存款保險(xiǎn)的制度選擇

存款保險(xiǎn)制度是大多數(shù)國(guó)家廣泛使用的、保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融體系穩(wěn)定的制度安排。存款保險(xiǎn)制度與中央銀行最后貸款人、微觀審慎監(jiān)管一起，構(gòu)成金融安全網(wǎng)的三大支柱。目前，全球已有112個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度。

實(shí)踐表明，有效的存款保險(xiǎn)制度有利于強(qiáng)化市場(chǎng)約束，減輕政府負(fù)擔(dān)，及時(shí)防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。

中國(guó)存款保險(xiǎn)制度已歷經(jīng)20多年的研究論證，各方面條件已經(jīng)成熟。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)良好階段而不是危機(jī)期間建立存款保險(xiǎn)制度，可以最大限度確保制度平穩(wěn)出臺(tái)。當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)穩(wěn)定，銀行業(yè)各項(xiàng)指標(biāo)總體上健康，農(nóng)村信用社等中小型金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況大幅改善，這些都是建立存款保險(xiǎn)制度的有利條件。高層也已表示，將盡快推出。

存款保險(xiǎn)制度作為一種金融保障制度，是指存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)形成存款保險(xiǎn)基金，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生破產(chǎn)倒閉等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由基金向存款人償付被保險(xiǎn)存款，并采取必要的早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置措施，保護(hù)存款人利益，維護(hù)基金安全和金融穩(wěn)定的制度安排。

如果沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度，一旦個(gè)別銀行破產(chǎn)倒閉，受到最大損害的將是存款人。

建立這一制度，可以提高公眾信心，保護(hù)存款人特別是大多數(shù)中小存款人的利益，維護(hù)其資金安全。

因此，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)存款的保護(hù)，是建立存款保險(xiǎn)制度的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，也是這一制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。存款保險(xiǎn)做的是“加法”，通過(guò)一系列制度安排為存款提供多重保障。

存款保險(xiǎn)的制度有效性，則在于具體細(xì)節(jié)的設(shè)定，針對(duì)中國(guó)的情況，對(duì)于當(dāng)前所存在的一些爭(zhēng)論，筆者認(rèn)為：

設(shè)立較高的存款保險(xiǎn)額

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，為達(dá)到防止擠兌、穩(wěn)定金融體系的目的，各國(guó)對(duì)各類(lèi)存款往往采取“廣覆蓋”原則，同時(shí)，設(shè)定較高的存款保險(xiǎn)限額，使大多數(shù)存款人的全部存款受到明確的法律保障。設(shè)定保險(xiǎn)限額是國(guó)際上的主流做法，國(guó)際上僅有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家實(shí)行過(guò)完全保護(hù)的存款保險(xiǎn)。

設(shè)定存款保險(xiǎn)限額最主要的目的，就是當(dāng)銀行經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，在確保絕大多數(shù)存款人得到完全保護(hù)的前提下，在金融機(jī)構(gòu)股東和管理者出局后，讓大額存款人也承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，大額存款人也就有了動(dòng)力監(jiān)督銀行的經(jīng)營(yíng)行為。

關(guān)于賠付限額，目前無(wú)論在實(shí)踐上還是理論上，都沒(méi)有通用的標(biāo)準(zhǔn)，具體應(yīng)視各國(guó)實(shí)際情況而定。具體賠付限額的確定，需要在防范道德風(fēng)險(xiǎn)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定之間進(jìn)行權(quán)衡與決策。

保險(xiǎn)限額設(shè)定得過(guò)高或過(guò)低都會(huì)帶來(lái)不利影響，比如限額過(guò)高會(huì)降低存款人的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，誘使被保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)；限額過(guò)低則會(huì)削弱其保護(hù)存款人的作用。從國(guó)際實(shí)踐看，普遍經(jīng)驗(yàn)是使絕大部分存款人，例如90%或95%以上得到全額保護(hù)。

考慮到中國(guó)居民儲(chǔ)蓄傾向較高，社會(huì)保障體系尚不完善，居民儲(chǔ)蓄很大程度上承擔(dān)著教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障功能，賠付限額過(guò)低，無(wú)法充分、有效保護(hù)廣大存款人的切身利益，不利于確保社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度是從隱性擔(dān)保起步，在目前“一事一議”的處置政策和具體操作中，一些處置案例最終實(shí)際賠付額比較高。如設(shè)計(jì)過(guò)低的存款保險(xiǎn)賠付限額，公眾不容易很快理解和接受。因此，中國(guó)的賠付限額在初始應(yīng)設(shè)定較高額度，比如50萬(wàn)元左右。

國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)指出，無(wú)論資金覆蓋率高與低，只要客戶覆蓋率達(dá)到90%以上，就能保障存款保險(xiǎn)制度有效運(yùn)行，保障銀行業(yè)的穩(wěn)定。我國(guó)如果設(shè)定50萬(wàn)元的存款保險(xiǎn)限額，相當(dāng)于人均GDP的13倍（國(guó)際上一般是3倍-5倍，美國(guó)是5.3倍），大大高于國(guó)際平均水平，可以對(duì)存款人給予充分保護(hù)，能夠保障存款保險(xiǎn)制度平穩(wěn)推出和運(yùn)行。

實(shí)行限額保險(xiǎn)，并非“50萬(wàn)元以上沒(méi)有安全保障了”。銀行即使破產(chǎn)，也只是破股東的產(chǎn)，而不是破存款人的產(chǎn)。存款保險(xiǎn)制度大大增強(qiáng)了中小銀行信用，老百姓到中小銀行存款就更放心，而存款大戶很多都是派生存款，穩(wěn)定性較強(qiáng)，因此，存款保險(xiǎn)制度有利于改善中小銀行的流動(dòng)性狀況。

問(wèn)題銀行靈活處置

經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定的情況下，銀行倒閉的數(shù)量相對(duì)有限。以美國(guó)為例，20世紀(jì)20年代，美國(guó)大約有2.5萬(wàn)家銀行，每年平均倒閉500家左右的銀行，大約為銀行總數(shù)的2%。在建立存款保險(xiǎn)制度的最初十年里，每年倒閉的銀行降至50家左右，其后從1945年-1980年，平均每年只有5家左右銀行倒閉。只有在爆發(fā)嚴(yán)重金融危機(jī)的情況下，才會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的銀行倒閉潮，在30年代的“大蕭條”期間，美國(guó)大量銀行倒閉，1929年-1933年倒閉的銀行數(shù)猛增至9755家，超過(guò)了銀行總數(shù)的三分之一。本輪國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)倒閉了近500家銀行，得益于美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）的早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能，美國(guó)較好地處置了這些倒閉銀行的風(fēng)險(xiǎn)，基本沒(méi)有發(fā)生擠兌，有效維護(hù)了金融體系穩(wěn)定。

國(guó)際上現(xiàn)行存款保險(xiǎn)制度大致可分為三種模式。一是“付款箱”，主要負(fù)責(zé)銀行倒閉后賠付存款人，如澳大利亞；二是“損失最小化”，除了賠付存款人外，還擁有風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和處置功能，如日本、加拿大、法國(guó)和俄羅斯等；三是“風(fēng)險(xiǎn)最小化”，除了賠付存款人外，還具有較強(qiáng)的早期糾正和補(bǔ)充監(jiān)管功能，典型的如美國(guó)、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。

不同模式在處理危機(jī)上存在較大差異，本次金融危機(jī)表明，“付款箱”模式只能事后對(duì)存款人進(jìn)行被動(dòng)賠付，缺乏對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行早期風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)和及時(shí)處置的能力，應(yīng)對(duì)危機(jī)和維護(hù)公眾信心的能力明顯不足。危機(jī)后，越來(lái)越多的國(guó)家向“損失最小化”和“風(fēng)險(xiǎn)最小化”模式改革。

“損失最小化”和“風(fēng)險(xiǎn)最小化”兩種模式，在處理銀行破產(chǎn)的實(shí)際操作和賠付中，大多采取過(guò)橋銀行、收購(gòu)與承接等方式，將問(wèn)題銀行的存款轉(zhuǎn)移到一家健康銀行，實(shí)際上使存款人得到100%的保障。

存款保險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)及時(shí)賠付。在處理過(guò)程中，通常是周五關(guān)閉，周一就完成存款轉(zhuǎn)移或賠付，無(wú)需漫長(zhǎng)的等待期，大大減少了存款人的時(shí)間成本。相對(duì)于現(xiàn)行“一事一議”、“救火式”的風(fēng)險(xiǎn)處置和個(gè)人債權(quán)收購(gòu)政策，“損失最小化”和“風(fēng)險(xiǎn)最小化”模式政策明確、賠付及時(shí)，注重事前防范和快速、有序的市場(chǎng)化處置，在及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，充分保護(hù)了存款人的利益。

中國(guó)在存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)上可充分吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，除了保費(fèi)征收、存款賠付等基本職能外，還應(yīng)具備必要的信息收集與檢查、早期糾正及風(fēng)險(xiǎn)處置等職能。這樣既可以在金融機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)保護(hù)存款人利益，還可及時(shí)發(fā)現(xiàn)和迅速處置經(jīng)營(yíng)不善的存款機(jī)構(gòu)，將可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)及存款保險(xiǎn)基金的損失降到最低，做到風(fēng)險(xiǎn)“早發(fā)現(xiàn)、早處置”，從根本上防止金融體系風(fēng)險(xiǎn)的累積。

總體而言，中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)處于較快增長(zhǎng)階段，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)可能性較小，即使單一金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)，也可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、合并等方式有效化解。

功能創(chuàng)新和拓展

在面臨金融危機(jī)或銀行業(yè)危機(jī)期間，很多國(guó)家從維護(hù)金融穩(wěn)定的角度，突破了存款保險(xiǎn)傳統(tǒng)的保障或支付職能，通過(guò)創(chuàng)新和拓展存款保險(xiǎn)功能，擴(kuò)展到金融救助、維護(hù)整個(gè)金融體系穩(wěn)定等，并發(fā)展成為金融安全網(wǎng)的核心成員。

一是更加注重維護(hù)金融穩(wěn)定，大幅上調(diào)賠付限額，有效防范了大規(guī)模銀行擠兌。此次國(guó)際金融危機(jī)期間，美國(guó)一次性將保險(xiǎn)限額從10萬(wàn)美元提高至25萬(wàn)美元，英國(guó)從3.5萬(wàn)英鎊上調(diào)至8.5萬(wàn)英鎊，歐盟要求成員國(guó)從2萬(wàn)歐元提升至10萬(wàn)歐元。

二是通過(guò)實(shí)施早期糾正和有效處置措施，及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。從各國(guó)實(shí)踐情況看，設(shè)計(jì)良好的存款保險(xiǎn)制度，具備內(nèi)在動(dòng)力和有效手段維護(hù)存款保險(xiǎn)基金安全，主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題銀行及其風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警，通過(guò)實(shí)施差別費(fèi)率，及時(shí)采取強(qiáng)有力的早期糾正措施，強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)的約束，從根本上防范金融體系風(fēng)險(xiǎn)的累積。當(dāng)銀行經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，遵循“成本最小化”原則，采取多樣化的風(fēng)險(xiǎn)處置方式快速及時(shí)地處置金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。此次危機(jī)也再次驗(yàn)證了存款保險(xiǎn)制度在及時(shí)防范和處置風(fēng)險(xiǎn)中的重要作用。為此，國(guó)際金融組織和主要經(jīng)濟(jì)體在新一輪金融監(jiān)管準(zhǔn)則修訂和金融改革立法中，紛紛把存款保險(xiǎn)制度納入金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置體系，并大幅強(qiáng)化存款保險(xiǎn)在早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置等方面的職責(zé)。

三是通過(guò)快速有序的市場(chǎng)化處置，逐步成為應(yīng)對(duì)危機(jī)和處置風(fēng)險(xiǎn)的重要平臺(tái)。國(guó)際金融危機(jī)再次表明，存款保險(xiǎn)與處置機(jī)制結(jié)合起來(lái)，可以大大減少監(jiān)管失效的成本，有利于提升公眾信心、增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。此次危機(jī)中美國(guó)共倒閉了近500家銀行，F(xiàn)DIC靈活運(yùn)用收購(gòu)與承接、過(guò)橋銀行、直接賠付、經(jīng)營(yíng)中救助等處置方式，及時(shí)化解了不同規(guī)模銀行的風(fēng)險(xiǎn)，最大程度減少了處置成本，有效維護(hù)了美國(guó)金融體系的穩(wěn)定。鑒此，很多國(guó)家都大幅強(qiáng)化了存款保險(xiǎn)主導(dǎo)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的職能，不斷豐富市場(chǎng)化處置工具。美國(guó)也大幅擴(kuò)展了FDIC的職責(zé)范圍，將其風(fēng)險(xiǎn)處置職能延伸至非存款類(lèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，與美聯(lián)儲(chǔ)一道構(gòu)成防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的防線。

金融穩(wěn)定理事會(huì)在總結(jié)此次危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)認(rèn)為，存款保險(xiǎn)不僅僅是銀行倒閉的處置平臺(tái)，也是維護(hù)金融穩(wěn)定的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，并在危機(jī)后將《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》列入國(guó)際金融核心標(biāo)準(zhǔn)。