng)村商業(yè)銀行23家，農(nóng)村合作銀行4家。

（二）組織形式

根據(jù)湖南省實(shí)際情況，組織形式分為三種類型。一是實(shí)行縣級聯(lián)社統(tǒng)一法人，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社法人地位，對于經(jīng)營狀況較好、符合條件的縣（市、區(qū)）實(shí)行縣級聯(lián)社統(tǒng)一法人。二是保留現(xiàn)有農(nóng)信社的兩級法人體制，在此基礎(chǔ)上完善合作制、轉(zhuǎn)化經(jīng)營機(jī)制，后實(shí)行聯(lián)社統(tǒng)一法人。三是對于城鄉(xiāng)一體化較深的地區(qū)，組建商業(yè)銀行或合作銀行。

二、湖南省農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

（一）產(chǎn)權(quán)虛置，產(chǎn)權(quán)主體錯位

湖南省農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)狀況十分復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)仍然處于殘缺和主體錯位的狀態(tài)。從股金構(gòu)成來看，湖南省農(nóng)信社主要由國家股、法人股、信用社職工股、農(nóng)戶股、鄉(xiāng)村集體股等構(gòu)成；信用聯(lián)社的股金構(gòu)成除上述外還包括基層信用社的入股，更為復(fù)雜。從資本構(gòu)成來看，目前湖南省農(nóng)信社的總資本中長期經(jīng)營所形成的集體積累約占80%，股金約占20%。實(shí)際上集體積累所形成的產(chǎn)權(quán)歸屬問題并不清晰。從法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度來看，農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)不明晰為農(nóng)信社運(yùn)行帶來較為嚴(yán)重的損害。首先湖南省農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)主體錯位，社員無法對農(nóng)信社實(shí)行真正的監(jiān)督和管理，也無法對農(nóng)信社信貸風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；其次，農(nóng)信社“三會”制度徒有虛名，農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)主體實(shí)際上異化為國家或集體，最終各級政府對農(nóng)信社進(jìn)行不同程度干預(yù)且農(nóng)信社主任擁有實(shí)際的財(cái)產(chǎn)管理和支配權(quán)。

（二）農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)不合理

1.民主管理體制形同虛設(shè)

法人治理結(jié)構(gòu)是產(chǎn)權(quán)制度的表現(xiàn)形式。目前，由于湖南省農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)不清晰，導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)殘缺不全。農(nóng)信社“三會”徒有虛名，不對社員負(fù)責(zé)而對地方政府負(fù)責(zé)，整體表現(xiàn)為：“三會”在有的地方以適當(dāng)?shù)男问酱嬖冢谟械牡胤缴踔翛]有設(shè)立。其中，社員代表大會成立以后，雖然每年召開一次，但社員很少甚至并沒有參加，有些地區(qū)即使有社員參加大會也極少有代表能夠就信用社經(jīng)營管理中的問題進(jìn)行有價(jià)值的質(zhì)詢和探討。因此，社員代表大會成了擺設(shè)，社員依然對農(nóng)信社經(jīng)營管理狀況不了解，兩者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱。

2.行政管理替代民主管理

理事會由社員代表大會產(chǎn)生并向社員代表大會負(fù)責(zé)，主任由理事會聘任并對理事會負(fù)責(zé)。但在實(shí)際操作中，理事會與社員代表大會之間也形成了嚴(yán)重的信息不對稱，理事會作的重大實(shí)行決定沒有適時(shí)向社員代表大會匯報(bào)，在一定程度上加大了最高權(quán)力機(jī)構(gòu)名不副實(shí)的狀況。長期以來農(nóng)信社經(jīng)營管理者都是由地方政府或上級聯(lián)社指派的，如理事會的理事長人選通常受地方政府的控制，社員代表大會選取顯得毫無意義。最終形成“社員代表大會不能制約理事會，理事會無權(quán)任免農(nóng)信社主任”的局面。

3.監(jiān)督失靈

目前，湖南省農(nóng)信社監(jiān)事會沒有建立完善的監(jiān)事會工作程序和制度保障，更沒有對理事會成員和農(nóng)信社主任的彈劾權(quán)。監(jiān)事會的監(jiān)事絕大部分是農(nóng)信社的社員職工，縣級聯(lián)社監(jiān)事會一般只設(shè)監(jiān)事長，監(jiān)事會的日常工作由監(jiān)事長負(fù)責(zé)，對下級機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理主要通過集合部門發(fā)揮作用，而監(jiān)事長基本不能按照章程履行對農(nóng)信社的經(jīng)營決策、實(shí)施過程及執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。最終演變成農(nóng)信社的內(nèi)部審計(jì)部門，是在理事長或主任的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的。

（三）合作金融產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷

首先，湖南省農(nóng)信社實(shí)行的入股自愿、退股自由、社員戶均金額、保息分紅的原則與全體社員的共同利益相矛盾，這種入股方式實(shí)際上與原來的存款沒有很大的差別，社員并沒有形成獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)。其次，湖南省農(nóng)信社在不同入股金額的情況下，一律實(shí)行社員“一人一票”制參與民主管理。這種每個社員無論入股金多少都具有相同的投票權(quán)的制度，沒有考慮入股社員的不通過層次和動機(jī)，否定了入股金的差異，這種投資金額的大小與其管理權(quán)限無相關(guān)關(guān)系，很難使其籌集到更多的資金。再次，湖南省農(nóng)信社公積金的產(chǎn)權(quán)界定模糊，對增資擴(kuò)股有一定的負(fù)面影響。

（四）內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重

內(nèi)部人控制是指獨(dú)立于股東或投資者（外部人）的經(jīng)理人掌握了企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，架空所有的控制和監(jiān)督，使所有者的利益受到侵害。目前，湖南省農(nóng)信社內(nèi)部人控現(xiàn)象較為嚴(yán)重，表現(xiàn)為經(jīng)理人員的過度在職消費(fèi)、化公為私、濫發(fā)工資獎金侵占公司利潤等。從另外一個角度來看，內(nèi)部人控制是導(dǎo)致農(nóng)信社不良貸款長期居高不下和嚴(yán)重資不抵債的主要原因之一。同時(shí)，內(nèi)部人控制問題也嚴(yán)重制約法人治理結(jié)構(gòu)的完善。

（五）信息披露機(jī)制不完善

目前，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)信社實(shí)行統(tǒng)一法人之后，各農(nóng)信社向社員、監(jiān)事會成員公布有關(guān)財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、股金分紅方案等經(jīng)營信息，建立外部約束機(jī)制、完善信息披露機(jī)制。但省聯(lián)社作為法人外部治理的主體是置身于農(nóng)信社外部的利益相關(guān)者，能否獲得全面、準(zhǔn)確、真正的信息是其成功參與農(nóng)信社法人治理、增進(jìn)自身利益的關(guān)鍵。農(nóng)信社改革以來，按照相關(guān)辦法規(guī)定，湖南省農(nóng)信社建立了基本的信息披露網(wǎng)點(diǎn)及相關(guān)制度。但在信息披露的范圍上僅限于聯(lián)社和基層網(wǎng)點(diǎn)營業(yè)場所之內(nèi)，監(jiān)管當(dāng)局、社會公眾和產(chǎn)權(quán)主體各方面缺乏強(qiáng)制性約束，使農(nóng)信社信息披露的完整性、合規(guī)性存在較多問題。

三、湖南省農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷的原因

湖南省農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度存在上述問題，導(dǎo)致這些問題的原因既有外部制度、環(huán)境建設(shè)，也有自身管理機(jī)制及體系。

（一）農(nóng)村金融環(huán)境不利于農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)改革

目前，地方政府對農(nóng)村的財(cái)力支持幅度降低，湖南省必須依靠農(nóng)信社提供支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金，另一方面為了降低金融風(fēng)險(xiǎn)，對各種非正規(guī)金融活動進(jìn)行限制，這就造成了農(nóng)信社成為農(nóng)村金融市場的“霸主”局面。

（二）政府干預(yù)過重干擾農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度改革

近幾次湖南省農(nóng)信社深化改革，為解決中央政府和地方政府之間的權(quán)利與責(zé)任的劃分，國發(fā)的改革深化方案都明確規(guī)定農(nóng)信社的管理責(zé)任交由省政府負(fù)責(zé)，造成農(nóng)信社改革的目標(biāo)和愿望偏離。

（三）管理體制的集中化削弱了基層農(nóng)信社的自主權(quán)

改革后的湖南農(nóng)信社由省級聯(lián)社進(jìn)行行業(yè)自律管理，是具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)，對于農(nóng)信社的經(jīng)營管理不應(yīng)多加干預(yù)，但實(shí)際并非如此，目前省級聯(lián)社已成了農(nóng)信社的上級管理機(jī)構(gòu)。然而，省聯(lián)社在兼有行政管理職能和企業(yè)職能的情況下，其在管理和監(jiān)督下級農(nóng)信社時(shí)也存在很多問題。首先，省聯(lián)社利用自己的權(quán)利影響乃至控制農(nóng)信社管理者的選舉和任命。其次，省聯(lián)社與縣聯(lián)社自下而上的股權(quán)與自上而下的控制權(quán)間反向配置。省級聯(lián)社、縣級信用聯(lián)社、基層農(nóng)信社，自上而下的控制形式，使基層農(nóng)信社成了分支機(jī)構(gòu)，削弱了基層農(nóng)信社自主經(jīng)營的權(quán)力，在一定程度上抑制了下級聯(lián)社的經(jīng)營自主性和積極性，不利于農(nóng)信社可持續(xù)發(fā)展。

四、農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度改革的構(gòu)想

（一）創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度

高效率的產(chǎn)權(quán)制度必須以明確的產(chǎn)權(quán)歸屬、清晰的產(chǎn)權(quán)便捷、順暢的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護(hù)為前提，這些條件可降低或消除產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的外部性，是各個產(chǎn)權(quán)主體的收益與其作的貢獻(xiàn)相對應(yīng)，能夠產(chǎn)生較好的激勵作用、約束作用和資源配置作用。湖南省農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)改革，具體的操作步驟為：（1）對農(nóng)信社及聯(lián)社進(jìn)行清產(chǎn)核資，后重新設(shè)置和安排產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。（2）省聯(lián)社模式建立?；鶎愚r(nóng)信社和聯(lián)社作為最高一級——省聯(lián)社的分枝機(jī)構(gòu)或營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。（3）董事會根據(jù)業(yè)務(wù)管理能力、專業(yè)道德素質(zhì)等統(tǒng)一任命各分支機(jī)構(gòu)和營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的負(fù)責(zé)人，并賦予他們一定的剩余索取權(quán)，防止負(fù)責(zé)人的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。

（二）產(chǎn)權(quán)模式多樣化

正確、合理的選擇產(chǎn)權(quán)制度模式是實(shí)現(xiàn)湖南省農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度改革的首要前提。在選擇產(chǎn)權(quán)模式的時(shí)候，一定要與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和實(shí)際情況相結(jié)合。湖南省各市、縣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，如衡陽市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)日益穩(wěn)固，糧食、棉花、油料、肉類總產(chǎn)先后進(jìn)入全國百強(qiáng)縣；境內(nèi)蘊(yùn)藏瓷泥、陶土、花崗石、鈉長石、鐵礦石、黃金、五氧化二釩等資源30余種，相較其他農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好。在制定產(chǎn)權(quán)模式時(shí)，應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)相匹配的金融形式，就整體而言，對湖南省農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度改革做出如下設(shè)計(jì)。

1.以合作金融作為農(nóng)信社主要的組織形式

從湖南省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r來看，合作制的金融形式仍然比較適用。完全商業(yè)化的金融運(yùn)作對湖南省大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)是不合適的，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化的前提在這些地區(qū)也不具備，如果強(qiáng)制性引進(jìn)股份制改革，因其自身追求利潤的天性，必將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、分散的弱勢群體無法獲得金融服務(wù)。由于商業(yè)化的金融機(jī)構(gòu)，面臨金融企業(yè)的競爭力必然會放棄更多的農(nóng)村市場，這樣有悖于服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨。

2.以股份合作制作為農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度的過渡模式

湖南省少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、農(nóng)信社實(shí)力較強(qiáng)、資產(chǎn)規(guī)模較大的縣、市，可探索非合作金融形式。這些地區(qū)農(nóng)信社發(fā)展已經(jīng)具備了發(fā)展非合作形式的現(xiàn)代農(nóng)村金融的前提條件，而其向著商業(yè)化方向改制，對這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更有利，因此，股份合作制的農(nóng)村合作銀行是農(nóng)信社改革的實(shí)際。股份合作制融合了傳統(tǒng)的合作制和股份制的特征，在開展商業(yè)化經(jīng)營的同時(shí)，也不放棄對社員、社區(qū)的服務(wù)，符合湖南省農(nóng)業(yè)發(fā)展較為發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)需要。

3.股份制是農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度的終極目標(biāo)

從長遠(yuǎn)來看，湖南省農(nóng)村與城市的經(jīng)濟(jì)融合是不可阻擋的，將逐漸演變成現(xiàn)代商業(yè)銀行，組建農(nóng)村商業(yè)銀行。農(nóng)村城市一體化，是我國“三農(nóng)”發(fā)展的最終目標(biāo)，農(nóng)信社的終目標(biāo)必將是商業(yè)銀行。

農(nóng)信社股份制改造，具體實(shí)施途徑可以由如下兩種：一是合并那些地理位置彼此鄰近、經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展較高且水平較接近的若干農(nóng)信社，或在對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)信社清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將原縣聯(lián)社逐步進(jìn)行股份制改造，發(fā)展成為現(xiàn)代市場體制下的股份制金融產(chǎn)業(yè)。二是直接將部分農(nóng)信社并入當(dāng)?shù)氐钠渌y行金融機(jī)構(gòu)。

（三）完善法人治理結(jié)構(gòu)

根據(jù)現(xiàn)階段湖南省農(nóng)信社法人治理運(yùn)行的情況，在產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)及其權(quán)利制衡機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度的完善。主要的措施是：一是規(guī)范法人治理機(jī)關(guān)的產(chǎn)生程序，農(nóng)信社的法人治理機(jī)關(guān)設(shè)置為規(guī)范的“三會一層”；二是明確規(guī)定理事長、監(jiān)事長、主任各自的權(quán)利、義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；督促農(nóng)信社真正建立三會分設(shè)、三權(quán)分立、相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督有力的新機(jī)制；三是創(chuàng)新建立農(nóng)信社內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)下的民主管理制度。

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)）