新政府改革棋局

2014年2月10日，春節(jié)長假后的第四天，依舊春寒瑟瑟。中南海國務院第一會議室里，履新近一年的國務院總理李克強，習慣性地把雙手擱在桌子上，一邊記錄，一邊要求與會者“不說客氣話，不要委婉”。

李克強正在準備他的第一份政府工作報告，在一個月后的“兩會”上，這份政府公文將盤點新一屆政府一年來的施政情況，同時對下一年各項政策和改革予以規(guī)劃和部署。

這只是國務院在新年伊始針對政府工作報告（征求意見稿）》連續(xù)召開的多個會議之一。在每場會議上，李克強都呼吁參會者盡量多提意見。

一位參會的宏觀經濟專家告訴《財經》記者，“會議一開始就火藥味十足，抹去了客套話，要求提‘含金量’高的意見?！?/p>

參加這些會議的有經濟學家、民營企業(yè)代表、基層群眾和黨外人士代表?！敖衲甑恼ぷ鲌蟾?，是歷年來收到修改意見最多的，各領域都有深入的修改意見。”一位參與政府工作報告起草的人士表示。結合這些意見，李克強要和他的團隊修改工作報告，他們會議室的燈光常亮至深夜。

據接近國務院的人士透露，行政、金融、國資、財稅等領域的改革都將成為政府工作報告的著力點。而輿論熱議已久的進一步機構改革，暫時未列入議事日程。

2014年，李強克力推的重頭戲還是“簡政放權”。這也是十八屆三中全會決議指明的改革方向：進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理。

1月8日召開的國務院常務會議明確提出，公開國務院各部門行政審批事項清單，逐步取消非行政許可審批事項，向“負面清單”管理邁進。這意味著，清單之外的事項均由市場主體依法自行決定，這也是中國行政審批改革中第一次提及“負面清單”的概念。

動了誰的奶酪

在過去一年里，國務院各部門共取消和下放了334項行政審批事項，此外，在修訂政府核準投資項目目錄中，由中央核準的項目數量減少60%。

2月15日，中國政府網發(fā)布消息，國務院決定取消和下放64項行政審批項目和18個子項，另建議取消和下放6項依據有關法律設立的行政審批項目，并將提請全國人大常委會修訂相關法律規(guī)定。這是新一屆政府上臺一年來，第五次取消和下放行政審批事項。

審批權從來是中國行政體系的核心利益。在手握審批權的部委辦公樓走廊里，常常能看到市長們在辦公室門口恭候，等待手持“路條”的處長接見。

2012年5月，廣東湛江鋼市市長王中丙在國家發(fā)改委大門口激動親吻鋼鐵項目批文的照片，在網絡上風靡一時?！按藭r此刻我的心情無比激動，無比興奮，我想我們全市777萬人都會跟我一樣。因為國家發(fā)改委這次核準湛江鋼鐵項目，就意味著我們湛江人民追求了34年的鋼鐵夢終于成真?！痹撌惺形瘯泟⑿∪A當時激動地說。

《湛江日報》記載下項目批文背后的故事，“就在核準當天上午，正在中央黨校學習的市委書記劉小華專門請假，陪同廣東省委常委、常務副省長徐少華一個一個司、一個一個處去拜訪，一個上午來回跑了十幾趟”“市長王中丙則在發(fā)改委各部門來回做工作，靜靜地坐在走廊上等待批文的最后核準”。

“湛江鋼鐵項目，從項目申請論證到批準正式開工竟然長達六年之久。這成了一個大笑話。” 中國鋼鐵工業(yè)協會名譽會長吳溪淳公開表示。

六年之間市場形勢和產業(yè)結構都發(fā)生了翻天覆地的變化。項目申請之初，湛江的產品線還有競爭力，六年間中國鋼鐵行業(yè)已增加了3億多噸產能，湛江項目已生不逢時。

2013年初的全國能源工作會議上，貴州省發(fā)改委主任付京罕見地炮轟國家能源局的審批：“有政治和經濟背景的省市批得快。貴州沒政治地位，經濟差，你們就拖著項目不給批復，什么道理？”在全國性會議中，基層官員公開質疑中央部委在審批項目中的公正性，殊為罕見。一位參會官員告訴記者，“大家都面面相覷，這在發(fā)改委歷史上也是第一次發(fā)生?！?/p>

此外，“握有審批權的官員，可以安排隱性的利益交換。比如，將家屬安排至審批權限涉及的企業(yè)?！币晃唤咏鼑也课賳T的專家告訴《財經》記者，曾有火電項目在審批后被私下要求定向采購，“如果要真正放權，審批權帶來的唐僧肉就沒有了，所以官員內心抵觸是很大的?！?/p>

2013年 3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》提交十二屆全國人大一次會議審議。此次職能轉變方案在宣布鐵道部等部委進行大部制改革的同時，將“減少和下放投資審批事項”列為政府職能改革的第一項任務。

新一屆中央政府動的是一塊堅硬的奶酪。

簡政放權艱難博弈

在上屆政府的經濟改革中，就曾試圖逐步改變部委的審批制度，對企業(yè)投資實行核準、備案制，但是最終未能落實。

國家發(fā)改委投資所原所長張漢亞說，“發(fā)改委能不能變小”，在曾經的機構改革之初被看作衡量相關領導工作的一個指標。然而十年之后，發(fā)改委的職能反而膨脹了，改革幾乎回到原點。

張漢亞曾告訴《財經》記者，國內的行政審批制是學習前蘇聯的審批體系建立的。國家發(fā)改委幾乎每個司局都有行政審批權，如固定資產投資司負責審核重大城市基礎設施、城市環(huán)保設施、房地產開發(fā)項目等；財政金融司負責審核財稅、金融、證券、保險系統重大項目及印鈔造幣行業(yè)建設項目等；價格司則負責組織對重要商品、服務價格項目的成本調查和監(jiān)審，審核少數中央政府管理的商品價格、服務價格和收費標準等。

1988年以前，國家對投資實行嚴格管理，由中央政府統一負責審批。1988年投資體制改革時，確立了政府只負責公益性、基礎設施類的政府投資項目，經營性投資活動與部委脫鉤。當時的改革措施是，經營性投資由國家計委切塊給六大專業(yè)投資公司，由投資公司按計劃安排生產，自主經營。

這本來是國務院部門職能轉變的一次良機?！暗歉鱾€部委都反對，每次開國務院會議都反對?！币晃皇煜ぎ斈旮母飪惹槿耸拷榻B說，改革遭到各個行業(yè)主管部門（例如能源部、機械電子工業(yè)部等）的反對。

1994年，國務院同意撤銷六大專業(yè)投資公司，原有人員和回收的部分資金進入國家開發(fā)銀行。此后，此類經營性投資再次回歸政府部門管理，目前20多個部委擁有投資權限，均源于此。

1992年小平南方談話之后，政府和企業(yè)投資熱情高漲，雖然當時已經提出“誰投資誰決策”的思路，但由于當時經濟過熱，國務院力壓之下，投資決策權下放并未實質推行。這一狀況直到1998年才有改觀。受國內洪災和亞洲金融危機的影響，政府急需增加投資，擴大內需。此時，由國務院部門牢牢掌握的企業(yè)投資權才有所松動，一些權力開始下放。

2004年，國務院批準國家投資體制改革方案。這次改革的一大進步，是國家對企業(yè)投資不再審批，但為了防止下放后造成的混亂，國家對重大的、限制類的固定資產投資實行了另一種更為簡化的審批方式——核準，其余非重大、非限制類項目實行備案。2004年7月25日，《國務院關于投資體制改革的決定》公布，嘗試將國家部委的審批權變成核準權，同時公布了核準目錄。

2007年，國家發(fā)改委投資司相關負責人透露要對“目錄”進行修改。2009年，發(fā)改委將新的核準投資項目目錄上報國務院。按照修改建議，向地方和國務院其他部委（工信部、水利部、農業(yè)部、鐵道部等）下放核準權限。但是，2009年版核準目錄最終未獲批準。

“那一輪改革至今已經十年，投資體制改革方案里的很多削減審批權內容遭到了部委的抵觸，直到現在都沒有落實?！币晃涣私馇闆r的專家說。

當時，八成以上企業(yè)投資實行的是備案制。備案作為前置的審核就是必備的手續(xù)，在建設之前拿到準予備案的文件，否則不能開工建設。但備案很容易變成“變相審批”。

在國務院職能轉變方案前，廣東省已將省級企業(yè)投資核準權下放，凡不涉及公共資源的企業(yè)投資核準項目，全部改為備案制。但由于相關部門執(zhí)法不到位，一些企業(yè)投資項目隨便調整規(guī)劃、亂占耕地、違反國家環(huán)保政策，或者采取繞道的辦法，上馬國家禁止的小鋼鐵、小水泥項目，當地投資主管部門面臨上級核查壓力，對于這些項目只好不予備案。

長期以來，企業(yè)投資項目核準、備案一直沒有走出“一收就死，一放就亂”的怪圈。

李克強在2013年就任總理后就直面這一難題，他在首次記者招待會上提出：“本屆政府改革的核心就是簡政放權?！彼硎荆瑖鴦赵焊鞑块T行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。

從放權到負面清單管理

2013年3月18日，新一屆國務院組成人員正式履職第一天，李克強主持的第一個會議內容就是推進機構改革。他要求各部門按季度列出工作時間表，簡化程序，限時辦結。

4月24日，國務院第一批取消71項行政審批事項；5月6日，再取消和下放61項行政審批事項；6月19日，第三批取消和下放32項行政審批事項。2014年2月15日，取消和下放64項及18個子項。

不過，《財經》記者了解到，簡政放權在實際推行中也遇到了“軟抵觸”。比如有些部委將原來的一項審批權拆成三五個項目，然后再上報減少一兩項以實現“簡政”。

來自地方政府部門的阻力也不小。李克強就曾借助民間個案推動地方放權。2011年，山西青年張俊敏結束四年在北大旁聽課程，回家鄉(xiāng)臨汾創(chuàng)業(yè)，在市中心開了一家書店。但從辦理執(zhí)照到年審，當地工商部門“搭車”收取各種費用，文化部門也以培訓等名義上門收費，此外還有一些突然的沒有依據的檢查。2013年2月，張俊敏用手機拍下檢查人員粗暴執(zhí)法的視頻上傳到網上，并關閉書店進行維權。

2013年11月1日的地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上，李克強特別提到了張俊敏的遭遇，并質問：“我們非常希望在大城市上學的大學生，畢業(yè)后回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動當地就業(yè)。但如果沒有一個好的環(huán)境，他怎么回去創(chuàng)業(yè)呢？”

2014年伊始，國務院常務會議進一步提出，各部委非審批事項將全面向“負面清單”管理推進。

所謂負面清單（Negative List），相當于投資領域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領域和產業(yè)。只要未列入名單的即“法無禁止皆可為”。負面清單是國際上重要的投資準入制度，目前國際上有70多個國家采用“準入前國民待遇和負面清單”管理模式。

簡政放權借用了這一投資管理概念。國務院要求各部門向社會公開目前保留的行政審批事項清單，以鎖定審批項目“底數”，接受社會監(jiān)督。“負面清單”如全面實施，未列入審批事項清單中的，則不需要審批，即清單之外的事項由市場主體依法自主決定、由社會自律管理或由地方政府及其部門依法審批。

“負面清單”在中國首次被應用是在上海自貿區(qū)。這塊總面積為28.78平方公里的自由貿易試驗區(qū)域，是實行政府職能轉變、金融制度、貿易服務、外商投資和稅收政策等多項改革措施的試驗田。

雖然該項目立項過程中曾遭遇阻力，但李克強還是“力排眾議”努力促成該項目通過。

在上海自貿區(qū)總體方案所列的九項主要任務和措施中，“探索建立負面清單管理模式”位列第三，僅在“深化行政管理體制改革”、“擴大服務業(yè)開放”之后。

商務部國際經貿關系司司長尹宗華2013年9月29日在上海自貿區(qū)說明會上表示，推進外商投資管理體制改革，主要就是探索建立負面清單管理模式。對負面清單之外的領域，按照內外資一致的原則，將外商投資項目由核準制改為備案制，上海市負責辦理；將外商投資企業(yè)合同章程審批改為由上海市負責備案管理，備案后按國家有關規(guī)定辦理相關手續(xù)。

從核準制到備案制，意味著從注重事前審批轉為事中事后監(jiān)管。

中國現行的外商投資管理體制建立于改革開放初期，整體架構基于《外資企業(yè)法》《中外合資經營企業(yè)法》《中外合作經營企業(yè)法》的合同章程審批制度。過去30余年間，經濟、社會、法制環(huán)境變化以及國際投資格局、規(guī)則變化，這套體制已出現與擴大改革開放不適應之處。較現行制度而言，負面清單管理可以簡化對外資進入的審批管理，同時擴大開放。

不過，負面清單也面臨著挑戰(zhàn)。一位國家部委的人士說，有些部門已經列出了臃腫的負面清單，且盡量多地上報“清單”。

而上海自貿區(qū)在掛牌一個月后，新設立的企業(yè)中，外資企業(yè)的數量不到10%，190條負面清單也被批評過于冗長。這對滿懷期待的投資者勢必會造成困擾。

對此，上海自貿區(qū)管委會副主任簡大年透露，經過修訂后的2014版負面清單將于今年上半年出臺。他表示，新版清單將著眼于三個方面的修訂：一是在國務院的專門指示下，增加開放度；二是遵守國際規(guī)則，做到負面清單的可把握、可操作，重點將研究面向外資企業(yè)的透明度；三是與服務業(yè)正面清單合并。

破解三元悖論

在巴克萊資本原亞洲首席經濟學家黃益平看來，李克強履新以來的經濟政策有三個要點：無大規(guī)模刺激計劃、去杠桿化、結構性改革。黃也是“李克強經濟學”這一概念的提出者。

李克強從未公開評論過“克強經濟學”，這符合他的個性。他的大學同班同學透露說，翻看大學時的老照片，拍集體照時，李克強幾乎總站在后面或者最邊上?！八綍r沉默，從不張揚，有學習上的問題問他，他有問必答”。

不過，具體施政仍能體現出他的經濟思路，首先是認可增速中樞下移而不短期刺激；其次以自貿區(qū)等制度建設促進開放；再就是激活市場活力。

2013年新政府履新之際，國內的經濟形勢并不樂觀。年初，反映經濟運行先行指標的PPI指數同比下降1.9%；至年末，PPI的持續(xù)下行時間已增加到22個月。而固定資產投資，則同比增長19.6%，這是自2002年以來增速首次低于20%。

“新一屆政府起步的時候，恰逢中國的經濟正在‘換擋期’，去年一季度經濟增速7.8%，二季度經濟增速7.5%，市場有很多擔憂?！眹野l(fā)改委一位專家告訴記者。當時，各界都關注中國經濟會不會硬著陸，會不會再出臺短期經濟刺激政策？

從結果看來，新政府對經濟刺激的短期措施，包括財政政策和貨幣政策都非常謹慎，反而對行政體制、財稅、金融、投融資等九個重點領域的改革要求不斷加碼。在2013年中的經濟形勢座談會上，李克強提出宏觀調控的“上限”與“下限”概念，即宏觀調控的主要目的是避免經濟大起大落，使經濟運行保持在合理區(qū)間?！跋孪蕖本褪欠€(wěn)增長、保就業(yè)，“上限”就是防范通貨膨脹。

“這與之前的調控思維有明顯不同?！币晃毁Y深經濟學家分析。過去的宏觀調控經常會遇到三元悖論（The Impossible Trinity），這是美國經濟學家保羅·克魯格曼提出的理論，基本觀點是：本國貨幣政策的獨立性、匯率的穩(wěn)定性、資本的完全流動性不能同時實現，最多只能同時滿足兩個目標，而需放棄另外一個目標。

在中國，三元悖論有別一層含義，即經濟增長、防止通貨膨脹，以及結構調整改革往往不能兼得。

按照過往經驗，三者在出現矛盾的時候，政府往往傾向于選擇經濟增長和防止通貨膨脹的宏觀政策，而放棄結構調整。

在李克強看來，“三元悖論”并非沒有破解的可能。

2013年7月9日，在各方對經濟形勢爭議最為激烈之時。李克強在廣西主持召開了部分省區(qū)經濟形勢座談會，提出“經濟運行合理區(qū)間”論。他認為，只要經濟增長率、就業(yè)水平等不滑出“下限”，物價漲幅等不超出“上限”，在一個合理區(qū)間內要著力調結構、促改革，推動經濟轉型升級。“在區(qū)間之內，不進行大力度的干預?！崩羁藦娬f。

具體而言，簡政放權，解決資源配置問題，是下半年宏觀調控“無為而治”的出發(fā)點。國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副院長王一鳴解釋。

由于在“區(qū)間”內政府未進行大力度干預，釋放尊重市場的信號，基本穩(wěn)定了市場預期。國家權威部門的統計數據顯示，2013年下半年，在預期穩(wěn)定之后，市場調節(jié)機制開始顯現。

在此作用下，去年國民經濟呈現出穩(wěn)中向好的態(tài)勢，國民經濟增長7.7%，與上年持平的。全年CPI上漲2.6%，低于物價調控目標，同時城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過1000萬，超額完成全年目標。

此外，2013年城鎮(zhèn)居民人均總收入29547元。其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26955元，比上年名義增長9.7%，扣除價格因素實際增長7.0%。

去年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現利潤總額前11個月增長13.2%。財政收入逐季增長，前三季度分別增長6.9%、8.1%和11.2%，擺脫了負增長的局面。而勞動生產率指標也比前一年提高7.3個百分點，單位GDP能耗則下降3.7%。

放開審批，啟動民間投資，也對經濟回暖起到了作用。國家統計局的統計顯示，2013年中國GDP比上年增長7.7%。其中，三季度GDP增幅為7.8%，四季度增幅7.7%。國家發(fā)改委披露的數據則顯示，2013年投資對經濟增長的貢獻率達到了50.4%，比上一年提高3.3個百分點。其中，民間投資增長23.1%，占固定資產投資的比重達到63%，比上一年提高1.8個百分點。

為進一步激發(fā)市場活力，國務院還邀請全國工商聯進行第三方評估，以了解民間投資36條以及42項實施細則落實情況。

據了解，在政府工作報告征集意見座談會上，全國工商聯主席王欽敏告訴李克強，有些問題得到了初步解決。李克強接話說，“你說的是比較客氣的，能不能請工商聯在今年適當時候，對去年的評估情況再做后續(xù)評估，看看初步解決到底是解決到哪一步？怎么做才能釋放民間投資的活力？”

黃益平認為，過去一年政府的經濟政策，不像過去那樣“不顧一切保增長了”，“現在大家在爭論，GDP是7.5%還是7%，但無論如何，保八已經放棄了，經濟增長的容忍度變得有彈性，底線更低”。不過，各界都意識到，本屆政府任期內，中國的經濟結構調整和深化改革進入“攻堅期”。

“經過這么多年高速發(fā)展，中國經濟實際上蘊藏了一些風險，這些風險目前已經積累到一定水平?！蓖跻圾Q說，如何既保持經濟持續(xù)增長，同時又解決不時出現的積累風險，是考驗本屆政府的最大難題。

國務院發(fā)展研究中心宏觀研究部副部長魏加寧在“CMRC中國經濟觀察”報告會上指出，當前中國有三種不同的風險。

首先是不改革的風險。過去十年改革的滯后導致中國經濟增長可能出現“跳懸崖”式的下滑，如果不改革，產能過剩的風險、房地產泡沫的風險、地方政府債務的風險、影子銀行的風險都會暴露出來。

此外，推進改革也須冒風險。比如如果存款保險制度不能建立，經營失敗的金融機構不能退出，會導致系統性風險不斷積累，從而使風險進一步膨脹。

另外，允許地方政府公開發(fā)債，初期可能會有不規(guī)范的風險，但如果不允許，地方政府債務就會隱形化，信用鏈條越拉越長，連鎖風險越來越大，金融財政風險交叉?zhèn)魅尽?/p>

如果改革方法不當，也可能引發(fā)風險。包括部門利益導向使改革誤入歧途；中央政府放權，地方政府有可能截留等。

對于有風險的改革，李克強認為可先選擇一些地區(qū)和領域開展試點，以點帶面并及時調整。

擁有沉穩(wěn)性格的李克強，在必要的時候也并不掩蓋其強硬一面。2012年9月，歐盟先后對中國的光伏板、光伏電池以及其他光伏組件正式發(fā)起反傾銷和反補貼調查，這是全球涉案金額最大的貿易爭端。僅對光伏的“雙反”案，就可能影響到中國上千家企業(yè)生存和40多萬人就業(yè)。

“如果中國企業(yè)失利，中國太陽能產品將在歐盟市場受到毀滅性沖擊?！比珖ど搪撔履茉瓷虝貢L曾少軍告訴《財經》記者。

歐盟除了對光伏產品征收反傾銷稅，還要求將中興華為等通訊類企業(yè)列入“雙反”調查。

在中歐貿易戰(zhàn)一觸即發(fā)之時，李克強第一次以總理身份出訪德國。他在會見德國總理默克爾時直言，如果貿易摩擦持續(xù)下去的話，將是“雙輸”的結果，默克爾最終同意了他的觀點?！斑@類爭端，以往一般都是由相關部門出面來辦。這次國家領導人首次直接進行談判，是一個重要的轉變?！币晃唤咏勁蟹降墓夥袠I(yè)專家表示。