食品安全應(yīng)開門立法

“在過去十年的食品藥品重大事件中，‘國家秘密’‘商業(yè)秘密’都是阻礙公眾知情權(quán)的擋箭牌：云南白藥未標(biāo)識有毒配方、鎘超標(biāo)大米名單不能公布、瓶裝水水質(zhì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不能公布、食品添加劑名稱不能公布……”2014年2月17日，民間公益組織“天下公”向社會發(fā)此公開信稱，在食品藥品安全事件中，沒有國家秘密和商業(yè)秘密，除個人隱私外，所有信息都必須被公開。

“天下公”還呼吁，社會各界應(yīng)該關(guān)注“食品安全立法工作倒退現(xiàn)象”。

2013年9月至今，中國食品安全立法動作頻頻，除主要部門法《食品安全法（修訂草案送審稿）》（下稱《食品安全法送審稿》）征求社會意見外，各省、市涉及信息公開、行政審批、政府監(jiān)管等多個領(lǐng)域的數(shù)十部地方法規(guī)先后揭盅。

這樣的密集立法引致兩種聲音。一種意見稱《食品安全法送審稿》為“史上最嚴(yán)”，可操作性遠(yuǎn)高于原法；另一種意見認(rèn)為，就目前法規(guī)條例中的部分內(nèi)容體現(xiàn)出的食品安全監(jiān)管政策，有可能走向“擴張行政權(quán)力，限制社會監(jiān)督”之路。

非專業(yè)人士如何參與

據(jù)《財經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計，半年內(nèi)，僅省級行政機構(gòu)推出的食品安全新規(guī)就有20多條（見圖表）。在“天下公”執(zhí)行主任于方強看來，這些法律條規(guī)的出臺十分倉促，“食品安全方面民眾很難參與，基本上都是食品安全方面的專家主導(dǎo)”。

國家食品藥品監(jiān)督管理總局（下稱國家食藥監(jiān)局）規(guī)定有一個月的時間征求意見，但地方食品安全規(guī)定一般只給出不到一周的征求意見時間。比如，甘肅省《關(guān)于禁止經(jīng)營使用散裝信用油、散裝醬油和食醋的通告（征求意見稿）》和《杭州市食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用信息公開管理辦法》兩部地方規(guī)章，當(dāng)?shù)孛癖妬聿患傲私馄渲械男畔?，征求意見就已過去。

由于民眾缺乏對食品安全信息的了解和學(xué)習(xí)，也造成烏龍事件連發(fā)。

2012年媒體爆出肯德基與麥當(dāng)勞的供貨商養(yǎng)殖雞從孵出到端上餐桌，只需要45天，是用飼料和藥物喂養(yǎng)的。經(jīng)網(wǎng)絡(luò)傳播，這條消息造成白羽雞養(yǎng)殖業(yè)損失慘重，而實際上這是從國外引進(jìn)的品種，每一個生長階段使用不同的飼料配比，完全可以在適當(dāng)?shù)臈l件下達(dá)到45天出欄的效果。2014年2月，一則消息從網(wǎng)絡(luò)到紙媒被炒得沸沸揚揚：賽百味、星巴克等出售的食物中，含有被用于鞋底的“偶氮甲酰胺”，后多位專家站出來一再解釋，這是一種合法的食品添加劑。

非專業(yè)人士是否具有參與食品安全監(jiān)管的知識，也受到立法者的關(guān)注，《食品安全法送審稿》就對媒體報道食品安全問題，加上了“客觀、公正”的前置限定。

對此，維權(quán)律師郝俊波指出，如果媒體報道的確扭曲事實、對別人的名譽造成損害，《中華人民共和國民法通則》中已有相關(guān)規(guī)定（第一百零一條），故沒有必要針對媒體提出高于民法的要求。

于方強舉例稱，媒體的報道也有不少反映了真相并解決問題。2013年央視報道“皮革奶”事件，一開始農(nóng)業(yè)部稱這是假新聞，最后被證實是真的，“媒體要做的就是披露更多的信息”。

中國食品科學(xué)技術(shù)學(xué)會理事厲曙光多次參與食品安全地方法規(guī)制定，他認(rèn)為，非專業(yè)人士缺乏具有參與食品安全監(jiān)管的知識，可以通過公民教育解決這一問題。

《財經(jīng)》記者了解到，《食品安全法送審稿》也提出，國家將食品安全知識納入國民素質(zhì)教育，普及食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識，開展食品安全公益宣傳。

于方強認(rèn)為，應(yīng)該引入民間機構(gòu)參與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定，“機構(gòu)有一定的工作方法，可以進(jìn)行民眾意見的收集、整理”。過去半年，“天下公”多次在相關(guān)法規(guī)公示期內(nèi)遞送了建議信，遺憾的是，沒有收到任何反饋。

對食品安全的意見，民眾通過消費者協(xié)會來反映是現(xiàn)行的主要渠道。消費者協(xié)會副會長、中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海教授說，消協(xié)已經(jīng)數(shù)次參與食品安全領(lǐng)域的立法調(diào)研。不過，只有消協(xié)的渠道，并不能充分地代表民意。

信息披露收緊

在食品安全領(lǐng)域，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)至為重要。據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室選取2012年1月至2013年1月的100件熱點輿情案例，事件類型統(tǒng)計結(jié)果是：社會民生類輿情事件所占比例最大，為28%；其次，才是反腐倡廉，為23%。

包括“天下公”在內(nèi)的一些民間研究機構(gòu)認(rèn)為，臨近去年底倉促出臺的多部法律法規(guī)在這方面內(nèi)容不盡如人意，甚至有倒退現(xiàn)象。

新一輪的食品藥品安全修法建規(guī)中，除了《食品安全法送審稿》中對新聞媒體的前置限定外，2013年10月公開征求意見的《食品監(jiān)督抽檢管理辦法（征求意見稿）》第七條亦規(guī)定：國家食藥監(jiān)局負(fù)責(zé)發(fā)布國家監(jiān)督抽檢信息。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個人不得擅自發(fā)布國家監(jiān)督抽檢信息?？h級以上地方食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)發(fā)布本級食品監(jiān)督抽檢信息。

而在《食品藥品行政處罰程序規(guī)定（征求意見稿）》中，國家機密、個人隱私和商業(yè)秘密被列為應(yīng)當(dāng)保守的秘密。并且，對應(yīng)被保守的商業(yè)秘密，沒有了原來在“業(yè)務(wù)、技術(shù)”范疇內(nèi)的限定，這意味著商業(yè)秘密的保守范圍更寬泛了。

商業(yè)秘密一般是指專業(yè)技術(shù)、客戶信息、原料渠道等業(yè)務(wù)性信息，保護(hù)商業(yè)秘密是為了保護(hù)合法企業(yè)通過努力獲取的生產(chǎn)資料?！暗绻衅髽I(yè)把商業(yè)秘密擴大到產(chǎn)品質(zhì)量問題并加以保護(hù)，那完全是錯誤的?！焙驴〔▽Α敦斀?jīng)》記者說。

2012年10月，當(dāng)時的國家食品藥品監(jiān)督管理局推出食品藥品安全“黑名單”制度。一年以后，2013年12月國家食藥監(jiān)局公布《食品藥品安全“黑名單”管理規(guī)定（征求意見稿）》（下稱《“黑名單”規(guī)定》）。

按其規(guī)定，縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門，將因嚴(yán)重違反食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品管理法律、法規(guī)、規(guī)章，受到行政處罰的生產(chǎn)經(jīng)營者及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員等的有關(guān)信息，通過政務(wù)網(wǎng)站公布。公布的期限與其被采取行為限制措施的期限一致；法律、行政法規(guī)未規(guī)定行為限制措施期限的，公布期限為二年。

在《“黑名單”規(guī)定》公開征求意見時，“天下公”就提出，除了刑事、行政處罰生效的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)被列入“黑名單”外，還應(yīng)增加“預(yù)警名單”，將正在申請行政復(fù)議或進(jìn)行行政訴訟的當(dāng)事人進(jìn)行分級管理，以此避免失誤。

根據(jù)《“黑名單”規(guī)定》第七條，“行政處罰決定生效的，當(dāng)事人提起行政復(fù)議或行政訴訟不影響納入食品藥品安全‘黑名單’?！边@可能導(dǎo)致即便最終判決當(dāng)事人不存在違法行為，在長期的行政、司法程序之后，列入“黑名單”對當(dāng)事人的影響已經(jīng)造成，有可能導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。

目前，已經(jīng)開始執(zhí)行的“黑名單”中，暫未對此進(jìn)行區(qū)分。

北京、上海、深圳等一線城市早于2013年就已出臺了相關(guān)政策，建立食品安全信用體系、實施信用管理。

2013年9月1日，深圳市正式實施食品安全“黑名單”制度，包括因食品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為移送司法機關(guān)，且被確定追究刑事責(zé)任的，及發(fā)生食品安全事故等的企業(yè)都會被列入“黑名單”。曝光時間最長期限為五年。在披露期限屆滿后，會終止披露，轉(zhuǎn)為長期保存信息?！昂诿麊巍背龑γ襟w公布外，還在深圳信用網(wǎng)對外公布，并記入全市企業(yè)信用檔案。

不過，由于一些食品企業(yè)對地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)比較大，地方政府不愿意懲罰得太過嚴(yán)重，因此“黑名單”最終可能徒有其表。比如，在此前的雙匯“瘦肉精”事件、三鹿“三聚氰胺”事件中，均有聲音指責(zé)當(dāng)?shù)卣白o(hù)犢子”，并拖延調(diào)查。

全國“兩會”期間傳出的消息稱，食品安全“黑名單”制度有望于今年上半年在全國范圍內(nèi)正式施行。全國性“黑名單”數(shù)據(jù)庫被視為解決地方“各自為政”的方法。

對這一系統(tǒng)的建設(shè)效率及其效果，目前仍難預(yù)測。食品安全“黑名單”制度當(dāng)年推出兩個多月后，全國32個省級行政區(qū)的政務(wù)網(wǎng)頁中，僅一半設(shè)立了相關(guān)專欄，其中還有3個暫未發(fā)布任何信息。

食藥監(jiān)局?jǐn)U權(quán)

“多龍治水”是食品安全監(jiān)管痼疾，厲曙光對此深有體會。他認(rèn)為，“這次安全法修訂，最重要的就是把食品生產(chǎn)經(jīng)營和餐飲統(tǒng)歸食藥監(jiān)局監(jiān)管?！?/p>

在原有的食品安全監(jiān)管體系中，農(nóng)業(yè)初產(chǎn)品、食品生產(chǎn)、食品經(jīng)營流程分屬農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商部門管轄，餐飲企業(yè)由衛(wèi)生部管轄。這種多頭管理導(dǎo)致的荒謬現(xiàn)象很多。

例如，根據(jù)衛(wèi)生部門的規(guī)定，黃花菜不屬于“干菜”，因此不得有二氧化硫殘留；而質(zhì)檢和農(nóng)業(yè)部門的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)卻規(guī)定“黃花菜”屬于“干菜”，可以允許有二氧化硫殘留。部門規(guī)章的矛盾使生產(chǎn)加工商無所適從。

而現(xiàn)今并行的三套食品安全法規(guī)《食品衛(wèi)生法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，實施監(jiān)管由衛(wèi)生部門、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門和農(nóng)業(yè)部門分別主導(dǎo)，其中的強制標(biāo)準(zhǔn)也不無內(nèi)容打架的情況。

據(jù)厲曙光介紹，食品生產(chǎn)經(jīng)營和餐飲全部環(huán)節(jié)中，共有5000多個標(biāo)準(zhǔn)。原衛(wèi)生部專門成立了一個工作小組對這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，已經(jīng)進(jìn)行兩年多，預(yù)計2014年全部完成。

現(xiàn)在《食品安全法》已在修訂中，但《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》卻沒有啟動修法。如果農(nóng)產(chǎn)品存在安全問題，深加工產(chǎn)品的安全就難以保障。劉俊海提出兩個建議：上策是把《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》納入《食品安全法》；如果兩法保持并行，兩法就需同步修改。

立法修法之后，落實關(guān)鍵還要看執(zhí)法機關(guān)。從國外經(jīng)驗看，歐盟食品安全局（EFSA）一家統(tǒng)管歐盟的食品安全領(lǐng)域，通常也由它召集農(nóng)業(yè)、食品等的專家，向歐盟委員會和歐洲議會等歐盟決策機構(gòu)就食品安全風(fēng)險提供獨立、科學(xué)的評估和建議，負(fù)責(zé)向歐盟委員會提出一切與食品安全有關(guān)的科學(xué)意見，以及向民眾提供食品安全方面的科學(xué)信息等；加拿大則由食品安全監(jiān)督所統(tǒng)籌；澳大利亞和新西蘭比鄰，食品安全由澳新食品安全局共同掌管。

從《食品安全法送審稿》看，此次修訂參照的是美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）的體系，即除了種養(yǎng)殖外，都由FDA統(tǒng)一監(jiān)管。FDA與美國農(nóng)業(yè)部的聯(lián)系相當(dāng)密切，此外，F(xiàn)DA與出入境檢驗檢疫部門和海關(guān)也經(jīng)?；ネㄓ袩o。然而，厲曙光分析，“在中國，部門間的聯(lián)系相對少，還得通過國務(wù)院食品安全委員會或地方的食品安全辦公室進(jìn)行協(xié)調(diào)。”

劉俊海認(rèn)為，如全國性“黑名單”數(shù)據(jù)庫僅僅在國家食藥監(jiān)局層面進(jìn)行信息共享遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，希望建立一個信息共享、網(wǎng)上即時免費查詢的數(shù)據(jù)庫，將工商、銀行各個系統(tǒng)的信息整合起來，脫離工商數(shù)據(jù)來查食品企業(yè)是不切實際的。

國務(wù)院食品安全委員會或地方食品安全辦公室，目前主要起協(xié)調(diào)作用，例如，負(fù)責(zé)應(yīng)對公共食品安全群體性食物中毒等事件發(fā)生時，統(tǒng)籌救治、查處等工作，是一個非實體的辦事機構(gòu)，不少業(yè)內(nèi)人士寄望這個委員會能牽頭，打造一個以食藥監(jiān)管為主，其他多個部門信息共享快捷高效的聯(lián)動機制。不過，國務(wù)院食品安全委員會的行政級別也只有部級。