以色列國(guó)安會(huì)：艱難前行的新手

2013年12月26日，以色列空軍正在哈撒音進(jìn)行飛行表演，慶祝飛行員順利完成三年學(xué)業(yè)，成功畢業(yè)。以色列總理內(nèi)塔尼亞胡、以色列防長(zhǎng)等政府官員均參加了該儀式。

除了美俄這類對(duì)世界有著舉足輕重影響的“國(guó)安會(huì)”，我們還有必要了解一下時(shí)刻存在戰(zhàn)爭(zhēng)可能的國(guó)家——以色列的國(guó)安會(huì)。

以色列國(guó)家安全委員會(huì)成立于1999年。在數(shù)次中東戰(zhàn)爭(zhēng)之后以及美國(guó)國(guó)安會(huì)大放異彩的情況下，以色列也開始模仿美國(guó)設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)來制定其對(duì)外政策。但是以色列國(guó)家安全委員會(huì)在建立后差不多十年的時(shí)間內(nèi)，對(duì)以國(guó)家安全決策的影響并不明顯。這一方面是因?yàn)橥苿?dòng)成立該機(jī)構(gòu)的時(shí)任以色列總理內(nèi)塔尼亞胡，在國(guó)安會(huì)成立不足半年后就因大選失敗下臺(tái)，而更深層次的原因是長(zhǎng)期以來以色列的國(guó)家安全決策傳統(tǒng)。建國(guó)以來，以色列一直面臨極端復(fù)雜的安全環(huán)境，時(shí)常要在短時(shí)間內(nèi)做出作戰(zhàn)或應(yīng)戰(zhàn)的決策，因此長(zhǎng)期以來以色列都擁有一個(gè)特殊機(jī)構(gòu)，名曰“安全內(nèi)閣”：由總理、外長(zhǎng)、防長(zhǎng)等少數(shù)內(nèi)閣成員組成，所有的軍事行動(dòng)都必須經(jīng)過安全內(nèi)閣同意，因此安全內(nèi)閣也是以色列安全決策的核心。同時(shí)總理和安全內(nèi)閣也都非常倚重軍方高層的豐富經(jīng)驗(yàn)以及基于經(jīng)驗(yàn)的直覺，而且多數(shù)總理不認(rèn)為自己和軍方之間還需要一個(gè)整合與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

但在2008～2009年前后，以色列國(guó)安會(huì)在國(guó)家安全事務(wù)決策中的地位明顯提升，不僅在規(guī)模、職權(quán)范圍和專業(yè)性上有了長(zhǎng)足進(jìn)步，還不動(dòng)聲色地整合了外交、國(guó)防和情報(bào)等多個(gè)部門對(duì)總理進(jìn)行的與國(guó)家安全相關(guān)的報(bào)告。其原因在于：2008年以色列通過了新的國(guó)家安全委員會(huì)法令，顯著擴(kuò)大了國(guó)家安全委員會(huì)的職權(quán)，并授權(quán)它組織所有與國(guó)家安全相關(guān)的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議；2009年3月內(nèi)塔尼亞胡再次出任以色列總理。作為當(dāng)年設(shè)立國(guó)安會(huì)的總理，他對(duì)該機(jī)構(gòu)的重視程度明顯要比其幾位前任高；2009年烏茲·阿拉德出任國(guó)家安全委員會(huì)主席。阿拉德曾在摩薩德工作20余年，擔(dān)任情報(bào)主管等重要職位，被視為以色列最杰出的戰(zhàn)略家之一。同時(shí)，他深受內(nèi)塔尼亞胡信任，早在1997～1999年內(nèi)氏第一次出任總理期間，就擔(dān)任了他的外交政策顧問?！兑啡隼溧]報(bào)》稱，阿拉德“裝配”了第一個(gè)真正意義上跨部門的國(guó)安會(huì)，拉起了一支超過60人的專業(yè)隊(duì)伍。

在阿拉德的推動(dòng)下，以色列國(guó)家安全委員會(huì)迎來了幾個(gè)關(guān)鍵的變化：第一，以色列國(guó)家安全委員會(huì)主席開始擔(dān)任總理的國(guó)家安全顧問，同時(shí)將協(xié)調(diào)和管理總理所有外交活動(dòng)的職能從外交顧問手里奪了過來。阿拉德稱，國(guó)安會(huì)主席兼任國(guó)家安全顧問對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)的意義“如何強(qiáng)調(diào)也不過分”，這一方面是因?yàn)閲?guó)家安全顧問定期可以與總理會(huì)面，并且可以出席總理所有的外交相關(guān)會(huì)議，更重要的是作為總理的國(guó)家安全顧問，國(guó)家安全委員會(huì)主席可以參與以色列總理與外國(guó)政要、特別是美國(guó)總統(tǒng)的直接會(huì)談。由于以色列的許多重大外交決策都基于這些會(huì)談，以國(guó)安會(huì)也得以深入決策的核心。

第二，國(guó)安會(huì)開始負(fù)責(zé)組織所有的國(guó)家安全內(nèi)閣的會(huì)議，在總理的批準(zhǔn)下確定會(huì)議的議程以及參與者，并決定發(fā)言的順序?？紤]到安全內(nèi)閣的地位，以國(guó)安會(huì)的影響力自然水漲船高。國(guó)安會(huì)同時(shí)為會(huì)議準(zhǔn)備背景材料、簡(jiǎn)報(bào)和包含多個(gè)政策選項(xiàng)的備忘錄。在阿拉德的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)安會(huì)提供了幾百份政策備忘錄和簡(jiǎn)報(bào)，這一數(shù)量是之前幾屆國(guó)安會(huì)的數(shù)倍。此外，以國(guó)安會(huì)還有權(quán)在正式安全會(huì)議之前召開兩次跨部門的準(zhǔn)備會(huì)議，來最終確定安全內(nèi)閣會(huì)議的議程。

第三，以國(guó)安會(huì)為核心組織跨部門的高級(jí)論壇。該論壇定期開會(huì)，邀請(qǐng)來自國(guó)防部、外交部、摩薩德、以色列國(guó)防軍和軍事情報(bào)等相關(guān)部門的頂級(jí)專家對(duì)國(guó)家安全事務(wù)進(jìn)行討論。這一論壇類似于美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)組織的“助理委員會(huì)”（會(huì)議一般由白宮國(guó)家安全事務(wù)副助理主持，與會(huì)者一般有國(guó)務(wù)院副國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部副部長(zhǎng)、美軍參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議副主席等），逐漸成為了一個(gè)關(guān)鍵的政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。每次論壇的討論主題與與會(huì)者的意見都得到嚴(yán)格保密，來確保參與者能暢所欲言。

第四，國(guó)安會(huì)的辦公地點(diǎn)搬到了盡可能接近總理的地方。國(guó)安會(huì)的辦公地最早被“流放”在特拉維夫的郊區(qū)，甚至與總理辦公室所在的耶路撒冷都不在一個(gè)城市，后來搬到總理辦公室所在地后又隔著幾層樓遠(yuǎn)，現(xiàn)在終于搬到了總理辦公室的隔壁。

第五，國(guó)家安全委員會(huì)建立了 “戰(zhàn)情室”，用于在危機(jī)中方便總理和其他內(nèi)閣成員可以迅速得到必要信息，做出快速反應(yīng)和決策，典型的如在2010年以色列卡梅爾山區(qū)森林大火（以色列歷史上最大森林火災(zāi)，造成40余人死亡，超過兩萬人被疏散）期間，總理和內(nèi)閣成員就是在國(guó)安會(huì)戰(zhàn)情室內(nèi)進(jìn)行決策的。

第六，以色列國(guó)家安全委員會(huì)與其他國(guó)家的類似機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了聯(lián)系，包括與美國(guó)、俄羅斯、德國(guó)、法國(guó)、巴西、印度以及埃及和約旦等國(guó)的類似機(jī)構(gòu)的交往等。特別是與美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的交往，相應(yīng)增強(qiáng)了以色列國(guó)家安全委員會(huì)主席對(duì)美以關(guān)系的影響力，例如2013年8月，在外界推測(cè)美國(guó)將對(duì)敘利亞動(dòng)武的高潮中，即將卸任的以色列國(guó)家安全委員會(huì)主席阿米德羅爾仍然訪問了美國(guó)，并與美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)助理賴斯就埃及、敘利亞問題交換意見。而在2013年11月美國(guó)和伊朗就核問題達(dá)成歷史性協(xié)議后，倍感威脅的以色列總理內(nèi)塔尼亞胡也派遣了現(xiàn)任國(guó)安會(huì)主席科恩訪美。

盡管取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，以色列國(guó)家安全委員仍要面對(duì)眾多難題：首先是它的職權(quán)仍然受到其他部門的挑戰(zhàn)。例如，在國(guó)安委組織的安全內(nèi)閣會(huì)議準(zhǔn)備會(huì)上，來自國(guó)防軍和國(guó)防部的代表通常就不愿公開他們的政策建議。由于軍方仍基本保持了對(duì)國(guó)家安全決策的強(qiáng)大影響力，以色列外交部就成為在職權(quán)上受國(guó)安會(huì)沖擊最大的部門，因此其與國(guó)安會(huì)時(shí)常就職權(quán)范圍發(fā)生沖突。事實(shí)上由于各方制衡，以國(guó)安會(huì)現(xiàn)在也沒有完全取得2008年法令賦予它的職能，如有關(guān)防務(wù)預(yù)算、大型武器項(xiàng)目和跟進(jìn)政策執(zhí)行方面的職能，而且國(guó)家安全顧問也無法參加總理與情報(bào)部門的周度會(huì)議。其次是它的影響力很大程度上仍取決于總理與國(guó)家安全顧問的關(guān)系密切程度，以及總理個(gè)人的風(fēng)格與決策偏好。有時(shí)總理會(huì)僅在與國(guó)防部長(zhǎng)討論后就做出決策，而國(guó)家安全顧問姑且不論是否參與，連最終決策事項(xiàng)都可能毫不知情。典型的事例就是2010年以色列襲擊土耳其救援加沙的船隊(duì)，盡管當(dāng)時(shí)擔(dān)任國(guó)家安全委員會(huì)主席的是深受內(nèi)塔尼亞胡信任的阿拉德，但國(guó)安會(huì)完全沒有參與這一嚴(yán)重?fù)p害以色列—土耳其關(guān)系、并招致廣泛國(guó)際批評(píng)的決策。因此在未來，隨著總理人選的更迭，國(guó)安委已經(jīng)取得的成果和職權(quán)，還是有被逆轉(zhuǎn)的可能。

如果說以上兩大挑戰(zhàn)，以色列國(guó)安會(huì)還有可能通過國(guó)家安全顧問的個(gè)人能力或者法律授權(quán)予以克服的話，它還不得不面對(duì)另一個(gè)根本性的問題，即不同于美國(guó)的總統(tǒng)制，以色列是一個(gè)議會(huì)制國(guó)家，而且常常由各黨派聯(lián)合執(zhí)政，例如現(xiàn)在的以色列總理是右翼政黨利庫(kù)德集團(tuán)的主席內(nèi)塔尼亞胡，而國(guó)防部長(zhǎng)卻是左翼的工黨主席巴拉克。由于內(nèi)閣和安全內(nèi)閣的決策經(jīng)常受制于黨派斗爭(zhēng)，而以色列總理也沒有像美國(guó)總統(tǒng)那樣一錘定音的權(quán)力，因此想在議會(huì)制的以色列復(fù)制一個(gè)像美國(guó)那樣成功運(yùn)作的國(guó)家安全委員會(huì)幾乎是不可能的。何況，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)從建立到取得舉足輕重的地位，花了差不多20年的時(shí)間，而以色列國(guó)家安全委員會(huì)成立還不到15年，考慮到以色列的政治制度，它想實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)只怕還要更長(zhǎng)時(shí)間。