中美、中歐BIT談判：謹(jǐn)防臨渴掘井

2013年10月24日，第四次中歐經(jīng)貿(mào)高層對話在布魯塞爾歐盟總部舉行。圖為對話結(jié)束后中國國務(wù)院副總理馬凱和歐盟委員會副主席雷恩共同會見記者。

正在進(jìn)行中的中國與美、歐的雙邊投資協(xié)定（Bilateral Investment Treaties，簡稱BIT）談判，已成為世界關(guān)注的一個焦點。作為全球前三大經(jīng)濟(jì)體，中美歐的BIT談判很可能會形成未來世界雙邊投資協(xié)定的范本。身處經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和新一輪改革開放下的中國，BIT談判帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。促成談判達(dá)成有利于中國的協(xié)定內(nèi)容，需要未雨綢繆，盡早規(guī)劃系統(tǒng)的全方位談判策略，謹(jǐn)防臨渴掘井。

中美、中歐BIT談判的進(jìn)展

美國的雙邊投資協(xié)定是與其他國家就雙邊投資合作簽訂的協(xié)議，目的是保護(hù)美國的私人投資，推動?xùn)|道國市場發(fā)展以及促進(jìn)美國出口。BIT的內(nèi)容主要涉及投資保護(hù)的范圍、投資待遇、征收與補(bǔ)償、貨幣匯兌和爭端解決等。美國BIT談判有確定的范本，最新的是2012年發(fā)布的協(xié)定范本（2012 US Model BIT），并取代了2004范本。美國BIT談判最鮮明的特點是致力于推進(jìn)高水平的投資自由化，并為美國在海外的權(quán)益提供高標(biāo)準(zhǔn)的投資保護(hù)。美國目前已經(jīng)與近50個國家簽訂了BIT協(xié)定。

中美BIT談判磋商始于上世紀(jì)80年代，此后一直陷于停滯，直到2008年第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話，雙方才正式宣布啟動BIT談判。在此之后，雙方不止一次地表態(tài)要積極致力于推動談判，但始終沒有取得實質(zhì)突破。直到2013年7月，在華盛頓舉行的第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話上，中美宣布雙邊BIT談判引入準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式，進(jìn)入實質(zhì)談判階段。2013年10月，雙方在華盛頓舉行了第十輪中美BIT談判，對如何制定負(fù)面清單等具體細(xì)節(jié)進(jìn)行了討論。

中美雙邊BIT談判不僅涉及投資保護(hù)，更重要的是關(guān)注市場準(zhǔn)入，這與傳統(tǒng)的雙邊投資協(xié)定僅涉及投資保護(hù)已有較大的不同。在具體的談判進(jìn)度上，中美BIT沒有時間表，未來最重要的是確定負(fù)面清單的內(nèi)容以及市場準(zhǔn)入的領(lǐng)域。

中歐BIT倡議最早可以追溯到2012年2月的中歐峰會，雙方達(dá)成共識盡快開啟BIT談判。之后，歐盟于2012年5月23日正式向成員國提出與中國談判投資協(xié)定的建議。但2013年中歐間接連不斷的貿(mào)易摩擦和糾紛在一定程度上影響了談判的氛圍和環(huán)境。直到2013年11月21日，在北京舉行的第16次中國歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會晤后，中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)與歐洲理事會主席范龍佩、歐盟委員會主席巴羅佐共同宣布，正式啟動中歐BIT談判，并表示雙方將積極探討自貿(mào)區(qū)建設(shè)的可行性。

中國已經(jīng)與多個歐洲國家簽訂了雙邊投資協(xié)定，多數(shù)是在上世紀(jì)八九十年代中國急需外資時簽訂的，基本僅涉及投資保護(hù)，而沒有市場開放的內(nèi)容。中歐啟動的BIT談判，將是歐盟作為整體談判的第一份投資協(xié)定，且首次在貿(mào)易投資保護(hù)的框架內(nèi)討論市場準(zhǔn)入問題。

中美和中歐BIT談判中，美歐都希望在準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單的管理模式下開展。目前，中美談判已經(jīng)確認(rèn)采用這兩個原則，但中歐談判尚未明確。

美國和歐盟的訴求

擴(kuò)大對中國的市場準(zhǔn)入是美歐共同的核心訴求。中美BIT談判已經(jīng)進(jìn)行了十輪，美方的主要要求是希望中國擴(kuò)大市場準(zhǔn)入，尤其是開放服務(wù)業(yè)。美國堅持的準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式中，準(zhǔn)入前國民待遇強(qiáng)調(diào)的是投資保護(hù)，負(fù)面清單則企圖擴(kuò)大對中國的市場準(zhǔn)入。歐盟對雙邊BIT談判的目標(biāo)同樣是市場準(zhǔn)入。歐盟希望擴(kuò)大相互投資開放的領(lǐng)域，要求歐盟和中國的企業(yè)在對方市場擁有對等的市場開放。

協(xié)調(diào)、保護(hù)和推動雙邊投資的發(fā)展是中美和中歐BIT談判的目標(biāo)。近年來，中美之間的相互投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，美國在華直接投資積累達(dá)到700多億美元，中國對美直接投資近200億美元。不斷增長的相互投資促使中美雙方都希望進(jìn)一步推動投資自由化并構(gòu)建協(xié)調(diào)和保護(hù)機(jī)制。中歐雙邊投資雖然僅占?xì)W盟對外投資總額的3%左右，遠(yuǎn)低于對美投資30%比重，但增長速度很快，且歐盟對華投資額是中國對歐投資額的近七倍。歐盟一方面希望通過BIT談判擴(kuò)大市場開放，促進(jìn)投資；另一方面也希望通過BIT的機(jī)制協(xié)調(diào)雙邊投資中的問題和矛盾。

美國商會和企業(yè)還希望中國改革和簡化投資審批程序，提高管理效率。同時，美國2012年新修訂的雙邊投資協(xié)定范本保留了國民待遇和負(fù)面清單為核心的內(nèi)容，并對勞動權(quán)利、環(huán)境、透明度、國有企業(yè)等議題做了新規(guī)定。這些規(guī)則和規(guī)定構(gòu)成了美國的具體訴求。

歐盟的訴求除市場準(zhǔn)入外，也體現(xiàn)在投資保護(hù)上。歐盟希望降低在中國投資的壁壘，提升歐盟在華以及中國在歐盟投資所受到的保護(hù)，提升歐盟投資者在華待遇的法律確定性。

中國的BIT談判策略

中美和中歐BIT談判，一方面為中國提供了與美歐構(gòu)建雙邊投資協(xié)調(diào)機(jī)制的平臺，有利于擴(kuò)大利用外資和對外投資。在中國積極推進(jìn)企業(yè)“走出去”以及提高利用外資質(zhì)量的階段背景下，其正面作用不言而喻。但美歐要求的市場準(zhǔn)入和對等開放同樣會給中國帶來巨大挑戰(zhàn)和壓力，中國的發(fā)展中國家地位決定了對等開放實際上對中國是不公平的。

中國與美歐的BIT談判存在諸多難點，包括市場準(zhǔn)入、勞工規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)、國有企業(yè)和國際仲裁等問題。美歐的投資協(xié)定范本對中國的挑戰(zhàn)較大，不僅表現(xiàn)在具體行業(yè)、具體問題上，還包括雙方要遵循的國際投資規(guī)則。

在此背景下，中國應(yīng)盡早籌備全面系統(tǒng)的BIT談判策略，努力與美歐構(gòu)建互利互惠且符合中國現(xiàn)實需要的雙邊投資協(xié)定。

第一，建立合理有效的負(fù)面清單。中美BIT談判已確定在準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式下進(jìn)行，未來中歐BIT談判預(yù)計也會采用負(fù)面清單管理模式。這其中，確定負(fù)面清單的內(nèi)容是最主要的議題。中國與歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和階段不同，完全對等的開放和負(fù)面清單對中國不利且不合理。在談判中，中國應(yīng)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定負(fù)面清單內(nèi)容。這是BIT談判中對中國最重要的問題。

第二，加強(qiáng)溝通與交流，建立互利互惠且符合中國發(fā)展階段的投資協(xié)定。美國的2012雙邊投資協(xié)定范本包含了勞工權(quán)利、環(huán)境、透明度和國有企業(yè)等多項議題，但它們不一定完全符合中國經(jīng)濟(jì)增長的需要。同時，美歐在市場準(zhǔn)入方面的要求頗高，也會給中國帶來挑戰(zhàn)。中國應(yīng)該與美歐充分溝通和交流，構(gòu)建符合中國發(fā)展階段的投資協(xié)定。

第三，制定中國的雙邊投資協(xié)定范本。制定適合中國對外投資和利用外資需要的雙邊投資協(xié)定范本，不僅有利于加速談判進(jìn)程，還有利于保護(hù)中國的投資者利益。與此同時，還要通過自身努力，推廣中國的成熟談判協(xié)定范本，凝聚發(fā)展中國家的力量，共同應(yīng)對發(fā)達(dá)國家的競爭。

第四，談判內(nèi)容要有長期性和前瞻性。中美和中歐BIT談判成果，既會影響國內(nèi)市場對美國投資者的保護(hù)時間和開放順序，也會對中國內(nèi)部的各類投資者有廣泛而深遠(yuǎn)的影響，還能給正在“走出去”的中國投資者在美歐市場贏得公平的環(huán)境。所以，談判要有長遠(yuǎn)眼光和前瞻性，力爭達(dá)成一個長期適用可行且有用的雙邊投資協(xié)定。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員、國際貿(mào)易室副主任）

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本刊2014年第1期《準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單管理：會給中國帶來什么》