“當(dāng)務(wù)之急是落實(shí)法院和法官的地位”

在內(nèi)外阻力中啟程探索司法改革的佛山中院，在廣東率先進(jìn)行了以審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的改革，并成為最高法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的試點(diǎn)。

在主導(dǎo)這一改革的佛山中院院長(zhǎng)陳陟云看來(lái)，能有目前的成效實(shí)屬不易。

1984年畢業(yè)于北京大學(xué)法律系的陳陟云，同時(shí)是一位詩(shī)人。他曾在佛山市檢察院工作20年，任職副檢察長(zhǎng)時(shí)推行過(guò)主訴檢察官制度，“放權(quán)給主訴檢察官，一個(gè)月多發(fā)一點(diǎn)點(diǎn)元補(bǔ)貼，不過(guò)只是局部的探索，并不涉及整個(gè)運(yùn)行機(jī)制”。

2004年，他調(diào)任佛山市中院，2008年出任佛山中院院長(zhǎng)。期間2005年，在一首《江東子弟》詩(shī)中，他寫(xiě)下：“我們重新上路。”

2014年4月10日，面對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者，現(xiàn)年51歲的陳陟云，回顧探索的艱難，坦陳對(duì)當(dāng)下司法改革的建議。正如“重新上路”的詩(shī)句，對(duì)話中陳陟云直言“改革邁出這一步也不容易……真的像堂吉訶德一樣，跟風(fēng)車(chē)作戰(zhàn)，碰得頭破血流”。理想化的改革方案幾易其稿并嚴(yán)重縮水，在合議庭制度改革之外，機(jī)構(gòu)改革和法院人員分類(lèi)改革有待長(zhǎng)期努力。

雖然2009年以來(lái)，他在佛山中院推行的改革超出了以前在檢察院的探索，但仍屬于一個(gè)地方法院層面的“小范圍改革”，他期待頂層設(shè)計(jì)能對(duì)此進(jìn)行突破，讓司法改革在法院隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化上深入推進(jìn)。

縮水的探索

《財(cái)經(jīng)》：佛山中院敢于率先提出改革，其可行性和優(yōu)勢(shì)在哪里？

陳陟云：其實(shí)，在業(yè)內(nèi)對(duì)法院有思考的人都看到審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的大致方向，但由于種種原因，能提出并付諸實(shí)踐的不多。也不是我們高明，而是我們比較有勇氣而已。

2009年我提出改革的設(shè)想后，在法院系統(tǒng)開(kāi)會(huì)時(shí)，不少人都問(wèn)我改革進(jìn)程如何，說(shuō)明他們都很關(guān)注，但希望有人先挑頭做。

改革之前，我們對(duì)法官隊(duì)伍做了分析，佛山中院法官的整體素質(zhì)較高。專(zhuān)事審判的一線法官達(dá)103人（不含非審判執(zhí)行部門(mén)法官、立案和執(zhí)行法官），占法官總數(shù)的54.2%，其中擔(dān)任法官15年以上、10年-15年、5年-10年（不含10年）的分別有7人、21人、44人，從學(xué)歷結(jié)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)情況看也不錯(cuò)。

另外，佛山中院近幾年來(lái)對(duì)法官隊(duì)伍的廉潔建設(shè)很重視，法院氛圍也比較好。

法院外部氛圍也不錯(cuò)。在珠三角地區(qū)，地方黨政一把手干預(yù)案件的情況比較少。我當(dāng)院長(zhǎng)期間，市委書(shū)記、市長(zhǎng)直接向我過(guò)問(wèn)案子的情況不曾出現(xiàn)。對(duì)有些干預(yù)，我們能頂回去就頂回去，頂回去的很多。

中級(jí)法院在法院架構(gòu)和審級(jí)設(shè)置中處于承上啟下的地位。佛山中院身處珠三角地區(qū)，案件數(shù)量多，隊(duì)伍龐大，審判權(quán)運(yùn)行和隊(duì)伍管理矛盾更為突出。從佛山中院，能反映出大部分中級(jí)法院的改革內(nèi)部和外部生態(tài)。

實(shí)施這項(xiàng)改革有賴(lài)于三方面的積極因素：法官素質(zhì)、制度建設(shè)、法院的環(huán)境和氛圍，這樣才能最大程度地發(fā)揮改革目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)司法的公正、廉潔，并提高法院的公信力。

我曾經(jīng)想過(guò)在基層法院探索，但放權(quán)給基層法院須以其法官素質(zhì)提升為前提。嚴(yán)格講，佛山中院的改革目前沒(méi)有大范圍的可復(fù)制性。

《財(cái)經(jīng)》：據(jù)了解，你最初的改革設(shè)想比較理想化，期間遭遇了哪些障礙、阻力？

陳陟云：在頂層設(shè)計(jì)沒(méi)有出來(lái)之前，改革邁出這一步也不容易，困難重重，舉步維艱。

實(shí)際上，改革的阻力一直很大。開(kāi)始阻力來(lái)自內(nèi)部，按我們的設(shè)想，審判長(zhǎng)是精英法官，將其作為真正意義上的法官。這樣，其他沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)上審判長(zhǎng)的法官被剝奪了權(quán)力自然不滿，非審判部門(mén)的同志也會(huì)想憑什么審判長(zhǎng)待遇要高。通過(guò)反復(fù)做工作，內(nèi)部的反對(duì)聲音才漸小。外部則涉及相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)，更加困難。現(xiàn)在社會(huì)上仍然普遍把法官等同于一般行政工作人員。

2009年我提出以審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的人員分類(lèi)管理改革設(shè)想后，到2012年4月才得以在三個(gè)業(yè)務(wù)庭試行，最終在全院鋪開(kāi)是2012年底。

最初的設(shè)計(jì)思路很理想，從審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制切入，直面審判機(jī)制的長(zhǎng)期弊端，實(shí)現(xiàn)審判權(quán)與行政權(quán)的徹底去行政化。考慮到審判長(zhǎng)作為真正意義上的法官，要徹底去行政化，設(shè)想去掉法官的行政級(jí)別和職務(wù)，免掉庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的職務(wù)，按照法官等級(jí)來(lái)評(píng)定待遇，因此審判長(zhǎng)的選任、監(jiān)督、待遇等都有配套方案，但報(bào)給相關(guān)部門(mén)后沒(méi)有被采納。

現(xiàn)在庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的職務(wù)還掛著，一方面我們要去行政化，但另一方面現(xiàn)實(shí)體制又不得不以行政級(jí)別來(lái)衡量審判長(zhǎng)的地位，這是很無(wú)奈的事情。比如不擔(dān)任行政職務(wù)的正科職和正科級(jí)是不一樣的，利益要受到影響，在現(xiàn)行體制還不可行。

還有，審判長(zhǎng)員額原設(shè)想是25名，后來(lái)考慮要配足審判輔助人員，并且現(xiàn)在待遇不可能很好保障，工作量又大，經(jīng)過(guò)衡量員額定為35名?，F(xiàn)在每個(gè)審判長(zhǎng)帶領(lǐng)一個(gè)團(tuán)隊(duì)年均辦案量在200件左右。

我們還設(shè)想法院人員分類(lèi)管理改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員、行政人員三大序列，法官走職業(yè)化道路，其他人員走行政化道路。另外，將執(zhí)行局從法院分離。

市里起初很支持改革，但后來(lái)不知為何，主持協(xié)調(diào)改革會(huì)議的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，有規(guī)定的按規(guī)定辦，沒(méi)有規(guī)定的按慣例辦，我當(dāng)時(shí)就火了，這還叫改革嗎？最終通過(guò)的方案主要是審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，比設(shè)想的縮水很多。

審判長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)待遇現(xiàn)在有一些，但還不理想。從改革設(shè)計(jì)的角度，更多的考慮是整個(gè)機(jī)制怎么凸顯法官的地位，讓其專(zhuān)心辦案后顧無(wú)憂，能較為體面地生活。有的法院在設(shè)計(jì)方案時(shí)，給院長(zhǎng)的待遇是最高的，這是不對(duì)的，不辦案的憑什么拿那么多？

《財(cái)經(jīng)》：具體到審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革，你對(duì)目前的運(yùn)行狀態(tài)是否滿意？也有擔(dān)心認(rèn)為，以審判長(zhǎng)為主的團(tuán)隊(duì)在辦案中會(huì)形成新的行政化傾向。

陳陟云：目前總體運(yùn)行狀態(tài)良好，審判長(zhǎng)“三親自”，終結(jié)了審判分離的現(xiàn)象，但也不排除還有些擔(dān)心，比如是否所有審判長(zhǎng)素質(zhì)都能達(dá)到要求，有的審判長(zhǎng)也覺(jué)得工作壓力大。

院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)完全不過(guò)問(wèn)案件也會(huì)有問(wèn)題。雖然佛山中院的內(nèi)外氛圍都不錯(cuò)，但不能完全放權(quán)。不過(guò)，庭長(zhǎng)不能直接干預(yù)，有意見(jiàn)可以提交討論，這是監(jiān)督不是干預(yù)。審判基本上去除行政化，排除權(quán)力干預(yù)。

《財(cái)經(jīng)》：對(duì)法院人員進(jìn)行分類(lèi)管理改革，最高法院早在“二五”改革時(shí)期即已提出，困難在哪里？

陳陟云：當(dāng)前，法院人員管理中存在的問(wèn)題有：審判的中心地位尚未突出、法官的主體地位未能彰顯、對(duì)法官的管理行政化色彩過(guò)濃、人員分類(lèi)不盡合理且缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等。改革起來(lái)障礙很多。

對(duì)法官的管理?，F(xiàn)在一方面考慮對(duì)法官放權(quán)，另一方面又擔(dān)心他們素質(zhì)不夠，面臨兩難境地，必須提高法官的門(mén)檻，建設(shè)正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化的法官隊(duì)伍。

還比如法官助理的定位、書(shū)記員的晉升渠道等。書(shū)記員在佛山中院基本是政府雇員，沒(méi)有晉升渠道，來(lái)一批走一批，法院變成了培訓(xùn)學(xué)校。想要進(jìn)行人員分類(lèi)管理，為每個(gè)類(lèi)型的人規(guī)劃晉升渠道和發(fā)展空間，都需要外部保障，法院自身解決不了。

因此，法院人員分類(lèi)管理改革的障礙，主要在一些體制性、制度性因素和環(huán)境與觀念障礙，需要爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委和政府的大力支持，這是改革的難點(diǎn)。

改革涉及的人事問(wèn)題，編制、職級(jí)、任免都要與所涉部門(mén)溝通并形成一致意見(jiàn)，法官的職業(yè)保障和按法官等級(jí)落實(shí)法官待遇等也存在難度。

院長(zhǎng)也要審案

《財(cái)經(jīng)》：新一輪司法改革的大致方向已有，在去行政化方面，除了佛山中院正在進(jìn)行的合議庭制度改革外，公眾還比較關(guān)注對(duì)審委會(huì)的改革、院長(zhǎng)庭長(zhǎng)審判權(quán)的分散和弱化上下級(jí)法院的請(qǐng)示匯報(bào)制度等，這些方面佛山中院的探索如何？

陳陟云：佛山中院已經(jīng)取消了院長(zhǎng)庭長(zhǎng)審批，在中院層面，基本上要求減少干預(yù)，放權(quán)給審判長(zhǎng)。但匯報(bào)案件還存在，極少數(shù)重大疑難敏感案件，會(huì)要求匯報(bào)。

有人認(rèn)為應(yīng)該取消審判委員會(huì)，但目前不太現(xiàn)實(shí)。有兩方面的因素，一是目前部分審判長(zhǎng)的素質(zhì)和品質(zhì)有待進(jìn)一步提高，有些案件還需要把關(guān)；第二是一些重大疑難敏感案件，如果遇到外來(lái)干預(yù)，對(duì)法官造成的壓力會(huì)很大，因此需要把壓力分?jǐn)偨o審委會(huì)，由審委會(huì)共同討論。

從今后發(fā)展方向看，應(yīng)該是逐步取消審委會(huì)。目前，我們對(duì)審委會(huì)討論進(jìn)行規(guī)范。我們明確規(guī)定，不能誰(shuí)級(jí)別大誰(shuí)說(shuō)了算，組織者最后發(fā)言，每個(gè)委員的發(fā)言都記錄在案。同時(shí)，縮小案件討論范圍，討論的案件以刑事案件、民商事重大疑難案件及審判長(zhǎng)占少數(shù)意見(jiàn)的案件居多。另外，審委會(huì)如需討論重大疑難案件，應(yīng)有審委會(huì)委員參與到辦案中，由其親自閱卷甚至提審開(kāi)庭以增加審委會(huì)委員對(duì)案件的親歷性，而不是聽(tīng)匯報(bào)做判斷。

今年我自己計(jì)劃審理3宗案件?，F(xiàn)在院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)行政化的事務(wù)太多，院內(nèi)本身工作之外，學(xué)習(xí)和會(huì)議很多，很多和法院業(yè)務(wù)完全無(wú)關(guān)，但不去不行，這些牽扯很大精力。

目前，要求全國(guó)各級(jí)法院院長(zhǎng)都參與辦案并不現(xiàn)實(shí)。但有法官職稱(chēng)的院長(zhǎng)應(yīng)該辦案。

上下級(jí)法院案件請(qǐng)示匯報(bào)的做法，涉及內(nèi)審制度，最高法院有相應(yīng)規(guī)定，但還有待最高法院進(jìn)一步規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，合理配置上下級(jí)法院的職能定位，避免審級(jí)制度被虛化。

《財(cái)經(jīng)》：目前，一線法官對(duì)部分考核指標(biāo)深為苦惱，自覺(jué)不被信任、沒(méi)有職業(yè)尊嚴(yán)。你怎么看待對(duì)法官的考評(píng)機(jī)制？

陳陟云：對(duì)一些不科學(xué)的指標(biāo)，我很抵觸。不過(guò)，從目前審判管理的角度看，對(duì)法官完全放任，時(shí)機(jī)尚不成熟，這有待于法官的素質(zhì)和品質(zhì)及法院的地位和品質(zhì)達(dá)到一定程度。但指標(biāo)怎么定，怎么設(shè)計(jì)更科學(xué)合理，值得研究。比如對(duì)調(diào)解率，我們的要求是能調(diào)就調(diào)，不能調(diào)當(dāng)判即判，不能強(qiáng)求當(dāng)事人。要達(dá)到65%-70%的調(diào)解率，這并不合適，中級(jí)法院調(diào)解率達(dá)到20%-30%算比較科學(xué)。

還比如發(fā)改率，這是目前衡量法官辦案質(zhì)量的一個(gè)重要指標(biāo)。佛山中院今年一季度案件發(fā)改的是23宗，其中刑事案件21宗。刑事案件主要是量刑的問(wèn)題，這里面有很多法官無(wú)法掌控的因素。

給法官上升空間

《財(cái)經(jīng)》：佛山中院公開(kāi)的新選任的35名審判長(zhǎng)沒(méi)有來(lái)自基層法院的法官，原因何在？最高法院也提出大力推行逐級(jí)遴選制度，拓展基層法官的職業(yè)發(fā)展空間，對(duì)此你有何建議？另外，近幾年佛山中院法官的流失情況如何？

陳陟云：在佛山，基層法院法官普遍要比中級(jí)法院法官收入高。比如，一個(gè)普通法官?gòu)捻樀路ㄔ?、南海法院調(diào)到中院年收入會(huì)少20%左右。

這一次重新選任審判長(zhǎng)，基層法院報(bào)名參與選任的法官并不多。另外，中院審理的案件類(lèi)型比較復(fù)雜，對(duì)法官的素質(zhì)要求更高。實(shí)際上，我們很希望從基層法院能選出審判長(zhǎng)，這對(duì)基層法官也是一種鼓勵(lì)，但綜合各項(xiàng)考察沒(méi)有選到合適的。

從基層法院逐級(jí)遴選的制度應(yīng)該大力推行。法院人財(cái)物由省級(jí)統(tǒng)管后，可建議由省級(jí)統(tǒng)一招收法官，放在基層法院鍛煉，逐級(jí)選拔到上級(jí)法院?；鶎臃ㄔ悍ü俳佑|的案件比較基礎(chǔ)，也更接地氣。但基層法官因長(zhǎng)期在基層，可能眼界比較低，必須嚴(yán)格遴選制度擇優(yōu)晉級(jí)。同時(shí)，還應(yīng)該重視基層法院的法官，80%的案件在基層法院，包括大量的一審案件，保障一審的質(zhì)量還是靠基層法院。

除了上級(jí)法院的遴選，還要保障法官在內(nèi)部的晉升空間，按照法官等級(jí)落實(shí)法官待遇。

法官流失的問(wèn)題普遍存在，流失的情況需具體分析，有的是脫離審判一線，有的是調(diào)到其他法院，有一些是辭職做律師或者去企業(yè)。

2008年至2013年3月，佛山中院政法專(zhuān)項(xiàng)編制調(diào)離或者離職人員是51人，其中至少有27人是在政法系統(tǒng)內(nèi)流動(dòng)，有8人出去做律師。

通過(guò)改革，這一情形已有好轉(zhuǎn)。這次重新選任35名審判長(zhǎng)，院里還擔(dān)心落選的審判長(zhǎng)是否還會(huì)繼續(xù)留在審判一線，但他們多數(shù)還是選擇了做合議法官。綜合行政部門(mén)也有一些副職人員，愿意舍棄職務(wù)重回一線辦案。這說(shuō)明法官還是有一定吸引力，關(guān)鍵是要給他們上升空間，沒(méi)有空間就沒(méi)有動(dòng)力。

謹(jǐn)防加劇行政化

《財(cái)經(jīng)》：下一輪的司法改革將觸及人財(cái)物的改革，作為在省內(nèi)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的佛山，是否會(huì)擔(dān)心改革后利益受損？省級(jí)統(tǒng)管模式是否會(huì)加劇行政化傾向？

陳陟云：省以下法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)管，對(duì)佛山中院的物質(zhì)保障影響應(yīng)該不大，是否會(huì)影響審判長(zhǎng)獲得的那部分待遇目前還不明確，有些法院可能會(huì)受影響。

我認(rèn)為，省級(jí)統(tǒng)管后謹(jǐn)防加劇行政化的傾向，謹(jǐn)防省級(jí)法院的地方化傾向。如何避免省一級(jí)部門(mén)干預(yù)、過(guò)問(wèn)下級(jí)法院案件，是值得重視和思考的問(wèn)題。

省級(jí)統(tǒng)管后，人財(cái)物如何公平、公正分配，需要有明確的法律規(guī)定，有法可依，以法律的規(guī)范性祛除人治的隨意性，防止省以下法院去省里公關(guān)，并避免授權(quán)統(tǒng)管的部門(mén)出現(xiàn)私心。

《財(cái)經(jīng)》：通過(guò)這幾年的探索，面對(duì)新一輪司法改革，你有什么建議和感觸，有哪些經(jīng)驗(yàn)值得其他法院借鑒？

陳陟云：我們只是為中國(guó)司法改革進(jìn)程拋磚引玉而已。我覺(jué)得，當(dāng)務(wù)之急是爭(zhēng)取落實(shí)法院的憲法地位和提升法院的品質(zhì)，突出法官地位和提升法官的品質(zhì)。法院的品質(zhì)不只是法官的品質(zhì)，還包括法院的管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和環(huán)境氛圍。這兩方面問(wèn)題解決了，其他的改革會(huì)更有成效。

還有可能，改革放權(quán)后，法官素質(zhì)跟不上，出現(xiàn)一些徇私枉法的現(xiàn)象。如果案件出現(xiàn)問(wèn)題，可能會(huì)給司改造成很大傷害，因此必須提高法官素質(zhì)。

目前，中國(guó)的法官數(shù)量太多，門(mén)檻太低。建議推行員額制，對(duì)法官隊(duì)伍重新洗牌，提高門(mén)檻并嚴(yán)格選任，保障其政治和經(jīng)濟(jì)待遇，確保其責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。這些改革需要力度非常大，還需長(zhǎng)期努力。

通過(guò)這幾年的探索，我們發(fā)現(xiàn)真正做出符合審判規(guī)律和科學(xué)規(guī)律的改革，難度很大，制約較多。真的像堂吉訶德一樣，跟風(fēng)車(chē)作戰(zhàn)，碰得頭破血流。

按照理想化的方式探索，僅憑一個(gè)法院層面的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須有頂層設(shè)計(jì)才更有希望，不然就是小范圍改革。希望最高法院根據(jù)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，盡快統(tǒng)一部署，特別是在法院隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化上深入推進(jìn)。