詳解PPP融資

PPP（Public Private Partnership首字母縮寫）模式，這項源起于英國的“公共私營合作”的融資機制，已被中國視為一種有效的制度設計，將有序引入到城市基礎建設領域。

2008年美國金融危機后，發(fā)達國家面臨經濟減緩和財政支出上升的矛盾，PPP成為吸引社會資本參與基礎設施建設的有效模式，迎來發(fā)展高峰。其本質是，社會資本和政府合作建設城市基礎設施項目或提供社會公共服務和產品，最終使各方達到比單獨行動更高的效率。

為推動十八屆三中全會中“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革措施的落地。

2013年底以來，財政部多次召開相關PPP專題會議、培訓班和研討會，并從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣PPP模式。財政部部長樓繼偉明確提出“要實實在在把這件事開展起來”。

4月初，財政部金融司巡視員劉健接受《財經》采訪，圍繞推廣PPP模式初衷和背景、推進的整體思路和方式，以及如何構建適合PPP發(fā)展的市場制度和法律環(huán)境等方面，他詳細闡述了財政部的思路和想法。同時他還回應了外界的部分質疑和憂慮。

目前國內PPP模式的實踐，尚處在比較“淺層次”的層面。如鳥巢項目、北京地鐵4號線和很多BOT領域的實踐，在利益分配、風險分擔、政府監(jiān)督等環(huán)節(jié)，與真正意義的PPP模式相比，“形似神不似”。從項目的發(fā)起目的看，更多的是從招商和投資角度吸引資金，后續(xù)監(jiān)管也不到位。

那么，真正意義的PPP模式應該具備哪些特征？

對此，財政部相關人士認為，在項目設計方面，要達到“利益共享、風險共擔”目標，堅持公共利益最大化原則，確保PPP項目社會效益和經濟效益都有所提高，形成有效的激勵約束機制，實現項目利益分配“盈利但不暴利”。在風險分擔方面，政府和社會資本應該平等參與，按照合同辦事，堅持風險分擔最優(yōu)原則，政府和社會資本誰對哪種風險更有控制力，誰就承擔相應的風險，雙方不過度轉移風險至合作方。

PPP模式成敗的關鍵在于“制度設計、論證科學、重諾履約”。據了解，財政部下一步工作重心是，一方面消除PPP發(fā)展的制度障礙、明確相關規(guī)則。另一方面試點先行，積極推動設立PPP的管理機構，嘗試在市政供水，污水、垃圾處理，保障房建設等領域率先引入PPP模式，樹立行業(yè)樣本。待試點成熟后，再大范圍推廣。

從國際經驗看，PPP模式對政府的定位和能力要求極高，中國以往“政府管理”的理念，恐怕與PPP模式要求很難兼容。業(yè)內人士普遍認為，PPP模式更加注重契約精神、公開透明和市場觀念，這要求政府要完成從“經營者”到“監(jiān)督者”角色轉換。

PPP模式在中國的順利開花結果，還需要適宜生長的制度性土壤。不過，在中國尚未完全市場化的經濟制度下，相關制度建設尚顯滯后、地方政府政績考核、負債觀念扭曲，外界擔心PPP模式可能淪為地方政府的融資工具，甚至還有質疑認為，會出現新的利益輸送，若操之過急，可能走偏，或醞釀新的市場風險。

試點先行

2013年底，在財政部年底工作會議期間，財政部組織套開PPP專題會議，這次會議從體制機制創(chuàng)新的角度，對發(fā)展PPP模式做出了全面、系統(tǒng)的安排。春節(jié)過后，財政部門便密集組織召開各類研討會和培訓班。

3月17日，財政部組織PPP專題培訓班，來自亞洲開發(fā)銀行、中投公司、財科所的相關專家就PPP模式的實踐進行交流，地方財政部門、中央大型企業(yè)的相關人員參加了這次培訓。財政部副部長王保安要求，要認真做好PPP模式的推廣和運用。同時，貴州、湖南、浙江等地方財政部門也舉辦了類似的培訓。

PPP模式被寄予如此大的期望，前所未見。財政部部長樓繼偉在博鰲亞洲論壇上解釋稱：“十八屆三中全會中的‘要通過改革讓社會資本進入公共服務基礎設施建設和運營’，實際指向就是PPP模式”。據悉，當前涉及財政部、發(fā)改委、人民銀行和金融相關部門，都在為落實這一改革任務研究、探索。

PPP模式興起于英國，普遍運用在城市基礎設施領域，是一種被廣為接受的新的融資方式，BT、BOT等是其主要的實現方式。其實質是在公用事業(yè)領域引入社會資本，將項目所有權和經營權交給社會投資者，政府發(fā)揮引導和監(jiān)督作用，目的在于建立社會競爭機制，提高公共事業(yè)的服務質量和效率。

而這一模式在中國發(fā)展較為緩慢，始于20世紀90年代，如北京鳥巢、北京地鐵4號線和大量的地方政府的BOT項目。不過，國內的這些實踐活動，在利益分配、風險分擔、政府監(jiān)督方面，并不具備真正意義的PPP項目的特征。

去年底以來，財政部相關司局先后前往上海、湖南實地調研，對地方的試點意愿、進展和潛在項目進行了解。財政部經濟建設司、農綜辦等相關司局對管理的項目進行了梳理，地方政府提供了大量的項目，目前正在進行項目篩選。

總體看地方政府熱情較高。這主要有兩方面原因，首先，目前，地方融資依靠融資平臺和土地收入的模式已經難以為繼，PPP模式是化解地方債務和解決城鎮(zhèn)化融資的有效方式。其次，地方政府響應十八屆三中全會改革號召，改革熱情空前高漲。

下一步的重點之一，挑選合適的項目，推進試點。據悉，財政部門將把收益性項目作為PPP模式推廣的重點，優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關系比較清楚、技術發(fā)展比較成熟的項目，如市政供水、污水處理、垃圾處理、保障房建設等。

由于這種模式在中國尚屬新生事物，試點啟動初期，必然面臨諸多困難。例如，沒有與之配套的公開透明的招標制度和標書，招標暗箱操作普遍存在，定價機制缺失，市場信息分散，缺乏基本的規(guī)范標準等。

財政部也正在著手化解這些困難。據悉，財政部已經在推動機構建設、建立工作機制方面形成了初步思路。據了解，財政部正在建立PPP工作機制，積極推動設立PPP管理機構，加強對風險分擔、競爭機制、政府合理承諾、后續(xù)合同管理方面的統(tǒng)一指導。

地方政府正在探討在地方財政部門建立PPP中心的可行性，一些省市表達了強烈興趣，浙江省有望成為首個在省級政府層面設立PPP中心的地方之一。

業(yè)內有建議認為，比較理想的模式是，由省級地方政府牽頭成立PPP中心，負責PPP信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術指導，并由經驗豐富的相關人員組織專家?guī)?，隨機抽取專家進行評議，協(xié)助地方政府確定中標者。

不過，劉健認為，試點會是一個比較長期的過程，只有經過大量的試點，看到好的案例和經驗，才能形成總體的制度設計和框架。他亦坦承，PPP模式在國內能否落地，還存在不確定性，試點過程中，還要看跟現有的制度和法律、合同和執(zhí)行能不能匹配。

重在“激勵相容”

PPP是一種長期的合作關系，吸引社會資本的關鍵在于建立穩(wěn)定可預期的政策環(huán)境，降低政策風險。對于民營資本來講，在滿足項目建設和運營服務質量的前提下，要追求相對穩(wěn)定的收益和回報率，而對于公共部門來說，要從提高服務質量和效率的角度出發(fā)，平衡項目的風險和收益，避免出現暴利和虧損，達到“激勵相容”效果。

城市公共基礎設施的提供往往帶有一定的公益性質，需要政府的補貼，這要求合作各方要建立起“收益共享、風險共擔”合作機制。從國際上看，PPP模式在發(fā)達國家也有很多不成功的案例，歸根結底，成敗的關鍵在于收益和風險分擔不對等。

利益分配的實質就是定價，最理想的狀態(tài)是讓私營資本盈利但不暴利。從中國情況看，通常項目論證、可行性研究等前期工作主要由政府完成，很難準確地估算項目未來現金流，缺乏定價的基礎數據，大多沒有在相關協(xié)議中對私人收益作出“可調整”的原則性條款，導致項目暴利?；蛘哒深A過多，導致社會資本虧損。

從具體實踐看，北京地鐵4號線、杭州灣跨海大橋等PPP項目，在運營過程中，或多或少存在定價機制、收益分配機制不盡合理的問題。尤其是地方政府出于吸引資金的目的，往往給與社會資本過多承諾，甚至“兜底”了一些市場風險。

例如，中國北方某城市水廠BOT項目，政府特許經營20年按高水價購水，但企業(yè)5年就收回全部投資，政府遭受了巨額虧損，政府兜底了運營風險，而私人資本獲得了無風險高額回報。

對于如何建立科學的定價機制，避免項目參與各方暴利和虧損，國際上有這方面比較成熟的經驗可循。

以英國希思羅機場（BAA）為例，英國航空管理委員會（CAA）負責機場監(jiān)管，采取了價格上限定價方法，每五年根據機場的收益率、運營維護成本、稅收、非航空資產收入、預測客流量等指標重新確定機場收入。

同樣的道理，劉健進一步解釋道，每個周期執(zhí)行一個固定價格，企業(yè)通過減員增效，能夠提高效率，便可獲得一定的超額利潤。到下一個周期后，政府可以適當打掉部分超額利潤，定一個更低的價格，這時企業(yè)就要考慮如何進一步提高效率，以此反復，對價格進行動態(tài)調整，有助于形成比較良性的正向激勵。相反，倘若此項公共服務由政府單一提供，可能容易出現逆向激勵，政府會雇更多的員工，帶來資源浪費和效率低下。

可見，PPP模式涉及政府和社會資本的經濟效益，又涉及政府和公眾的社會效益，既要避免社會資本利潤超出合理區(qū)間，公共服務價格高企引發(fā)公眾不滿情緒，又要保障社會資本的長期合理回報，確保項目運營可持續(xù)，“度”的拿捏就非常重要。

對此，王保安在PPP專題培訓班上表示，需要建立動態(tài)調整的收費定價或政府補貼機制，對社會資本產生足夠的吸引力，形成長期穩(wěn)定的投資回報預期。同時還要建立嚴格的績效評價機制，對項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行綜合考核評價。

穩(wěn)定的收益能夠得到保障，還需要建立健全法律制度和良好的契約精神，目前國內推動PPP發(fā)展還面臨著法律層面的制約，最突出的表現是法律的權威性不足，存在自相矛盾的問題。比如，國際上通行做法是，為了降低項目風險，政府往往提供擔?；蛘呶磥碜畹土髁砍兄Z，未來的承諾折成現值，反映在當前，作為政府或有負債，而中國現有的法律框架規(guī)定，政府不允許提供擔保和承諾。又如，國內原有的法律法規(guī)體系是與政府主導基礎設施投資體制相掛鉤的，現在私人部門參與后，很多微觀的政策、體系都要做出調整。

業(yè)內人士也擔憂，在當前國內市場化并不充分的條件下，政府和社會合作意識和政府的契約精神仍顯不足，“一個和尚、兩個和尚、三個和尚”的故事屢見不鮮，缺乏適合PPP生長的制度性土壤，可能成為制約其推廣的最大障礙。

正是因為如此，財政部正在對現行的法規(guī)政策進行梳理，逐漸梳理出PPP運用所必需的制度和體制框架，并協(xié)同相關部門解決當前PPP法規(guī)政策在立法層級和操作流程方面各自為政、缺乏協(xié)調的問題，消除障礙、明確規(guī)則，逐步構建適宜PPP發(fā)展的制度環(huán)境和法律保障。

政府角色再定位

PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，政府要注重處理好與市場主體之間的關系，既不“越位”也不“缺位”。從國際經驗看，運用PPP模式需要政府減少在公共資源的直接配置，發(fā)揮優(yōu)勝劣汰競爭機制，充分激發(fā)市場的活力和創(chuàng)造力，凸顯市場在公共資源配置中的決定性作用。

反觀中國現實情況，政府依然在資源配置中居于主導地位，有形的手往往伸的過多、過長。在此背景下，推廣PPP模式無疑對政府定位提出了巨大的挑戰(zhàn)。

部分參與地方環(huán)保領域的社會資本反映，這些年來，在與地方政府合作過程中，社會資本“與狼共舞”的恐懼心態(tài)一直存在，地方政府過于強勢，缺乏合作意識和契約精神，市場意識薄弱。比如，大到高速公路，小到垃圾焚燒項目，都要由市委書記或者市長拍板決定。

如要推廣PPP機制，重新界定政府的職能和邊界顯得尤為重要。

多位權威人士均認為，政府應該由“經營者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”，把更多的精力集中在發(fā)展戰(zhàn)略上和加強監(jiān)管上，減少對微觀事務的管理和干預。

事實上，過去這幾年在城市公共基礎設施建設和服務提供方面，地方政府大包大攬，主導地位進一步強化。從投資規(guī)模上看，地方政府通過銀行、債券市場、影子銀行等各種途徑，大規(guī)模舉借債務。反觀民營資本玻璃門、彈簧門一直存在，投資渠道受限，規(guī)模不斷萎縮。

很顯然，由于地方政府的“越位”，導致部分項目不但未能提高效率，反而滋生了腐敗。

例如，一些高速公路的BOT項目中，政府或多或少存在監(jiān)管不到位的情況，如準入期缺乏競爭程序的監(jiān)督，建設期缺乏對資金使用的監(jiān)督，運營期缺乏對服務質量的監(jiān)督等。

政府不但不能“越位”，還要做好監(jiān)管，防止“缺位”。劉健認為，對PPP模式有效的監(jiān)管和激勵相容同等重要。

由于大多數城市基礎設施項目，如供水、供電等，具有自然壟斷的特征，私人資本的逐利特性，決定了其定價傾向于高價，謀取暴利，需要政府進行監(jiān)督。引入PPP模式后，如果政府無法發(fā)揮好監(jiān)管者的職責，可能使得政府和公共消費者承擔更高的成本。

在劉健看來，在公共部門引入社會資本后，相當于原來政府是提供者、監(jiān)管者轉變成為服務者，此時就要把其他的制度分開，政府充當規(guī)則制定者和監(jiān)管者，投資和運營交給專業(yè)化的公司去做，政府來做利益的平衡。

從國際經驗看，推廣PPP模式往往需要國家層面設立管理機構，協(xié)調各部門創(chuàng)新機制，對PPP的全過程進行管理。通常還要有必然的財政約束，以控制PPP項目中的財政承諾，實行總體風險控制。國內這些制度的頂層設計，還需要通過試點不斷探索完善。

對此，財政部權威人士建議，全局層面可以考慮構建一個初步的監(jiān)管框架，引入行業(yè)監(jiān)管的理念，例如交通設施、水務、垃圾處理由對口交通、水利、衛(wèi)生部門監(jiān)管。在公共產品價格監(jiān)管方面，現在各地標準不盡相同、松緊不一，可以考慮統(tǒng)一的標準和規(guī)則。

此外，劉健還提醒：“PPP是一種機制、一種制度設計，不僅僅是單純是融資方式。”在過去這些年，地方政府面臨債務壓力，想盡辦法籌集資金，大量使用了BT、BOT等融資模式，不顧成本舉債，甚至不惜犧牲政府和公眾利益為代價。

當前，中國經濟增長減速，地方政府進入償債高峰期，面臨經濟建設和債務償還的雙重壓力，地方政府啟動融資蠢蠢欲動，PPP模式存在再度成為地方政府融資工具的潛在可能，如何在這樣的局面下，使得PPP模式能夠成功落地，避免走歪，這是一個頗為棘手的問題。

對此，一位資深的業(yè)內人士認為，核心是把政府的承諾管起來，政府能做哪些承諾，哪些承諾具有約束力，地方人大可以通過立法、預算的形式，對PPP模式出臺一整套制度，并實行總量管理和額度限制，提升透明度。