農(nóng)村土地的現(xiàn)實困境

十八屆三中全會指出，要賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，主要是指依法維護農(nóng)民的三大基本權(quán)利，一是土地承包經(jīng)營權(quán)，二是集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，三是宅基地用益物權(quán)。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)。目前法律規(guī)定農(nóng)民對承包地擁有占有、使用、收益權(quán)，而對宅基地只擁有占有和使用權(quán)，因為宅基地是給農(nóng)民永久性自用的，不是搞經(jīng)營的，所以沒有收益權(quán)。二者都少了處分權(quán)，因為土地是集體的，個人不可以隨便處置。

根據(jù)三中全會精神，解決土地財產(chǎn)權(quán)有三個重要方面：一是土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔保，這就賦予了承包地新的權(quán)能，也可在一定程度上緩解農(nóng)民融資難的問題。二是慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓試點，探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道。三是建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。只有建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，土地資源才能得以合理有效配置；只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，才能讓農(nóng)民公平分享土地增值收益。

讓靜態(tài)的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來，這是農(nóng)村土地制度變革的核心追求，努力拓展土地“流”與資源“活”的制度空間，是當下和今后一個相當長的歷史時期需要不懈努力的重要領(lǐng)域。

農(nóng)用地兩大難題

一、確權(quán)、登記、頒證問題

歷史上的土地魚鱗冊，是官府最大的檔案庫，農(nóng)民起義或改朝換代，攻下一座城，首先把土地檔案庫保護起來。這是他們收取農(nóng)業(yè)稅的憑據(jù)，沒有這個東西，新政權(quán)就無法存活。歷朝歷代都是以農(nóng)養(yǎng)政、以農(nóng)養(yǎng)國，我國農(nóng)業(yè)稅征收從公元前594年魯國初稅畝開始到2006年結(jié)束恰好2600周年，我們結(jié)束了以農(nóng)養(yǎng)政時代，進入以工養(yǎng)政、以商養(yǎng)政時代，取消了農(nóng)業(yè)稅，但土地是國家法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，而不是無償分配給農(nóng)民的福利待遇，必須用法律的形式保護。頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書是財產(chǎn)權(quán)利的體現(xiàn)，不頒發(fā)具有法律效力的證書，就體現(xiàn)不出財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。

早在2008年，中央有關(guān)部門即與世界銀行合作在安徽就此問題開展過試點研究。中央具體部署這項工作也已經(jīng)有好幾年了，但進展并不快，主要在于這項工作對于基層干部來說既復(fù)雜麻煩又耗時費力；既不能顯政績，又要花費巨大成本。據(jù)樣本調(diào)查，每戶約需成本15元-20元，按此計算，全國大約需要360億元，這是公益性行政開支，應(yīng)由中央財政直接劃撥，不然，下面本來就沒有積極性，還要負擔經(jīng)費，將很難在五年內(nèi)完成。

二、流轉(zhuǎn)問題

為便于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；?jīng)營，按市場規(guī)律實現(xiàn)資源的有效配置，農(nóng)民承包地確權(quán)登記頒證可確權(quán)確地，也可確權(quán)不確地。但確權(quán)不確地應(yīng)征得農(nóng)民同意，很多農(nóng)民則不愿意這樣做。

而在具體的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，目前則主要存在以下突出難題：

在沒有做好確權(quán)登記頒證的前提下，一些地方先稀里糊涂流轉(zhuǎn)起來再說，這將為以后發(fā)生土地糾紛埋下無法解決的隱患，打官司都沒有任何可供處理的憑據(jù)。

三中全會提出要“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押擔保，但金融部門對此多有疑慮，一旦出現(xiàn)風險，土地就押在銀行手里無法變現(xiàn)，成了包袱。

沒有農(nóng)地經(jīng)營的準入條件限制，任誰都來圈地，過快過急地推進流轉(zhuǎn)，過度向企業(yè)集中，規(guī)模過大，不光效益會下降，且隨時都會發(fā)生來自自然、市場、金融等方面的風險，使之與農(nóng)戶的合同無法兌現(xiàn)。

非糧化現(xiàn)象嚴重，一些大戶圈占土地后，主要從事苗木、花卉、蔬菜等經(jīng)濟作物生產(chǎn)，糧食安全問題難以保障。

政策集束向大戶傾斜，小農(nóng)戶被邊緣化。我國2.3億承包土地的農(nóng)戶中，目前參與流轉(zhuǎn)的僅占20%左右。

一些地方以流轉(zhuǎn)比例和流轉(zhuǎn)規(guī)模論英雄，逼得基層干部采取多種方式誘導(dǎo)推進，違背農(nóng)民真實意愿。

培育新型經(jīng)營主體不以家庭經(jīng)營為核心。不少地方只貪大求洋，把力量大都放在龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶上，對規(guī)模較小的家庭經(jīng)營興趣不大，這就偏離了農(nóng)業(yè)發(fā)展的軸心力量。

承包權(quán)抵押從一定意義上說是物權(quán)性抵押，而經(jīng)流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營使用權(quán)抵押從一定意義上說則是債權(quán)性抵押，物權(quán)性抵押和債權(quán)性抵押產(chǎn)生的后續(xù)效應(yīng)會有很多差別。比如債權(quán)性抵押物權(quán)利是否像物權(quán)性抵押物那樣明確清晰，處置是否方便，流入方和流出方在雙方權(quán)利擁有上認識是否一致等。同時，主動離地抵押和被動失地抵押的農(nóng)民產(chǎn)生的后續(xù)效應(yīng)也大不相同，被動失地者一旦出現(xiàn)風險，生計將成為問題。

農(nóng)村集體用地核心問題

農(nóng)村集體用地主要包括三個方面：宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地及公益性用地。其中公益性用地目前可做的文章不多，主要是經(jīng)過撤點并校后有些學校閑置、撤并村莊后有些公房閑置、交通改道后有些道路廢用等是否可以探索改為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。除此之外，在宅基地和集體性建設(shè)用地領(lǐng)域之內(nèi)，目前都有一系列的問題需要厘清。

一、宅基地

十八屆三中全會提出：“保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道?！边@里面的學問最大。

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的主要內(nèi)容是：集體所有，村民使用；一戶一宅，限制面積；福利分配，長期使用；限制權(quán)能（即不得抵押、開發(fā)），無償收回。但由于幾十年來政策不斷調(diào)整，實際執(zhí)行中亂象叢生。如搞試點，有諸多難題需要破解。歸納起來，主要有如下方面：

農(nóng)民宅基地問題建國時的土地改革就遺留下一個尾巴，土改只改耕地，宅地誰占誰有，大小不一，一些地方一直延續(xù)至今。全國第二次農(nóng)業(yè)普查顯示，在22108萬農(nóng)戶中，2006年末，擁有兩處住宅的1421萬戶，占6.4%；三處以上的77萬戶，占0.4%。2006年北京市郊某鎮(zhèn)調(diào)查，以超批、私建、亂建、新建不拆舊等方式超占面積占總宅基地面積的59%。這給宅基地頒證帶來難度，是承認歷史，還是一律平分，在立法和執(zhí)法兩個環(huán)節(jié)上都需要完善。

農(nóng)民宅基地具有永久性的社會保障功能。一戶一宅，如果抵押出去就無房居住，“居者無其屋”就成了一個社會問題。

宅地兩張皮。宅是私產(chǎn)，只有地面權(quán)；地是公產(chǎn)，擁有地底權(quán)；二者又無法分割，只轉(zhuǎn)宅不轉(zhuǎn)地無法實現(xiàn)。

轉(zhuǎn)讓給誰。地是本集體經(jīng)濟組織的，只可轉(zhuǎn)讓給本組織成員，如轉(zhuǎn)讓給本組織以外的人就損害了本組織成員利益。

如果跨本集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓，這個“跨”的范圍是多大，是跨村，還是可以跨鄉(xiāng)、跨縣、跨市甚至跨省?！翱纭背鲆院?，受讓方要不要給集體組織交納土地占用補償款，不然他就無權(quán)享有使用權(quán)。

既然可以“跨”，可不可以跨越城與鄉(xiāng)的戶籍壁壘，市民可不可以下鄉(xiāng)參與轉(zhuǎn)讓。一旦市民可以下鄉(xiāng)參與，一些城里有錢人勢必大舉介入，這將帶來“富人通吃”的巨大社會問題。

既然可抵押、擔保，經(jīng)濟學的常識告訴我們，抵押、擔保都是以“標的物的可交易”為前提的，不能交易，標的物就砸在了另一方手里。如果不能交易，抵押、擔保就違背了經(jīng)濟學常識。

既然可以“轉(zhuǎn)讓”，轉(zhuǎn)讓是不是有償轉(zhuǎn)讓，如果有償轉(zhuǎn)讓就是一種“交易”、一種買賣，與宅基地不能買賣的法律不相一致。

既然城里人的房產(chǎn)有70年的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的房產(chǎn)是否也應(yīng)有個時間限制。轉(zhuǎn)讓如果也成了永久性的使用權(quán)，這就有失公平。

法律規(guī)定農(nóng)民一戶一宅，占兩宅即不合法，如按現(xiàn)行法律即使有人轉(zhuǎn)讓，也沒有人能接收。

流轉(zhuǎn)不等于買賣，它可以有多種方式，如入股、租賃、合作開發(fā)等，但它一定包括買賣，流轉(zhuǎn)是種概念，買賣是屬概念，不能用種概念否定屬概念。例如我們可以說坐車不等于坐汽車，但不能說坐車不包括坐汽車，因為坐汽車也是坐車的一種。國外要么說買賣（交易），要么說租賃，要么說入股，含義清楚，而我們說流轉(zhuǎn)就是為了回避“買賣”這個詞，而現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)中最重要的權(quán)利是交易權(quán)，沒有交易權(quán)的產(chǎn)權(quán)就缺失了財產(chǎn)權(quán)最重要的方面。比如說你的房子值多少億，但是不能交易，只有使用價值而沒有市場價值，那就等于一分錢不值。

城里人買房擁有70年產(chǎn)權(quán)，可以交易。地雖然是國家的，但房子的買賣，實際上也變相進行了土地買賣。城里人不擁有土地但實際已擁有土地的財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民擁有土地，但土地及房屋無法交易，這個土地財產(chǎn)權(quán)是空置的。這一城鄉(xiāng)之間的土地財產(chǎn)權(quán)悖論如何化解，值得研究。

宅基地可以抵押擔保，只是專家和農(nóng)民的一廂情愿，在現(xiàn)行體制下，作為金融部門對此基本是沒有興趣的。一是標的物的評價難；二是一旦農(nóng)民違約，金融部門拿到這個“燙手的山芋”無法脫手，不能買賣，即使能買賣，城郊的好辦，誰又對窮鄉(xiāng)僻壤的農(nóng)房感興趣呢？

宅基地眼下唯一可以流轉(zhuǎn)的出路，就是進城農(nóng)民自愿放棄，由政府出資補助其在城市購房的合理資費。交出的宅基地可留在原集體經(jīng)濟組織，也可由政府調(diào)整為城市建設(shè)用地，但如拿到城市使用，政府應(yīng)給集體經(jīng)濟組織以合理補償。兩頭給錢這可是個劃不來的買賣，地方政府未必有積極性。

既然實施住房財產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓試點，可否試行劃斷時間，今后所有宅基地一律不再無償取得，以體現(xiàn)有償轉(zhuǎn)讓的公平性，但這需要頂層設(shè)計出大政策。

由此可見，在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域都存在著一系列的問題，需要審慎、細致、深入、廣泛地探索研究。

二、經(jīng)營性建設(shè)用地

這里的經(jīng)營性建設(shè)用地主要指過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。全會《決定》指出：“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！边@是縮小征地范圍、完善補償機制的突破性舉措。全會同時要求，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益機制，合理提高個人收益?！边@是推進農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點和落腳點。

上述這些舉措要想實際操作起來，還有很多難題需要破解：

“符合規(guī)劃”指的是哪一種規(guī)劃，是主功能區(qū)規(guī)劃，還是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃，還是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而且這幾種規(guī)劃哪個是上位法，誰管誰，另外符合規(guī)劃是符合國家、省、市、縣、鄉(xiāng)哪一級的規(guī)劃，目前都不清楚，都需要作出明確規(guī)定。

如按同地同價征收，一是誰定價，市場定還是政府定（美國的合理價格是不超過周邊歷史上的最高價就叫合理價格）。二是區(qū)分公益性的還是非公益性的，同一地塊按公益性的補償就低，非公益性的就高，巨大的利益差別相鄰之間一旦互相攀比，將無法實施。

如按同地同權(quán)征收，鄉(xiāng)企用地對應(yīng)的應(yīng)是城市國有土地中的工業(yè)用地。由于環(huán)保等原因，過去分散的鄉(xiāng)企不再適合搞工業(yè)開發(fā)，但如果將分散的鄉(xiāng)企集中到一個園區(qū)，這樣可以同權(quán)，但這顯然不是一些人希望的。他們希望的是和城市商業(yè)用地同權(quán)，而即便在城市，工業(yè)與商業(yè)用地也存在巨大權(quán)利差異。

農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)企用地，一直沒有標準和規(guī)則，也沒有比例限制，這個口子一開，鄉(xiāng)企占地多的地方會馬上暴富，而本來鄉(xiāng)企就不發(fā)達的窮地方會更窮。

全會就此問題指出，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。這主要是為解決征地補償不公問題和農(nóng)民貸款難問題。過去補償標準是按原用途補償，不超過前三年產(chǎn)出的30倍。按這個標準，農(nóng)民每畝只能得2萬-3萬元，且農(nóng)民的住房和城里人的房產(chǎn)不一樣，叫地上附著物。

“平等交換”就是按市場定價，房屋拆遷也應(yīng)按房屋的市場實際價格予以補償，不能按所謂地上附著物補償。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市轉(zhuǎn)為社會使用時，其集體所有的性質(zhì)不變，農(nóng)民可繼續(xù)享有增值收益，也可用留地安置、區(qū)段征收的辦法，保障農(nóng)民的增值收益。顯然，“平等交換”和“均衡配置”兩個目標的實現(xiàn)是大有文章可做的，需要廣泛深入地實踐探索。

綜上所述，農(nóng)村土地制度變革是社會最敏感的神經(jīng)，也是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要真正解決農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不完善問題，宅基地權(quán)益缺乏制度規(guī)范問題，征地過寬、補償偏低問題，土地收益分配偏向城市和非農(nóng)部門這四大問題，是一個長期漸進的過程，不可倉促行事，需要審慎對待。土地政策收放之間的巨大效應(yīng)和高度敏感性提醒我們，任何變動都要慎之又慎，處置稍有不當，都將產(chǎn)生難以估量的影響。

總之，“土地流轉(zhuǎn)”核心問題就是要把握好“向哪兒轉(zhuǎn)”“流給誰”的問題?！跋蚰膬恨D(zhuǎn)”，就是必須嚴把用途管制問題。“流給誰”，就是誰有權(quán)經(jīng)營或使用問題。承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地都存在“流給誰”的問題，只要解決好了這兩個關(guān)鍵問題，其他問題大都不難按市場規(guī)律化解。