行政執(zhí)法與刑事司法銜接的法律問(wèn)題

行政執(zhí)法與刑事司法的銜接（下稱(chēng)“兩法銜接”），是中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)高度聚焦的一個(gè)法治問(wèn)題。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，網(wǎng)絡(luò)資訊的高度發(fā)達(dá)，社會(huì)對(duì)行政執(zhí)法行為日益高度關(guān)注。而行政執(zhí)法實(shí)踐中所呈現(xiàn)的執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代刑、執(zhí)法延宕、恣意處罰等現(xiàn)象，嚴(yán)重貶損了法制的權(quán)威與公信力。

所謂“兩法銜接”是行政執(zhí)法行為與刑事司法行為的雙向銜接，是約定俗成的簡(jiǎn)稱(chēng)。相對(duì)于行政立法、行政司法行為而言，當(dāng)行政機(jī)關(guān)或受委托的準(zhǔn)行政組織執(zhí)行公務(wù)與特定公民、法人和其他組織之間形成單一的對(duì)應(yīng)關(guān)系時(shí)，稱(chēng)為行政執(zhí)法行為，行使行政執(zhí)法權(quán)的主體主要是各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。刑事司法行為是指對(duì)觸犯刑法的嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪行為所采取立案、偵查、逮捕、起訴、審判、刑罰執(zhí)行等一系列司法程序和活動(dòng)。行使刑事司法權(quán)的主體包括刑事訴訟法所指的偵查機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、海關(guān)緝私局、軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)、監(jiān)獄部門(mén)）、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等?！皟煞ㄣ暯印本褪切姓?zhí)法機(jī)關(guān)將行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件依法移交給刑事司法機(jī)關(guān)，刑事司法機(jī)關(guān)將刑事司法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的需要給予行政處罰的案件移交給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理的辦案協(xié)作機(jī)制。

“兩法銜接”可以合邏輯地推演出三個(gè)層次：一是法律規(guī)范的銜接，即行政法與刑事法的銜接。這是“兩法銜接”的法律前提和依據(jù)，也是其取得實(shí)效的法律保障；二是法律責(zé)任的銜接，即行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接。行政相對(duì)人的行政違法行為與刑事犯罪行為之間的密切聯(lián)系，決定了正確區(qū)分行政責(zé)任和刑事責(zé)任、確保行政處罰與刑罰的正確適用，尤其要盡量避免和減少以罰代刑的現(xiàn)象發(fā)生，這是“兩法銜接”工作的根本意旨；三是法定職責(zé)的銜接，即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)工作職責(zé)上的分工、配合和制約，這是“兩法銜接”工作能否取得實(shí)效的關(guān)鍵。

法律的支撐框架

近十多年來(lái)，伴隨“兩法銜接”制度的探索與試驗(yàn)，法律界不斷致力于為該制度找尋法律上可安放的支撐框架。

在憲法及憲法性法律層面，《憲法》《人民檢察院組織法》明確規(guī)定“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。按照權(quán)力機(jī)關(guān)之下的檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)之間的相互制約、相互監(jiān)督的憲法體制，法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一實(shí)施，依法對(duì)法律的執(zhí)行和適用情況進(jìn)行監(jiān)督，包括對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督和對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督等。

在刑事法層面，為確保行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件順利進(jìn)入刑事司法程序，《刑法》第402條規(guī)定了徇私舞弊不移交刑事案件罪?！缎淌略V訟法》第108條規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪線(xiàn)索移送案件的義務(wù)，第111條則規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪案件予以立案監(jiān)督的權(quán)力。

在單行行政法律層面，《行政處罰法》第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰?！逼渌T多單行行政法律都規(guī)定了“違反本法規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”“情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依照刑法的相關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任 ”。

在行政法規(guī)及規(guī)范性文件層面，國(guó)務(wù)院2001年4月27日發(fā)布的《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》中明確要求建立“兩法銜接”的協(xié)作機(jī)制，2001年7月9日公布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（下稱(chēng)“國(guó)務(wù)院《規(guī)定》”），以行政法規(guī)的形式確立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的基本框架。隨后，最高檢、公安部等相關(guān)部門(mén)單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布了一系列有關(guān)“兩法銜接”工作的規(guī)范性文件。

總體而言，上述所謂法律依據(jù)存在體系化嚴(yán)重不足的弊端，各種制度之間有的相互矛盾，有的則是僭越立法位階?！皟煞ㄣ暯印痹谶壿媽用娴膽?yīng)然與事實(shí)層面的實(shí)然貌合神離，效應(yīng)不佳。

價(jià)值沖突

由于已被寫(xiě)入中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》之中，“兩法銜接”成為未來(lái)中國(guó)法治發(fā)展的一種重大路徑選擇，但其依然面臨諸多亟待克服的理論與實(shí)踐難題。

在法治中國(guó)的背景下，憲法是法秩序的原點(diǎn)與歸屬。“兩法銜接”作為一種重大法實(shí)施制度的調(diào)整，若無(wú)憲法的直接牽引，極易陷入價(jià)值迷失的泥淖。

行政執(zhí)法與刑事司法各有其必須因循的內(nèi)在規(guī)律，亦各有不同的價(jià)值追求。行政執(zhí)法以追求效率、秩序?yàn)橹鳎淌滤痉ㄒ怨?、公正，保障人?quán)為主要訴求。這些不同的價(jià)值追求雖有相互纏繞、相互競(jìng)合的一面，但更多時(shí)候表現(xiàn)為一種高度緊張關(guān)系。

處理價(jià)值沖突問(wèn)題，必須依賴(lài)作為實(shí)證法秩序最高依據(jù)的憲法來(lái)進(jìn)行價(jià)值衡平。現(xiàn)行《憲法》第131條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。第135條規(guī)定：人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。上述規(guī)定的意旨在于保證司法權(quán)的獨(dú)立行使，并不關(guān)涉行政與司法的合作關(guān)系問(wèn)題。

盡管中國(guó)不實(shí)行西方式的分權(quán)制衡憲政結(jié)構(gòu)，以人民代表大會(huì)為根本制度的政治體制更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力行使的一元性，但現(xiàn)代國(guó)家事務(wù)治理的復(fù)雜性以及政治文明規(guī)律下不同國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行特質(zhì)決定了中國(guó)也建立了立法、行政、司法并存的國(guó)家機(jī)關(guān)體系。法律、行政法規(guī)、司法解釋等多元化的法制度創(chuàng)立模式隱含著各國(guó)家機(jī)關(guān)也要各行其權(quán)、各盡其責(zé)，因此“兩法銜接”制度所面臨的憲法直接依據(jù)缺失，意味著它要尋求更多的合法性、正當(dāng)性的法理論證。

立法模式選擇難題

改革必須在法治框架下進(jìn)行，這是中共十八屆三中全會(huì)定下的改革基調(diào)，也是中國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)后必須接受的路徑選擇。先破后立或以突破現(xiàn)行法律框架為策略的改革方式，僅在改革是一個(gè)帕累托最優(yōu)改進(jìn)和法律自身為“劣法”的前提下才有正當(dāng)性。因此“兩法銜接”的推進(jìn)首先必須獲得立法的支撐。

現(xiàn)行《立法法》以“立法政變”的方式悄悄地在第8條植入了西域盛行的“法律保留”制度。但是，法律保留制度賴(lài)以立基的嚴(yán)格分權(quán)制度、有限政府制度、國(guó)家社會(huì)兩分的基礎(chǔ)性條件在中國(guó)并不完全具備甚至根本空缺，以間接選舉為授權(quán)方式的民主制度也需要證成為何上級(jí)人大較之于下級(jí)人大、人大立法較之于行政法規(guī)具有當(dāng)然的民主正當(dāng)性?xún)?yōu)勢(shì)?！读⒎ǚā返?條規(guī)定訴訟制度、犯罪與刑罰制度均屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)法律保留范圍，現(xiàn)有的“兩法銜接”制度試驗(yàn)卻是以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋甚至規(guī)范性文件為制度載體，造成“兩法銜接”試驗(yàn)制度幾乎是一地雞毛、混亂不堪。單一制國(guó)家要求法治的嚴(yán)格統(tǒng)一，大國(guó)地方的現(xiàn)實(shí)又應(yīng)該允許法制度的多樣性，這兩種訴求之間的緊張對(duì)峙其實(shí)凸顯了銜接制度立法模式選擇的艱難。

是全國(guó)性立法一步到位還是地方性立法先行先試？全國(guó)性立法是人大立法還是國(guó)務(wù)院立法還是“兩高”“造法”？如是人大立法，是制定專(zhuān)門(mén)的“銜接法”還是在專(zhuān)門(mén)訴訟法（行政訴訟法或刑事訴訟法）中修修補(bǔ)補(bǔ)？或者是在《行政處罰法》中予以明確規(guī)定？這些都需要充分研究謹(jǐn)慎考量。

模糊空間的修補(bǔ)

“兩法銜接”制度所要解決的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、有罪不究、以罰代刑等問(wèn)題，固然有既往行政執(zhí)法與刑事司法相互脫節(jié)的原因，但行政機(jī)構(gòu)臃腫、行政職能膨脹等也是原因所在。比如說(shuō)大眾高度聚焦的食品安全、環(huán)境污染問(wèn)題，即與所謂“九龍治水”“八部門(mén)管豬”的責(zé)任不清體制高度相關(guān)。如果行政運(yùn)行機(jī)制和政治體制不改革，即便建立銜接制度其作用也頗為受限。

行政執(zhí)法的瑕疵或者嚴(yán)重問(wèn)題還可以通過(guò)開(kāi)放社會(huì)監(jiān)督、加強(qiáng)人大政協(xié)的民主監(jiān)督權(quán)威來(lái)解決，但“兩法銜接”卻以檢察監(jiān)督權(quán)的外延擴(kuò)張作為解決問(wèn)題的主要途徑。這種依賴(lài)體制內(nèi)的先配合后監(jiān)督的制度模式，加以檢察機(jī)關(guān)又監(jiān)督又追訴兼具運(yùn)動(dòng)員、裁判員雙重身份的模糊角色定位，也使得現(xiàn)實(shí)中的銜接制度顯見(jiàn)的效果似乎只是擴(kuò)張了檢察職能，形成檢察機(jī)關(guān)熱絡(luò)、行政機(jī)關(guān)冷漠以待的奇譎景觀(guān)。現(xiàn)行刑法又在犯罪形態(tài)上大幅度增加了“行政犯”的數(shù)量。

換言之，諸多刑事司法的進(jìn)行必須以行政執(zhí)法為前提。然而行政執(zhí)法、刑事司法畢竟是兩種不同的法律實(shí)施體系。在運(yùn)動(dòng)式行政長(zhǎng)期主導(dǎo)、社會(huì)被行政深度吸納的傳統(tǒng)定式下，行政與法律要么界限模糊，要么截然分開(kāi)。相當(dāng)比例的行政法律也不過(guò)行政部門(mén)意志的產(chǎn)物。由于人大在立法信息、立法人才、專(zhuān)門(mén)性行政問(wèn)題等方面的全面劣勢(shì)，使得其制定的大量的行政立法模糊、籠統(tǒng)，因而導(dǎo)致行政行為違法、犯罪判斷標(biāo)準(zhǔn)充滿(mǎn)了不確定性，這也極大限縮了銜接制度實(shí)施成效。

“兩法銜接”制度最令人憂(yōu)懼的是，如何防范它異化成為一種新的維穩(wěn)工具。維穩(wěn)與維權(quán)是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)所面臨的兩項(xiàng)重大難題。偏離法治的維穩(wěn)必然代價(jià)巨大，而且難以持續(xù)。作為過(guò)去維穩(wěn)重要手段的勞教制度的廢除，帶來(lái)社會(huì)治理的某些真空，也讓某些習(xí)慣于高壓管理的官員或者地方政府措手不及。

“兩法銜接”制度設(shè)置不良所導(dǎo)致的模糊空間如不及時(shí)予以修補(bǔ)，便可能讓那些不良的官員有機(jī)可乘，從而導(dǎo)致公民權(quán)利罹受新的戕害。比如聯(lián)席會(huì)議、配合平臺(tái)可能蛻變?yōu)檫^(guò)去那種制造錯(cuò)案的案件協(xié)調(diào)機(jī)制；檢察院對(duì)公安偵查的提前介入制度使得公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間只有配合沒(méi)有制約；行政機(jī)關(guān)與刑事機(jī)關(guān)之間的案件查詢(xún)、證據(jù)移交、案卷移送制度成為互相推諉、推延時(shí)效的借口；銜接制度導(dǎo)致的行為類(lèi)型化不明使得權(quán)利被侵害人權(quán)利救濟(jì)更為艱難，許多原本歸類(lèi)于行政訴訟范圍的行為可能被恣意劃歸刑事司法行為，最終導(dǎo)致受害人投訴無(wú)門(mén)。

作者為武漢大學(xué)教授