前瞻兩會(huì)改革舉措

2014年全國“兩會(huì)”將于3月3日和5日分別在北京開幕。這是去年十八屆三中全會(huì)后首次召開的全國“兩會(huì)”，必將討論有關(guān)改革方略的行動(dòng)舉措，因此各界高度關(guān)注，此次全國“兩會(huì)”將在宏觀經(jīng)濟(jì)政策和體制改革等方面發(fā)出明確信號(hào)。

綜合來看，在短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，此次會(huì)議將貫徹去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“穩(wěn)中求進(jìn)”的工作思路，強(qiáng)調(diào)保持宏觀政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，在提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量的同時(shí)，把經(jīng)濟(jì)增速努力維持在7.5%左右的水平。

在體制改革領(lǐng)域，一是需要通過立法途徑來推動(dòng)的措施比如房地產(chǎn)稅；二是外界可以通過政府工作報(bào)告、代表提案和主管部門的表態(tài)，判斷落實(shí)方向和進(jìn)展的措施。

宏觀經(jīng)濟(jì)政策前瞻

雖然有各種不利因素，但我們相信，今年中國經(jīng)濟(jì)的增長目標(biāo)將維持在7.5%左右，政府會(huì)強(qiáng)調(diào)努力提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。預(yù)計(jì)今年“兩會(huì)”通過的政府工作報(bào)告、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展報(bào)告，將明確提出GDP年度增長7.5%左右、CPI通脹率控制在3.5%的目標(biāo)。

這將消除關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)再次下調(diào)至7%的猜測，緩解一些外界對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長短期內(nèi)大幅下滑的疑慮。若今年“兩會(huì)”將再次確認(rèn)年度新增就業(yè)人口1000萬的目標(biāo)，且首次在“兩會(huì)”上作為與GDP增速同等重要的目標(biāo)提出，必將凸顯本屆政府著力保障和改善民生、切實(shí)提高發(fā)展質(zhì)量和效益的務(wù)實(shí)考慮，也有助于淡化社會(huì)各界對(duì)于今年中國經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的剛性解讀。

預(yù)計(jì)今年中國將執(zhí)行擴(kuò)張性的財(cái)政政策和中性偏緊的貨幣政策?？梢灶A(yù)見，今年“兩會(huì)”關(guān)于財(cái)政和貨幣政策的基本表述不會(huì)有本質(zhì)改變，仍是延續(xù)多年的積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策的提法，但其具體內(nèi)涵，將隨著宏觀經(jīng)濟(jì)的變化而有所調(diào)整。

具體到貨幣政策方面，由于影子銀行和地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的壓力加大了，貨幣條件在邊際上存在趨緊的壓力。中性偏緊的貨幣政策將體現(xiàn)在多個(gè)方面。

預(yù)計(jì)政府工作報(bào)告將把2014年M2增長的預(yù)測值定在13%，與2013年的預(yù)測值持平。這意味著和去年的實(shí)現(xiàn)增速（13.6%）相比，政策將試圖使2014年的廣義貨幣擴(kuò)張速度有所放緩。和13%的M2增速相匹配，我們預(yù)計(jì)全年的新增信貸維持在9萬億元左右，社會(huì)融資規(guī)?？刂圃?0萬億元以內(nèi)，從增速上來說都低于去年的實(shí)際水平。

從利率水平來看，春節(jié)后市場短期利率明顯下降，資金面緊張局面略有緩解。預(yù)計(jì)央行將延續(xù)近期操作，通過各種政策工具調(diào)節(jié)利率波動(dòng)幅度，避免資金面極端緊張。但基于抑制影子銀行、防控金融風(fēng)險(xiǎn)的需要，利率進(jìn)一步下降空間有限，除非增長出現(xiàn)超預(yù)期下滑，央行不會(huì)主動(dòng)注入大量流動(dòng)性來降低利率，央行降低存款準(zhǔn)備金率的可能性小。

預(yù)計(jì)2014年政府財(cái)政赤字預(yù)算將約1.35萬億元，絕對(duì)額較去年會(huì)有所上升，但赤字對(duì)GDP的比率將保持穩(wěn)定。2013年政府的收支結(jié)余高于預(yù)期，實(shí)際赤字應(yīng)當(dāng)在1.06萬億元左右，如果2014年預(yù)算赤字能夠完成，則會(huì)對(duì)短期需求形成比較強(qiáng)的拉動(dòng)作用。

綜合分析，今年中央調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)可能會(huì)在“滾動(dòng)財(cái)政”方面有所突破，也就是說財(cái)政赤字的預(yù)算和執(zhí)行情況超越年度概念，可能要從三年左右的一個(gè)周期進(jìn)行觀察。

營改增仍是稅收調(diào)整的主要內(nèi)容，預(yù)計(jì)營改增將擴(kuò)大到全國所有省份，并將鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)納入營改增范圍。今年結(jié)構(gòu)性減稅力度將有所增加，有可能從2013年的2000億元左右擴(kuò)大到3500億-4000億元。

拖延多年的預(yù)算法修訂工作有望在今年“兩會(huì)”后加速，這部被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”的法律，其修訂方向是“建立公開透明的預(yù)算制度”，具體內(nèi)容包括審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展轉(zhuǎn)變；建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制等。

推進(jìn)改革行動(dòng)落實(shí)

2014年是全面落實(shí)三中全會(huì)確立的改革方案的第一年，推進(jìn)改革是本次兩會(huì)最大的關(guān)注點(diǎn)。從去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議傳達(dá)的信號(hào)看，“國退民進(jìn)”是當(dāng)前諸多改革措施的指向，也是消費(fèi)率上升的后果之一。體制改革的推動(dòng)和落實(shí)，將體現(xiàn)在“兩會(huì)”通過的法律條文修改和代表提出的議案、討論等方面。

政府部門簡政放權(quán)，其實(shí)質(zhì)就是減少各級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不恰當(dāng)干預(yù)。反腐行動(dòng)和改革將在“兩會(huì)”后更趨制度化和長期化，短期看對(duì)投資和消費(fèi)有一定負(fù)面影響，但長期看有助于激發(fā)經(jīng)濟(jì)自主增長動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)增長結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

打破國有企業(yè)壟斷和降低民營企業(yè)準(zhǔn)入門檻，也將有利于民間投資增長。在簡政放權(quán)方面，將集中討論如何通過規(guī)范化的制度建設(shè)，保證中央下放的行政審批等權(quán)力有效回歸市場主體，而不是被地方政府和利益集團(tuán)截留，杜絕“先放再抓、邊放邊抓”的改革怪圈。

金融領(lǐng)域的改革方面，預(yù)計(jì)利率市場化將穩(wěn)步推進(jìn)，隨著存款保險(xiǎn)制度的確立，放開存款利率上限、實(shí)現(xiàn)完全意義上的利率市場化的改革步伐有望加快。和利率市場化的推進(jìn)相配合的是匯率形成機(jī)制的市場化。近期人民幣對(duì)美元貶值幅度超出預(yù)期，背后有資金流動(dòng)的變化，也反映了央行在外匯市場干預(yù)的減少，預(yù)計(jì)匯率的雙向波動(dòng)增加將是新常態(tài)。另外，預(yù)計(jì)民營銀行牌照的發(fā)放將在“兩會(huì)”后有所突破。

放松價(jià)格管制的其他方面，三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)市場化改革，形成有效反映真實(shí)效率的價(jià)格機(jī)制。預(yù)計(jì)資源產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施、準(zhǔn)公共品（如教育、醫(yī)療）等重要的價(jià)格改革措施，將在“兩會(huì)”后全面鋪開，其中天然氣價(jià)格的市場化改革和環(huán)保稅的設(shè)立，或許近在眼前。

國有企業(yè)改革方面，其重點(diǎn)將從過去對(duì)國企管理方式的關(guān)注轉(zhuǎn)移到國有資產(chǎn)配置的優(yōu)化上，一個(gè)重要的實(shí)現(xiàn)方式是設(shè)立國有資本運(yùn)營公司。

樂觀預(yù)計(jì)，今年“兩會(huì)”后國資委主導(dǎo)設(shè)計(jì)的全面深化國資改革方案有望出臺(tái)。從各方面的討論傾向看，該方案將對(duì)本輪國資改革的目標(biāo)、重組方式和利益分配模式，以及國資管理本身的改革模式做出明確界定，為“兩會(huì)”后各地方根據(jù)自身情況推動(dòng)國有資產(chǎn)改革掃清制度上的障礙。至于中央所屬國資改革的具體路徑，則可以參照中石化近期的改革方案，重點(diǎn)將是推進(jìn)混合所有制，劃撥一定比例的參股權(quán)給予社會(huì)資本。

年前與經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議套開的城鎮(zhèn)化會(huì)議提出走新型城鎮(zhèn)化道路，并出臺(tái)了國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，落實(shí)和完善區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策，增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展能力。日前的政治局會(huì)議則提出推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。預(yù)計(jì)新型城鎮(zhèn)化概念將再次成為“兩會(huì)”熱點(diǎn)。

新的城鎮(zhèn)化規(guī)劃將著重強(qiáng)調(diào)城市布局的調(diào)整，提出發(fā)展若干城市群的概念，如能實(shí)現(xiàn)，有助于增強(qiáng)吸納農(nóng)村人口、特別是安置已在城市就業(yè)但戶籍仍為農(nóng)村的轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)“二次城鎮(zhèn)化”。隨著新的城鎮(zhèn)化概念提出，城市間和城市內(nèi)部軌道交通、節(jié)能環(huán)保、供氣供水和智慧城市等方面的投資空間將增加。

值得注意的是，新的城鎮(zhèn)化規(guī)劃可能在已經(jīng)被比較充分討論的戶籍、土地制度、城市建設(shè)投融資方式改革之外，再提出保證城市間人口自由流動(dòng)遷徙的體制機(jī)制建設(shè)，我們理解這將有利于打破地區(qū)間的分割和壟斷、促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的形成。

今年“兩會(huì)”期間，討論許久的房地產(chǎn)長效調(diào)控機(jī)制可望得以明確，房產(chǎn)稅擴(kuò)大試點(diǎn)和推進(jìn)立法也應(yīng)當(dāng)涵蓋其中。預(yù)計(jì)該機(jī)制將改變過去單純通過抑制需求控制房價(jià)的調(diào)控思路，轉(zhuǎn)而通過擴(kuò)大土地供應(yīng)和普通商品房供給的方式，從供需兩個(gè)方面消除房價(jià)上升的壓力，這將有利于控制房地產(chǎn)泡沫。

土地改革方面，預(yù)計(jì)“兩會(huì)”將延續(xù)推進(jìn)全國土地盡快完成確權(quán)、保證農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓同權(quán)同價(jià)、鼓勵(lì)各地盡快建立土地經(jīng)營權(quán)交易市場平臺(tái)的思路，在這些工作完成前暫不會(huì)提出更激進(jìn)的改革設(shè)想。修訂土地法、進(jìn)行更廣意義上的“土改”任務(wù)，則有待于目前在各地自主進(jìn)行的土地管理交易制度實(shí)踐總結(jié)和更充分的路徑討論。

防控金融風(fēng)險(xiǎn)

去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的今年主要任務(wù)中，專門陳述控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提出要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，作為今年經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。

全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2012年底地方政府債務(wù)15.9萬億元。從債務(wù)總量來看，中國政府債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)仍然較小，但是地方債務(wù)擴(kuò)張較快，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)短期化，以及地方政府對(duì)土地收入的過度依賴，局部地區(qū)債務(wù)不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)較高。如何消化處理積累的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)規(guī)范未來的舉債模式可能是“兩會(huì)”期間討論的一個(gè)熱點(diǎn)問題。我們需要關(guān)注“兩會(huì)”對(duì)于地方直接舉債立法方面的修訂。

“兩會(huì)”之后，中央對(duì)金融和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理整頓的力度可能加大。預(yù)計(jì)中央和地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表編制工作將在2014年全面展開，在此基礎(chǔ)上建立規(guī)范化的地方舉債機(jī)制。由于地方政府債務(wù)存量仍然可控，但是增長較快，因此政策可能著重于控制增量，這更多地可能體現(xiàn)在維持相對(duì)偏緊的貨幣政策，監(jiān)管當(dāng)局也可能出臺(tái)更為嚴(yán)厲的銀行監(jiān)管措施，以抑制與地方債務(wù)糾結(jié)在一起的銀行同業(yè)業(yè)務(wù)以及影子銀行業(yè)務(wù)。

存量消化方面，目前討論較多的是新設(shè)立一批資產(chǎn)管理公司，將債務(wù)從目前風(fēng)險(xiǎn)較高的地方政府財(cái)政系統(tǒng)剝離，通過以時(shí)間換空間的方式、以資產(chǎn)為支持逐步消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這方面是否會(huì)有實(shí)際舉措出臺(tái)，仍有待觀察。