決策新城鎮(zhèn)化

中國首個城鎮(zhèn)化專項規(guī)劃——《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2013-2020年）》（下稱《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》），在幾經(jīng)波折和修改之后，預計將于“兩會”后被公布。

自中共十八大將城鎮(zhèn)化提到新的戰(zhàn)略高度以來，新型城鎮(zhèn)化就成了一個全民議題。城鎮(zhèn)化既涉及投融資、財稅、土地等經(jīng)濟政策，也涉及人口、戶籍、社會保障等社會政策，可謂牽一發(fā)動全身，其中更牽涉巨大的利益博弈和調(diào)整。

“《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》可以說是我國討論最廣泛、最充分的一個規(guī)劃文件?！敝袊鞘邪l(fā)展研究院副院長袁崇法說。

2013年12月12日至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會議對《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》進行了最后一次大規(guī)模討論。此后，相關部門根據(jù)討論情況做出了細節(jié)完善，并于近期修改完畢后上報。從最初的“全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃”，到“全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃”，再到“國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”，三度易名背后，折射出中央對城鎮(zhèn)化內(nèi)涵以及發(fā)展重點的不斷深化。

觀察者普遍認為，“城鎮(zhèn)化”是新一屆政府對其施政綱領的全面展示，也將奠定未來十年中國發(fā)展方向?？梢源_定的是，大規(guī)模投資拉動的城鎮(zhèn)化模式已被摒棄，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為主要目標。

不過，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，公共服務的均等化，需要真金白銀的投入，更要求包括財政、戶籍、土地等多個層面的制度改革，這些都無法一蹴而就。

決策波折

由國家發(fā)改委牽頭、十多個部委參與編制的《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，決策過程可謂一波三折。

2013年全國“兩會”前夕，在多次高級別的會議預熱之后，諸多媒體報道稱，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已基本定稿，將于當年“兩會”前后對外發(fā)布，并稱規(guī)劃提出將建設20多個城市群、180多個地級以上城市、1萬多個城鎮(zhèn)，未來十年拉動40萬億元投資的藍圖。

一石激起千層浪，這一消息在地方政府、企業(yè)界廣為流傳，引發(fā)對資本“盛宴”的期待。反對聲音也接踵而至，糧食安全、城市擴張迅猛和土地利用效率低下等問題，都使得投資拉動的城鎮(zhèn)化面臨眾多爭議。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，2012年底成形的最初草案中，大規(guī)模城鎮(zhèn)建設方面著墨頗多。而國家發(fā)改委在2010年受命牽頭起草《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》時，其出發(fā)點本就是拉動內(nèi)需。

“最初考慮城鎮(zhèn)化，更多是從經(jīng)濟視角，既推動城鎮(zhèn)化，又擴大內(nèi)需，一箭雙雕。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示。

但《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》并未如期公布，計劃于2013年上半年召開的全國城鎮(zhèn)化工作會議也被推遲。國家發(fā)改委一位不愿透露姓名的人士表示，規(guī)劃出臺和會議推遲的原因主要是高層對已具雛形的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃并不滿意。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，2013年5月14日，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》在一片爭議之中重啟修改。

考慮到各界爭議極大，為吸收各方意見，中國社科院還召集不同學科專家進行研討，并將意見匯總上報。2013年6月中旬，中央財經(jīng)領導小組辦公室更啟動了七項城鎮(zhèn)化專題調(diào)研。

直至2013年12月12日，延遲數(shù)月的中央城鎮(zhèn)化工作會議終于召開，標志著各方對新型城鎮(zhèn)化的認識逐漸靠攏。

摒棄舊模式

“城鎮(zhèn)化”一詞最早出現(xiàn)在中央政府文件中，是在2001年，這年出臺的“十五”計劃綱要首次提出實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。至2012年十八大報告中，明確了城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高的戰(zhàn)略目標，同時提出促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的總體要求。

值得注意的是，“城鎮(zhèn)化”相隔十年兩次進入中共中央決議都源于國際金融危機。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵記得，1996年亞洲金融危機后，外貿(mào)出口遇到較大壓力，在“增加內(nèi)需”的呼聲中，城鎮(zhèn)化被作為有效措施提出。李鐵所在的機構(gòu)在2000年為中央起草的一份報告中，便提出了城鎮(zhèn)化對國民經(jīng)濟發(fā)展的作用，并特別提到拉動內(nèi)需。此后，城鎮(zhèn)化問題第一次被寫入十六大決議。時光輪回，當2008年國際金融危機來臨時，因為拉動內(nèi)需的動力，城鎮(zhèn)化浪潮再一次高漲。

然而，回顧過去十多年城鎮(zhèn)化歷程，以投資拉動的城市擴張運動成為主線。而今，慣性依然存在，當新型城鎮(zhèn)化之路尚未清晰之前，資本已按捺不住。水泥、鋼鐵等行業(yè)普遍期待，城鎮(zhèn)化將打開造城圈地的閥門。地方政府則寄望借城鎮(zhèn)化之風，加快城市新城新區(qū)的數(shù)量和擴張，同時通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、改縣設區(qū)，加快農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，實現(xiàn)名義城鎮(zhèn)化水平的快速提高。

另一方面，地方政府還希望借助城鎮(zhèn)化達到工業(yè)化快速擴張的目的，新建了大量產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)，將此前產(chǎn)能過剩的教訓拋到腦后。過去幾年，在投資為導向的發(fā)展思路之下，“不光是玻璃、化工、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，風電、光伏發(fā)電、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)，也出現(xiàn)過剩問題，而且是低水平過剩，真正核心裝備、核心技術還得靠進口。”國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)研究所長高國力說。

當十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”之后，各地都在研究或啟動編制本地的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。更有地方政府嗅到“大規(guī)模建設”的“機遇”，開始借城鎮(zhèn)化之名，啟動新一輪的“造城浪潮”。

據(jù)麥肯錫的研究報告和中央財經(jīng)領導小組辦公室委托國家發(fā)改委研究機構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國有50多個城市都提出要建國際大都市，到2025年，中國還要修50億平方米的道路，并建設約500萬座各種樓宇。

在被調(diào)查的12個省區(qū)中，包括省會城市、地級市、縣級市在內(nèi)，規(guī)劃建設的新城新區(qū)多達300余個，僅公布規(guī)劃的96個新城，占地就達到6105平方公里，超過了所在城市建成區(qū)總和的一半。

在地方政府的游說下，金融機構(gòu)也傾向于放量投資。比如，國家開發(fā)銀行就承諾，未來三年將為福建省提供1500億元貸款，用以支持城鎮(zhèn)化發(fā)展。2013年3月份以來，國開行先后與安徽、深圳、四川、福建、湖南和北京等地政府簽訂了城鎮(zhèn)化合作備忘錄或協(xié)議，涉及金額超過5000億元。

“地方在這方面走得太快太猛，苗頭已經(jīng)很明顯，中央已經(jīng)產(chǎn)生了很深的擔憂?！备邍φf，中央試圖通過新型城鎮(zhèn)化，扭轉(zhuǎn)過去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化那種攤大餅式的高耗能、高排放、高污染的舊有模式，盡量做到集約、綠色、低碳。

市民化核心

隨著2013年GDP增速放緩，結(jié)構(gòu)性問題日益突出，中央意識到，再采取刺激手段，走投資拉動發(fā)展的老路，無法解決問題。

2013年5月13日，李克強在國務院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上表示，要實現(xiàn)當年發(fā)展的預期目標，必須依靠市場機制，“如果過多地依靠政府主導和政策拉動來刺激增長，不僅難以為繼，甚至還會產(chǎn)生新的矛盾和風險”。

6月26日，國家發(fā)改委主任徐紹史向全國人大作關于城鎮(zhèn)化建設工作情況的報告時表示，城鎮(zhèn)化要以人口城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，他同時批評了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的建設模式。7月，財政部部長樓繼偉表示，2013年中國不會出臺大規(guī)模的財政刺激政策，會在保持財政赤字總規(guī)模不變的前提下，著眼促進經(jīng)濟增長和就業(yè)，做一些政策微調(diào)。

一位國家發(fā)改委人士分析：城鎮(zhèn)化有三個層面，一是經(jīng)濟學派的城鎮(zhèn)化，強調(diào)拉動內(nèi)需；二是社會學的城鎮(zhèn)化，講的是人的城鎮(zhèn)化；三是地理學的城鎮(zhèn)化，講的是城市群和城市空間。中央一開始強調(diào)經(jīng)濟學派的城鎮(zhèn)化，看重的是拉動內(nèi)需，不久后轉(zhuǎn)而強調(diào)社會學派的城鎮(zhèn)化，也就是人的城鎮(zhèn)化。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”成為目前的《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》核心內(nèi)容。“具體來說，是以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化?！币晃涣私庖?guī)劃內(nèi)容的人士透露。

《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，在戶籍改革方面，將逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，不僅要放開小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件。同時，嚴控500萬人口以上的特大城市人口規(guī)模，采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。另外，要求各類城鎮(zhèn)根據(jù)自身承載能力，制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標準，并向社會公開。標準制定的基準條件為就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社保參保年限等。

而基本公共服務也將由向本地戶籍人口提供擴大到覆蓋常住人口，比如，將建立全國學生學籍信息管理系統(tǒng)，將農(nóng)民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，合理規(guī)劃學校布局，核定教師編制。

值得一提的是，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》未對“人口城鎮(zhèn)化”作出硬性要求。在此前的《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》草案中，曾列入一個包含23項考核指標的表格，包括常住人口城鎮(zhèn)化率，農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育比例，城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險覆蓋率，城鎮(zhèn)常住人口基本醫(yī)療保險覆蓋率，百萬以上人口城市公共交通占機動出行比例，人均城市建設用地（平方米）等等。經(jīng)過討論后，這個表格最終被放棄，代之以一個更寬泛的目標，“常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右”“戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右”。

“在現(xiàn)有體制下，列入具體的指標，地方在執(zhí)行中往往會變味，成為地方追求的政績之一?！鼻笆隽私庖?guī)劃內(nèi)容的知情者表示。

改革決心和路徑

央地之間的博弈，根源在利益。投資拉動GDP、城市土地擴張換來收益，是實實在在的眼前利益，尤其是造新城，其本質(zhì)是土地城鎮(zhèn)化，因為新城的土地成本很低，經(jīng)過整理之后賣出，收益很高。而中央呼吁的“人的城鎮(zhèn)化”，卻難以令地方政府直接看到效益。

按照官方口徑，中國目前城鎮(zhèn)化率已達到52.6%，但若按戶籍人口來計算，真正的城鎮(zhèn)化率只有35%，之間17%的差額，是2.7億農(nóng)民工和城鎮(zhèn)間流動人口，他們雖實現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)換，卻沒有實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換。

不僅如此，由于長期的歷史欠賬，農(nóng)民工市民化進程不可能在短期完成，且每推進一步都需要真金白銀。多數(shù)研究者對城鎮(zhèn)化人均成本的計算結(jié)果是在2萬-2.5萬元之間。隨著經(jīng)濟發(fā)展，這個成本可能增加，達到5萬元，按每年轉(zhuǎn)移2000萬人計算，需要1萬億元。

在當前財政收入增幅下降，全體“過緊日子”的形勢下，這筆錢從何而來，是一個問題。

李鐵認為，在現(xiàn)有情況之下，地方政府并無改革動力。在城鎮(zhèn)化導向之下，中央政府應當充分顯示改革的魄力，可先從戶籍制度改革入手，由中央財政承擔主要責任。

但劉尚希認為，在當前形勢下，中央財政不大可能一次性拿出轉(zhuǎn)移支付資金，用于解決農(nóng)民工落戶問題。戶籍改革的關鍵在于公共服務均等化，這其中有一次性的成本，但更多是常年維持的支出，寄望于中央一次性解決并不現(xiàn)實。當前各項公共服務比如養(yǎng)老保險等，各項制度如何銜接的細則尚不明確，導致支出總成本也不明確，這種情況下，中央財政更不可能全盤買單。

劉尚希認為，更現(xiàn)實的改革方向是將中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付，從過去的按照戶籍人口支付，改為按照常住人口支付，從而將外來人口囊括在內(nèi)。

對于農(nóng)民工市民化的成本，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》專門提出“建立成本分擔機制”，即政府將承擔農(nóng)民工市民化中在義務教育、社保、保障性住房和市政設施等方面的公共成本，而企業(yè)則需要落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，并繳納相關社保。除此之外，農(nóng)民工個人也需要繳納社保等部分相關費用。同時，各級政府需要根據(jù)基本公共服務的事權劃分，承擔相應的財政支出責任。

但在廣東省一位區(qū)委書記看來，農(nóng)民工市民化將帶來沉重的財政壓力，只有“改革財稅體制”，才可能發(fā)揮地方的積極性。

作為《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》主要的起草者，國家發(fā)改委在2013年的年度會議上表示，未來爭取盡快出臺關于戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策。