反腐風(fēng)暴中再看電力改革

若非近期能源系統(tǒng)爆發(fā)的反腐風(fēng)暴，電力體制改革幾乎被人遺忘。

2002年，國家正式啟動了電力體制改革，但當(dāng)年設(shè)定的“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”四大任務(wù)在完成了第一步后，便不了了之。批評者認(rèn)為，“廠網(wǎng)分開”是最容易的一步，缺乏后面“三步”的電力改革非但不能改出“電力市場”，反倒只能改出了更多的“副部級”官員。

實際上，從改革難度上來講，由于復(fù)雜的歷史因素，電力系統(tǒng)的“硬骨頭”比金融系統(tǒng)還要多。此外，金融改革事關(guān)老百姓資產(chǎn)升貶，社會呼聲高，推動力也大，而電改則略顯落寞，國有電力集團的“糊涂賬”也長期少人關(guān)注。

但隨著經(jīng)濟增速下行，事關(guān)企業(yè)生產(chǎn)和運營成本的資源品改革再次被提上議事日程。與此同時，繼鐵路和石油部門之后，“打老虎”的反腐也逐漸轉(zhuǎn)向電力部門。于是，電改再次成為改革呼聲的集聚之處。

從改革路徑來看，除原定的“廠網(wǎng)分開”任務(wù)和后續(xù)的“階梯電價”改革之外，改革并無實質(zhì)性推進。但值得注意的是，當(dāng)遇到經(jīng)濟疲軟，投資不足，地方政府便會間歇性地推動“直購電”試點。目前，“直購電”再次成為各地?zé)嵬频脑圏c，但這并非電改的正途。

地方利益的盤算

每月數(shù)百元的電費流水單，無法喚起普通人對電改的興趣，但工業(yè)企業(yè)及其背后的地方政府則不會這么想。

繼2010年地方“直購電”試點被中央部委叫停之后，2014年四五月份，山東、云南等省再次掀起“直購電”試點熱。按照“山東版”試點方案，該省交易額度為100億千瓦時，約占全省用電量2%。云南省則在2014年全國“兩會”期間提交了將其列為電改試點省的建議，其改革重點也是“直購電”，目前，該省正積極牽線發(fā)電廠和企業(yè)。

除山東和云南外，安徽、江蘇、江西等十多個省都在今年上半年啟動了“直購電”試點?！赌巷L(fēng)窗》記者了解到，不少地方的試點額度都確定在全年用電量的2%左右，也就是說，試點交易量對現(xiàn)有供電結(jié)構(gòu)影響很小。

“直購電”試點，區(qū)別于目前我國主流的電網(wǎng)“統(tǒng)購包銷”供電模式。后者是指發(fā)電企業(yè)把電“賣”給電網(wǎng)，然后電網(wǎng)分配并“轉(zhuǎn)賣”用電企業(yè)，電網(wǎng)賺取其中銷售差價。而“直購電”則是發(fā)電企業(yè)和用電大戶直接議價交易，無需電網(wǎng)“統(tǒng)購包銷”，電網(wǎng)僅作為輸配電的物理通道，收取“過網(wǎng)費”。

“直購電本是個國際通行做法，但到了我們這里卻變成了改革?！敝茉磳＜?、廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強對《南風(fēng)窗》記者無奈地說。

“直購電”的經(jīng)濟效應(yīng)明顯。一般而言，通過“直購電”交易，用電企業(yè)的每千瓦時的電費可降低1至5分，即便按節(jié)約1分錢的成本計算，也可能為相關(guān)的試點省市帶去上億“收益”。參與試點的少數(shù)用電企業(yè)，每年節(jié)約的成本從幾百萬到千萬不等。

熱衷于“直購電”試點的地方主要是兩類：一類是用電大省、一類是發(fā)電大省，前者以山東、江蘇等東部工業(yè)大省為代表，后者以云南、貴州、廣西等中西部地區(qū)為典型?！爸辟忞娪欣诒镜貒?，也是對外招商的砝碼?！币晃婚L期跟蹤電改的能源分析師對《南風(fēng)窗》記者如是說。

當(dāng)遇到經(jīng)濟疲軟，投資不足，地方政府便會間歇性地推動“直購電”試點。目前，“直購電”再次成為各地?zé)嵬频脑圏c，但這并非電改的正途。

以云南為例，其有著豐富的天然氣和水利資源，一直是發(fā)電大省，也是“西電東輸”的主要供電省份。近年來，該省加大了對沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的招商力度，其中電解鋁行業(yè)成為了該省的重要目標(biāo)。

電解鋁是工業(yè)部門的耗電“一哥”，生產(chǎn)過程中，電力成本占40%左右。按業(yè)內(nèi)估計，每噸電解鋁耗電1.3萬至1.6萬千瓦時。也就是說，通過“直購電”，哪怕只降低1分錢的電費，每噸鋁的生產(chǎn)成本便至少可以節(jié)約130元。對地方政府來說，這是極好的招商策略—“成本洼地”。

不難發(fā)現(xiàn)，和金融系統(tǒng)一樣，電力系統(tǒng)的資源，特別是關(guān)鍵的電網(wǎng)系統(tǒng)，主要掌握在中央政府手中，地方試點改革的意義并不大。地方之所以要改革，很大程度是出于自身利益的需要。

事實上，2010年中央電力監(jiān)管部門“叫?！备魇　爸辟忞姟痹圏c，很大程度也是因為對地方政府“小算盤”的擔(dān)憂。彼時，在國際金融海嘯影響下，部分地方投資不足，經(jīng)濟數(shù)據(jù)下滑，于是紛紛試點“直購電”。而各地上報的用電企業(yè)，不少并不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能減排的要求，而屬于投資很大的“過剩產(chǎn)能”。

以電解鋁為例，2013年全年，我國累計產(chǎn)量為2200萬噸，已連續(xù)多年位居世界第一，但過剩率卻超過30%，其過剩程度甚至超過鋼鐵。

“直購電”看似美好，在經(jīng)濟數(shù)據(jù)堪憂之時，它或許只是挽救地方經(jīng)濟的一根稻草。而它之所以時常被冠以電改“突破口”的正面標(biāo)簽，很大程度在于中國電力體制改革的艱難。當(dāng)“半拉子”的電力改革最終變成利益均沾，體系變得穩(wěn)固或者說死水一潭，唯有地方利益推動下的“直購電”才能激起一點波瀾。

管制猛于電網(wǎng)

中國的電力體制改革已經(jīng)“改革”了12年。2002年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《電力體制改革方案》，業(yè)內(nèi)稱為“五號文”。“五號文”提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”四大改革任務(wù)。改革目標(biāo)是建立一個按市場機制運行的“電力市場”，所有發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)都在市場內(nèi)自由交易，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的“直購電”。

遺憾的是，12年過去，電改只實現(xiàn)了第一步“廠網(wǎng)分開”。改革之前，脫胎于電力部的國家電力公司是一家兼有發(fā)電、電網(wǎng)和電力建設(shè)的垂直巨無霸公司。改革之初，國家電力公司被分拆，發(fā)電部分被分拆為華能、大唐、華電、國電、中電投等五大發(fā)電企業(yè)，而電網(wǎng)部分則分拆為國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)。但真正有實質(zhì)性價值的“后三步”卻不了了之。

目前，外界多認(rèn)為電網(wǎng)公司的“統(tǒng)購包銷”模式是電改癥結(jié)所在，而電網(wǎng)更是現(xiàn)行電力格局的最大受益者。在這種模式下，電網(wǎng)可以決定購買誰的電，或者對誰“拉閘限電”，扼住了發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)的咽喉。

更重要的是，電網(wǎng)作為一個“超級買家”和“超級賣家”，輸電、配電、售電，全部包攬，割斷了電力價格的市場形成機制，變成了電力審批機構(gòu)的“變種”。

實際上，“五號文”的“后三步”主要便是針對電網(wǎng)。

所謂“主輔分開”，即“廠網(wǎng)分開”后，將電網(wǎng)公司的“輔業(yè)”，包括電力修造、送變電施工和勘探設(shè)計等資產(chǎn)進行剝離，讓電網(wǎng)專注輸配電“主業(yè)”?！爸鳂I(yè)”和“輔業(yè)”的不同在于前者是自然壟斷，公用事業(yè)的色彩濃，而“輔業(yè)”則屬競爭性行業(yè)，可以企業(yè)化運作。

剝離作用在于，電網(wǎng)變成純粹的公用事業(yè)，更適用于嚴(yán)格管制，以保證國家電力輸送系統(tǒng)的安全性；同時，“純粹”的輸配電業(yè)務(wù)將使得電網(wǎng)的“過網(wǎng)費”核算更便捷和透明，從而為后面兩步的電力改革打好基礎(chǔ)。

“輸配分開”同樣是在削減電網(wǎng)的業(yè)務(wù)。通俗些說，“輸電網(wǎng)”是電網(wǎng)的“主網(wǎng)”，其通過超高壓和高壓輸電線將發(fā)電廠與變電所連接。而“配電網(wǎng)”則聯(lián)通了“輸電網(wǎng)”末端的變電站和終端用戶，是中、低壓的“支網(wǎng)”?！拜斉浞珠_”就是把輸電網(wǎng)同配電網(wǎng)的資產(chǎn)分離，形成獨立的輸電和配電公司，從而增加電力市場主體，達到促進競爭和提高效率的目的。

目前，“主輔分開”和“輸配分開”兩項改革都難言樂觀，甚至于停滯不前，電網(wǎng)“通吃”如舊。但換個角度看，電改受阻絕非電網(wǎng)一家造成。

以“競價上網(wǎng)”為例，其本質(zhì)其實是效率優(yōu)先，即哪家發(fā)電企業(yè)的技術(shù)好、效率高，電價有優(yōu)勢，那么就更容易上網(wǎng)銷售。但問題在于，五大發(fā)電企業(yè)都是副部級，兩家電網(wǎng)也是副部級，“等級”決定了按照市場規(guī)律辦事的難度。

當(dāng)“半拉子”的電力改革最終變成利益均沾，體系變得穩(wěn)固或者說死水一潭，唯有地方利益推動下的“直購電”才能激起一點波瀾。

“你買了它這么多電，我怎么辦？只能去找中央領(lǐng)導(dǎo)‘一碗水端平’?！绷植畯娬f，時至今日，發(fā)電領(lǐng)域仍是“分配制”，根本談不上“競價制”。

因此可以說，電網(wǎng)的“通吃”并非中國電力體制弊病的原因，而是弊病的結(jié)果，而市場主體的“行政化”和市場機制的破壞才是電改的最大阻力。目前，我國的上網(wǎng)電價和銷售電價都由發(fā)改委制定，管制的價格必然難以隨著供需關(guān)系變化而變化。換言之，價格不能反映供需變化，即破壞了市場最重要的“價格機制”，那么這個市場必然是個失敗的市場。

用市場“反腐”

一直以來，“電力市場”可以說是中國“副部級”市場主體最多的“市場”。這個局面直到2012年才改變，彼時4家保險公司晉級“副部級”，金融業(yè)的“副部級”數(shù)量終于趕超電力行業(yè)。因此，有批評者直言，電力體制改革改了十多年，“電力市場”沒有建立，“電力山頭”倒是立了不少。

“分拆”一直是各個經(jīng)濟部門體制改革的流行路數(shù)。簡單講，當(dāng)“位置”多了，推動力便會大于阻力；與此同時，市場主體的數(shù)量增加，畢竟也為競爭創(chuàng)造了“必要非充分”的條件。但關(guān)鍵在于，妥協(xié)式“分拆”完成之后，市場機制的構(gòu)建往往會被“遺忘”。

沒有市場機制，市場只會有“偽競爭”，而效率提高無從談起，各個市場主體的最大“進步”只能是資產(chǎn)規(guī)模的膨脹。

在發(fā)電部門，五大發(fā)電企業(yè)趕上了經(jīng)濟增長最快的十多年好時光，5家公司的資產(chǎn)規(guī)模全部進入“世界500強”行列。在電網(wǎng)部門，國家電網(wǎng)更成為全球最大的公用事業(yè)企業(yè)，資產(chǎn)規(guī)模超過“三桶油”，居央企“一哥”位置，而南方電網(wǎng)僅以南方五?。▍^(qū)）的電網(wǎng)資產(chǎn)，同樣足以位居“世界200強”的行列。

除央企外，“廠網(wǎng)分開”后，地方發(fā)電廠投資不斷，地方發(fā)電集團目前已達到近50個。事實上，很多地方電廠都屬“過剩產(chǎn)能”，而“直購電”試點，一定程度上也是出于消化這種產(chǎn)能的目的。

“從長期來看，中國的電價一直是上漲的。”林伯強分析說，在中國普通人的日常生活支出中，電費占1%至2%，而通訊費占7%至8%?？雌饋恚ㄓ崰I運商更應(yīng)該成為眾矢之的，但實際情況是，通訊費盡管高，但一直呈現(xiàn)下降趨勢，而電費的變動方向則相反。

電費“不貴”，但基數(shù)大，背后利益去哪里了？這不能不讓人深思。

成功的改革提高效率，而不成功的改革必然損失效率，電費上漲只是損失的截面之一。事實上，在管制向市場轉(zhuǎn)變的過程中，效率損失的背后往往是尋租。

國企腐敗的常用路徑是國有資產(chǎn)的“賤賣”和“高買”，這些都是以無效率的資產(chǎn)擴張為前提。而電力系統(tǒng)近年來的資產(chǎn)膨脹，不能不讓人憂慮。

以劉漢案為例，神秘的外資“匯日系”與劉漢旗下“漢龍系”近年在水電領(lǐng)域曾有多宗交易。其最受關(guān)注的一宗買賣是，后者將西部兩座電站以不足5億出讓給前者，而前者不到一月后便以總價約27.32億元轉(zhuǎn)手給了五大發(fā)電企業(yè)之一的大唐集團旗下公司桂冠電力，凈賺22億。媒體曝光稱，桂冠電力的“接盤價”為同期水電站單位裝機價格的兩倍。

無獨有偶，宋林案也大同小異。舉報稱，華潤集團旗下的發(fā)電企業(yè)華潤電力花費80億元收購民企山西金業(yè)集團所屬煤礦及焦化廠等資產(chǎn)，而后者虧損嚴(yán)重，資產(chǎn)嚴(yán)重高估，其中一處“煤礦”竟在放羊。

近期，國家電網(wǎng)總經(jīng)理助理朱長林和南方電網(wǎng)旗下廣東電網(wǎng)原總經(jīng)理吳周春的涉嫌違紀(jì)問題，也讓人容易聯(lián)想到電網(wǎng)公司資產(chǎn)擴張下的利益輸送。

我國的上網(wǎng)電價和銷售電價都由發(fā)改委制定，管制的價格必然難以隨著供需關(guān)系變化而變化。換言之，價格不能反映供需變化，即破壞了市場最重要的“價格機制”，那么這個市場必然是個失敗的市場。

電力改革，不可止于其一。12年前定下的改革任務(wù)，直到今天也不過時。單純的分拆式改革，其實屬于“避重就輕”，它固然平衡了各方利益，但隨著拆分后的利益主體不斷“做大做強”，利益糾葛將更加復(fù)雜，下一步的改革會更難。

但近期電力系統(tǒng)的反腐，又讓人看到了改革繼續(xù)推進的可能。換個角度看，權(quán)力反腐固然效果立竿見影，但以市場反腐則更為徹底。盡管國企的市場化無法解決所有問題，但當(dāng)電力企業(yè)成為真正的市場主體，而不是不顧盈虧的“副部級”機構(gòu)之后，企業(yè)自然會考慮提高效率的問題，而內(nèi)部尋租沖動也會自然減弱。

十多年前，主持電力改革的朱镕基曾說，7個常委中有4個學(xué)電的，搞不好電力改革豈不讓人笑話？時至今日，此話仍然振聾發(fā)聵。