佛山中院改革的進(jìn)取與難事

2014年4月中旬，孫文波剛剛完成一份審判長績效考核意見的初稿?！盃幦”M早提交院黨組會議討論，我個人還是比較有信心的?！弊鳛榉鹕绞兄屑壏ㄔ海ㄏ路Q佛山中院）審判管理辦公室主任，孫文波主管的審判管理工作是服務(wù)審判的“風(fēng)向標(biāo)”。在過去的幾年里，“風(fēng)向標(biāo)”在這家法院已幾度調(diào)整。

地處珠江三角洲腹地的佛山中院，在勇于開風(fēng)氣之先的廣東，2009年4月率先提出以審判長負(fù)責(zé)制為核心的人員分類管理改革的動議，三年之后，2012年底在全院鋪開了審判長負(fù)責(zé)制的改革。2013年10月底，佛山中院獲最高法院批準(zhǔn)，成為審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的九家試點(diǎn)法院之一。

佛山中院選任的35名審判長能否成為真正意義上的職業(yè)化法官，改革前后審判權(quán)的運(yùn)行有何不同，探索之路經(jīng)歷了哪些曲折和障礙？當(dāng)下，司法改革如火如荼，新一輪司改方案將要推出，這家法院五年多來的踐行，正可提供觀察和借鑒之處。

終結(jié)“審判分離”：

審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)

“工作時間基本不夠用?！边@是審判長吳健南如今的一個感受，“開兩個庭基本就一天，但感覺比較充實(shí)，和以前比少了很多行政事務(wù)和公務(wù)接待應(yīng)酬?！狈鹕街性旱墓緳陲@示，2014年一季度，吳健南帶領(lǐng)他的審判團(tuán)隊辦了51宗案件，案件結(jié)收比是83.1%。

具有11年法官資歷的吳健南，曾有七個多月的時間脫離一線辦案——自2012年5月當(dāng)上民一庭庭長后，他鮮少親自辦案而是轉(zhuǎn)為批案，即部分案件的裁判和文書由審判員或合議庭報送庭長、院長審核簽發(fā)。批案也有選擇性，報給他審批的主要是二審重大改判、發(fā)回重審及一些重大疑難案件，二審維持、調(diào)解、部分改判及中院接收的一審案件，部分由副庭長審批。

這七個月里，他一共批了200多宗案，整個民一庭一年接收的案件數(shù)約3000件?！巴ラL批案的數(shù)量在佛山中院并不是占很大比例。在一些基層法院，多數(shù)案件都需要庭長、院長審批才能簽發(fā)?！眳墙∧蠈Α敦斀?jīng)》記者說。

不過，后來吳健南再次重返一線辦案。2012年初，審判長負(fù)責(zé)制在佛山中院三個業(yè)務(wù)庭室試點(diǎn)，同年12月在全院推進(jìn)。佛山中院院長陳陟云提出終結(jié)審判分離的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”。

陳陟云認(rèn)為，此前審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制不夠科學(xué)的部分原因在于，院長、庭長通過聽取匯報、審閱卷宗、簽發(fā)法律文書等方式參與案件審理的審批制度具有明顯的行政管理色彩，造成權(quán)責(zé)不明，不利于調(diào)動辦案法官的積極性。另外，即便是法官組成合議庭審案，但起作用的仍是審批制下的承辦人制度，合議庭其他成員的責(zé)任基本虛化。

因此，佛山中院探索建立審判長負(fù)責(zé)制，即一名審判長帶領(lǐng)由兩三名合議法官和書記員組成的審判單元，由其對團(tuán)隊經(jīng)辦的案件全面負(fù)責(zé)，并親自閱卷或提審、親自參與庭審、親自簽發(fā)案件。

在這一制度下，審判長被賦予核心地位，其選任必然嚴(yán)格。在試行階段，2012年底，佛山中院從院內(nèi)195名法官中選任出35名審判長，其中包括庭長、副庭長26人，審委會委員9人。試行一年后，改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，佛山中院對審判長重新洗牌。2014年初，該院向佛山兩級法院公開選拔35名審判長，并邀請律師在內(nèi)的法律職業(yè)共同體成員參加選任的面試評分。

在新近的選拔中，佛山中院原政治處主任助理焦艷被選任為審判長。39歲的焦艷有十年法官資歷，先后在該院審判監(jiān)督庭、少審?fù)ァ⒄翁幑ぷ?。?dāng)初去政治處屬于院內(nèi)調(diào)動，雖然“有點(diǎn)意外”，但她還是服從領(lǐng)導(dǎo)安排暫時脫離了審判部門。

“對學(xué)法律出身的我來說，始終還是希望回歸審判，并且一直在等這個機(jī)會?！苯蛊G稱。在法院系統(tǒng)，不少一線法官對審判實(shí)踐有倦怠感后，會選擇去綜合部門工作。

2013年，在就審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革方案和地方有關(guān)部門討論時，焦艷作為政治處的一員有機(jī)會參與其中，“對改革很期待，就義無反顧地報了名?！逼陂g，有個別法官則因?yàn)樯眢w、工作壓力等原因的考慮，在重新選任時沒有報名。

重拾審判工作，焦艷感覺到一絲壓力，比政治處時的工作更是忙碌了很多?！暗杏X比較有勁頭。刑事審判法律體系很成熟，鉆入進(jìn)去結(jié)合理論和實(shí)踐會有開悟的感覺，接觸越多，整個專業(yè)的體系你會感覺越明了、清晰。辦案中發(fā)現(xiàn)一些問題，又找到答案，能在專業(yè)上不斷提升和積淀?！苯蛊G說，少年審判還有不少值得探索和拓展的新領(lǐng)域，讓她覺得多花心思有其價值，“那種感覺在行政部門感覺不到”。

改革有得自有失。比如，雖然吳健南的庭長職務(wù)目前還在，但其主要工作已是親自辦案，庭長的大部分權(quán)力被消解淡化，包括審批案件和聽取法官匯報。行政管理的工作也銷掉大半：2014年始，佛山中院設(shè)立院長（副院長）助理，比如民事審判方面，由主管民庭的副院長的助理管理民庭的考勤、廉政、黨務(wù)等行政事務(wù)，讓庭長脫離行政專注審案。

“說實(shí)話，以前民一庭有近五十人，案件又多，管理也不是那么容易。會議也多，市里一些與法官工作無關(guān)的會議也找我們列席。所以，我一開始就支持改革，單純做法官是我的職業(yè)規(guī)劃，自己會更專業(yè)也更輕松?！弊鳛橥ラL，吳健南現(xiàn)在還保留一些與審判相關(guān)的事務(wù)如調(diào)研，因此分到的案件數(shù)量略打一些折扣，約是其他民事審判長的八成。去年，他帶領(lǐng)審判團(tuán)隊辦了260余宗案。

反思以前的模式，吳健南認(rèn)為最大的問題是庭長、院長不審案但要批案，只通過承辦法官的匯報或者閱卷，必然會有一些信息過濾。缺失審判的親歷性，更是與審判規(guī)律不符，“偶爾，也會覺得心里沒底”。資深法官獲提拔后脫離一線，主要由新任法官審案，兩者的社會經(jīng)驗(yàn)、審判經(jīng)驗(yàn)有一定差距，也會影響辦案效果。

對改革，焦艷亦有體會。兩年前，她在少審?fù)ト胃蓖ラL，“主要考慮個案裁判的合法性、合理性，不用太過考慮與其他案件裁判結(jié)果之間的平衡，最后總有庭長提醒把關(guān)?！背蔀閷徟虚L后，就要時刻謹(jǐn)慎盡量避免瑕疵，法院內(nèi)外對審判長的要求也高?！氨仨氁湎ё约旱挠鹈?，希望自己辦的案子無可挑剔。”

法官彭進(jìn)海在改革前后也經(jīng)歷了一番變化。2009年，他被從基層法院遴選到中院做法官，對承辦的案件從審理到裁判行使審判權(quán)并承擔(dān)責(zé)任。在參與審判長選任失敗后，他成為一名合議法官，負(fù)責(zé)辦理審判長交辦的具體案件及審判事務(wù)，如撰寫裁判文書。面對這種落差，他說自己并不失落，“不論是審判長還是合議法官，只要留在審判團(tuán)隊發(fā)揮所長就會有提升?！?/p>

合議庭制度被長期詬病的一個表征是“合而不議”形同虛設(shè)。彭進(jìn)海認(rèn)為，如果存在這種情況，與合議庭權(quán)責(zé)不明有關(guān)，承辦法官向庭長、院長請示匯報分解了合議庭成員的責(zé)任。佛山中院的探索，落實(shí)了合議庭的辦案模式，對合議庭的審判長和合議法官都提出了更高要求，審判單元的每個成員都有責(zé)任保證裁判的正確性，可以解決這一問題。

在開座談會時，吳健南、焦艷等審判長曾談起如何讓合議法官獨(dú)立發(fā)表意見不盲從審判長，發(fā)揮其制約作用幫助審判長保證裁判的正確性。對此，彭進(jìn)海稱，“合議法官敢于有理有據(jù)地發(fā)表意見是法官應(yīng)有的基本職業(yè)素養(yǎng)，這也是審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的基石之一，而不是審判長一個人說了算，有時審判長的意見是合議庭的少數(shù)意見。”

考核“風(fēng)向標(biāo)”：尊重審判規(guī)律，明確考核目標(biāo)

在起草績效考核新意見時，佛山中院審委會委員、審管辦主任孫文波時刻關(guān)注郵箱以查收35名審判長的建議。自1988年進(jìn)入法院系統(tǒng)后，他有多年的審判一線經(jīng)驗(yàn)。其所在部門八人有法官職稱，高于其他審判綜合業(yè)務(wù)部門的法官配置比例。在他看來，審管辦必須要有懂審判、善管理的法官才能科學(xué)、公平管理審判。

在1998年法院訴訟費(fèi)“收支兩條線”之前，考核完全是另外一種模式。當(dāng)時對法官的績效考核和收入掛鉤，考核的主要指標(biāo)是法官的辦案數(shù)量，辦案數(shù)量超出一定標(biāo)準(zhǔn)后即可享受相應(yīng)的補(bǔ)貼。

1998年，財政部聯(lián)合多部門發(fā)布通知，開始落實(shí)政法部門“收支兩條線”的規(guī)定。次年，訴訟費(fèi)“收支兩條線”正式實(shí)行。其后，考核和收入脫鉤。

辦案和經(jīng)濟(jì)收入掛鉤的考核是一把雙刃劍。孫文波認(rèn)為，一方面有利于提高法官辦案的積極性。另一方面，也容易出現(xiàn)法官片面追求數(shù)量的同時而忽視質(zhì)量的現(xiàn)象。

此后，全國各地法院開始新一輪績效考核指標(biāo)的制定。2009年開始，佛山中院對審判業(yè)務(wù)部門的考核，主要沿用的是有關(guān)部門制定的“排頭兵”指標(biāo)作為考核內(nèi)容，共有16項指標(biāo)，如上訴率、發(fā)改率、再審申請率、調(diào)撤率、一審案件服判息訴率、信訪投訴率等，基本涵蓋法院審判工作的各個方面。

“有的法院還試行末位淘汰制，我本人對此深惡痛絕。”孫文波說。這一考核對法官造成的心理壓可想而知。有的法官為了避免被淘汰的命運(yùn)，沉淪在數(shù)字之中，甚至出現(xiàn)“假案”現(xiàn)象，這完全背離了考核的初衷。

法院的考核理應(yīng)尊重司法的基本規(guī)律，在孫文波看來，有些指標(biāo)尚不足以客觀反映法官的辦案水平、辦案質(zhì)量。比如上訴案件發(fā)改率，一審案件發(fā)回重審或者改判，有的可能是法官能力和素質(zhì)問題，但大部分被發(fā)回重審或者改判的案件存在上、下級法院法官的主觀判斷、認(rèn)識差異或者是二審期間出現(xiàn)了新的事實(shí)和證據(jù)所致。

以被發(fā)回重審或者改判的案件為例。發(fā)、改的原因可能是政策調(diào)整，也可能是二審出現(xiàn)了新的事實(shí)和證據(jù)如賠償受害人。比如，有些刑事案件一審中被告人不賠償受害人損失，但進(jìn)入二審后通過賠償受害人損失，獲得被告人及其家屬的諒解，就會出現(xiàn)改判的現(xiàn)象。但指標(biāo)考核不問原因，“這能說是法官的能力問題嗎”？2012年之前，他經(jīng)常會聽到對諸如此類不合理指標(biāo)的反映。

2012年試行審判長負(fù)責(zé)制后，佛山中院開始探索更加公平合理的考核，大幅縮減了指標(biāo)的數(shù)量，并在考核中作不排序的通報。以2013年為例，對審判長的考核指標(biāo)僅有九項，集中在審判質(zhì)量、審判效率、紀(jì)律作風(fēng)上。在審判效率上，則以案件結(jié)收比取代結(jié)案率，這是佛山中院新探索的動態(tài)性指標(biāo)，不考慮舊案、積案的數(shù)量，防止人為扭曲審判周期出現(xiàn)突擊結(jié)案和年底延遲立案。原有的服判息訴率、上訴案件發(fā)改率、調(diào)解率等則都不在考核的范圍內(nèi)，而只是作為分析指標(biāo)加以觀察，“基本上拋開了一些法官無法掌控的因素”。

指標(biāo)的調(diào)整，是審判長負(fù)責(zé)制改革領(lǐng)導(dǎo)小組在調(diào)研后，集中法官的意見形成。孫文波介紹，在征求意見時法官們提到指標(biāo)太多、操作性不強(qiáng)，容易造成法官太大的心理壓力。

經(jīng)過2013年的實(shí)踐，又有一些指標(biāo)問題被發(fā)現(xiàn)。比如原來確定的主觀評價指標(biāo)一項，審判長和合議法官互相打分，院黨組成員對審判長打分，因主觀標(biāo)準(zhǔn)不同很難放在同一平臺對比，操作性有待提高。

最近，孫文波在起草新一年度的審判長績效考核的意見，設(shè)想進(jìn)一步縮減考核指標(biāo)，取消主觀評價指標(biāo)?？己说闹饕獌?nèi)容還是審判效率、審判質(zhì)量等，但內(nèi)容有了更大變化，目前征求意見的反饋還不錯。

“考核的指標(biāo)配合改革不斷調(diào)整，也在慢慢探索?？偟姆较蚴亲鹬貙徟幸?guī)律，符合審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律，最好不要把一些非法官可控制的因素作為考核審判績效的一個標(biāo)準(zhǔn)?！彼J(rèn)為，考核指標(biāo)越少、越明確、越有操作性越好，考核的指標(biāo)有共性才有可比性，目標(biāo)明確才能給審判長一個明確的指引。

在他看來，在目前的狀況下取消考核還不現(xiàn)實(shí)，但要明確考核的內(nèi)容和目標(biāo)。在西方一些國家，同樣存在法官考評委員考核法官，但不考核案件本身，而是考核法官口頭表達(dá)能力、文書撰寫能力、廉潔度等?！八麄冏⒅乜疾旆ü俚钠焚|(zhì)，我們注重法官辦案怎么樣，這是兩條路。”

審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革后，合議法官的工作積極性是否受到影響，這是外界關(guān)心的問題。在佛山中院的探索中，除了將審判長和合議法官作為審判單元捆綁一并考核外，對合議法官也有單獨(dú)的相應(yīng)考核，2013年考核的主要是接受審判長指派完成的工作任務(wù)量等。

“今年會有一些調(diào)整，盡可能尊重合議法官所做的工作?！睂O文波說。在佛山中院的公示欄里，貼出了每個審判單元2014年一季度的案件結(jié)收比情況，審判單元內(nèi)除審判長姓名外，還有合議法官姓名，此前的公示中則只有審判長姓名?！坝泻献h法官提出進(jìn)進(jìn)出出只看到審判長的名字，他們的勞動沒有得到尊重，我們就采納了這個意見?！?/p>

未竟的改革：囿于司法體制及外部障礙

4月9日中午，審判長焦艷收到了目前僅存的一名跟案書記員的辭職申請，另一名書記員一周前提出了辭職?；貧w辦案后，干勁十足的焦艷同時面臨著困擾。

在焦艷的團(tuán)隊里，有兩名合議法官、兩名書記員和一名內(nèi)勤。在佛山中院，審判團(tuán)隊的人員是固定的，按照以案配人、以崗定人配置審判資源。如果不從別的審判單元調(diào)人，她要等到5月新的書記員到位才能填補(bǔ)空缺。

兩名提出辭職的書記員分別在法院工作了3年和12年，辭職理由均是為自己考慮出路。每年春節(jié)過后公務(wù)員招考結(jié)束，都是書記員辭職的高潮。在佛山中院，書記員大多是政府雇員身份，月薪2000多元，比一般公務(wù)員收入少一大半，且在科層制的法院沒有晉升空間?！疤貏e是男書記員，待兩三年的就算長的，他們也要追求自己的發(fā)展。其實(shí)刑事審判部門又特別需要男書記員，去看守所提押被告人、開車送達(dá)文書，男孩子更易勝任?！苯蛊G說。

書記員的流動性太大，勢必影響審判團(tuán)隊的穩(wěn)定性。如果書記員素質(zhì)不夠，即便是校對裁判文書和送達(dá)這樣的小事情，也會影響案件的效果和社會評價。但書記員的出路在哪里？

這個問題不止困擾焦艷。根據(jù)佛山中院的統(tǒng)計，2009年至2013年，該院共有105名審判輔助人員離職，占同期以來招錄審判輔助人員總數(shù)的72.9%。

法官的晉升同樣是待解難題。去年有幾位法官自覺晉升為審判長的機(jī)會不大，選調(diào)到到廣州鐵路法院，那里的職級上升空間要比佛山中院好一些。

焦艷團(tuán)隊的合議法官都是助理審判員，從助審到審判員的跨越除了工作年限的要求外，按照現(xiàn)行體制還要有副科級的行政級別空缺，“很多人當(dāng)了十年法官還是助審”。她希望法官的職級待遇不走行政化的道路，而是對應(yīng)法官等級，同時使法官的待遇獲得整體提升。

即便是35名精英化的審判長，政治、經(jīng)濟(jì)待遇也是提升有限。目前，法院人、財、物受制于地方現(xiàn)行司法體制，佛山中院曾多次與市里相關(guān)部門討論改革方案，希望提高法官待遇。據(jù)悉，佛山市有關(guān)部門已同意給予一定職業(yè)保障經(jīng)費(fèi)。

這些問題也在陳陟云的考慮中。2009年4月，在珠三角地區(qū)中院院長座談會上，陳陟云首次對外提出準(zhǔn)備探索以審判長負(fù)責(zé)制為核心的人員分類管理改革。

對法院工作的困境，陳陟云深有體會?！罢麄€社會對司法公正的期待越來越高，要求越來越多，但實(shí)際上法院工作受到來自內(nèi)部和外部的多種制約。簡單講，比如辦案質(zhì)量不高、效率不高，法官隊伍廉潔度不高等，造成司法的公信力不高，法院沒有權(quán)威。公信力不高說到底就是行政權(quán)力的干預(yù)，既有內(nèi)部干預(yù)也有外部干預(yù)，這是法院面臨的最大的問題?！?/p>

在陳陟云看來，法院也是一個“利益場”。一個案子到了法院，一些當(dāng)事人不是通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蚪鉀Q，而是到處找熟人，對案子的過問和干預(yù)隨之而來。2008年一年，他收到了100多張過問案件的條子。

在辦案機(jī)制方面，一個案件要經(jīng)過庭長、院長層層審批，這些人都有可能改變對案件的定性并作出裁決，“法官本身不可能對案子負(fù)責(zé)，合議制也流于形式”。

在這種背景下，2008年，履新的陳陟云有了改革的設(shè)想，其設(shè)立的改革小組查閱了大量資料，走訪調(diào)研了多個法院。

其最初的改革設(shè)想方案很理想化，改革思路是以審判長負(fù)責(zé)制為核心的人員分類管理改革。主要涉及三個層面：一是審判長負(fù)責(zé)制，完善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，選任精英法官擔(dān)任審判長，廢除層級審批制，實(shí)行審判權(quán)與行政權(quán)分離，同時建立符合司法規(guī)律的審判長職業(yè)保障體系；二是機(jī)構(gòu)改革，精簡審判組織構(gòu)架，形成職能配置科學(xué)、權(quán)責(zé)明確清晰的法院組織架構(gòu)，比如將執(zhí)行局從法院中劃分出去；三是人員分類管理改革，將法院人員劃分為法官、審判輔助人員、行政人員三大序列，每個序列使用不同的管理模式。改革的目標(biāo)就是讓法官獨(dú)立、公正行使審判權(quán)，樹立司法公信和權(quán)威。

實(shí)際的改革過程，遠(yuǎn)比設(shè)想艱難。經(jīng)過長期、輪番的溝通后，目前的改革打了很多折扣，“只有設(shè)想的兩三折”。

囿于司法體制及外部障礙，目前運(yùn)行良好的就是審判長負(fù)責(zé)制基礎(chǔ)之上的合議庭制度改革。35名審判長的固定數(shù)額，是法官員額制的小范圍探索。審判長員額根據(jù)佛山中院全院的年均收案量和法官的辦案量總體評定。審判長員額制相對固定，除出現(xiàn)案件數(shù)量波動較大等特殊情況外，一般不做調(diào)整。根據(jù)各庭室的收案量，再配備固定的合議法官。目前，佛山中院有140名法官在審判執(zhí)行一線，約占法官比例的74%。

不過，設(shè)想中的法官獨(dú)立選任委員會和監(jiān)督委員會并未實(shí)現(xiàn)。

在審判長的職業(yè)保障上，按佛山中院目前的做法，除非有重大違法審判行為、重大案件質(zhì)量問題等行為外，不得免去審判長職務(wù)。焦艷還希望，不要隨意擴(kuò)大審判長的責(zé)任，“法官正當(dāng)行使職權(quán)時應(yīng)有相應(yīng)的職業(yè)保障，非因法官過錯產(chǎn)生的問題不能隨意追究法官責(zé)任?！?/p>

現(xiàn)在，吳健南等審判長發(fā)現(xiàn)過問案件的情況少了很多。該院試行案件過問登記制，每個法官手上都有一個小冊子，結(jié)案后交給紀(jì)檢部門備案。他說，庭長不再批案后，審判長對一些拿不準(zhǔn)的案件會私下互相請教，有一些會提交審判長聯(lián)席會議討論，但都是發(fā)表參考意見，對判決沒有強(qiáng)制力。

提交審委會的案件范圍也在壓縮中。目前有明確規(guī)定的案件如判決無罪、死刑、再審案件等還需上審委會，有些案件比如判決緩刑的案件就不用上了。根據(jù)佛山中院的統(tǒng)計，今年一季度審委會討論的案件數(shù)量是33件，2012年改革未全面鋪開時的同期數(shù)據(jù)是47件。

這一審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)，在兩年之后會由最高法院驗(yàn)收。為配合改革，佛山中院正在醞釀審委會委員參與辦案的辦法，“計劃是院長每年辦3件，副院長辦10件”。孫文波說。

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