上海搶占國資改革“第一落點(diǎn)”

移植南方其他地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，成為中央政策的“第二落點(diǎn)”，推進(jìn)穩(wěn)妥而低風(fēng)險(xiǎn)的改革，這是“上海式改革”的常用路徑，但這一次是例外。在地方國資改革領(lǐng)域，上海正搶占“第一落點(diǎn)”，而“混合所有制”的實(shí)踐上，這座地方國企第一重鎮(zhèn)正在一騎絕塵。

就內(nèi)部而言，隨著樓市環(huán)境和宏觀形勢(shì)的變化，上?！白龃蟆焙汀白龌睢眹Y的原動(dòng)力越來越強(qiáng)。再從全國的格局看，曾在“營改增”試點(diǎn)上充當(dāng)全國表率的上海，也非常希望能在本輪地方國企改革上有所表現(xiàn)。

目前，上海國資主要指標(biāo)位列全國地方國資系統(tǒng)第一，其中，資產(chǎn)總額、營業(yè)收入和凈利潤分別占全國地方國資企業(yè)的1/10、1/8和1/5。擁有如此大的國資體量，改革的正面示范價(jià)值將有助于中國新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革，乃至央地關(guān)系的再次調(diào)整。

但另一方面，國有資產(chǎn)流失等老問題也容易和改革如影隨形，“混合”稍有不慎，負(fù)面效果也會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。

“長(zhǎng)子”先行

在部分省市仍處在“研究”和“準(zhǔn)備”階段之時(shí)，上海國資改革已搶占中央政策的“第一落點(diǎn)”。

2013年12月，即十八屆三中全會(huì)閉幕約一個(gè)月后，上海即出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》，業(yè)內(nèi)稱之為“滬20條”，從而正式啟動(dòng)上海版地方國資大改革。此后約半年內(nèi)，其他省市的國資改革“意見”或“方案”才陸續(xù)出臺(tái)。

“滬20條”的主要思路有3條，包括分類監(jiān)管、建立國資流動(dòng)平臺(tái)和股權(quán)激勵(lì)等。其中，分類監(jiān)管是指，將上海國企分為3類，每一類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別。競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)，以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，功能性企業(yè)以完成戰(zhàn)略任務(wù)或重大專項(xiàng)任務(wù)為目標(biāo)，而公共服務(wù)類企業(yè)則以確保城市正常運(yùn)行和穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為目標(biāo)。分類監(jiān)管，其目的是讓各類國企“各司其職”，找準(zhǔn)市場(chǎng)定位。

建立國資流動(dòng)平臺(tái)的目的，則是推動(dòng)國有資本的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，為下一步改革打下基礎(chǔ)。按計(jì)劃，上海將建立上海國際和上海國盛兩家國資流動(dòng)平臺(tái)，它們將改變地方國企傳統(tǒng)的“資產(chǎn)經(jīng)營”模式，轉(zhuǎn)向“資本經(jīng)營”，即對(duì)國有資產(chǎn)不再直接經(jīng)營，而是以股權(quán)形式維系國資體系運(yùn)作，類似于新加坡淡馬錫公司的模式。

不過，“滬20條”中最受關(guān)注的內(nèi)容還是股權(quán)激勵(lì)和混合所有制的推進(jìn)。在其頒布約8個(gè)月后，即今年7月，上海又發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）對(duì)“混合所有制”內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化。該《意見》提出，將通過公司制改革、開放性市場(chǎng)化雙向聯(lián)合重組、股權(quán)激勵(lì)和員工持股等3種途徑推進(jìn)混合所有制。

“公司制改革”已屬老生常談，但后面兩個(gè)混合所有制的實(shí)現(xiàn)“途徑”，涉及真金白銀的資產(chǎn)交易和利益分配問題，因此成了上海國企本輪改革的焦點(diǎn)。開放性市場(chǎng)化雙向聯(lián)合重組，是一個(gè)聽起來有些復(fù)雜的概念，但簡(jiǎn)而言之，其重點(diǎn)指向了外部戰(zhàn)略投資者的引入，是“外部混合”。相對(duì)而言，股權(quán)激勵(lì)和員工持股則指向高管和員工的參股，是“內(nèi)部混合”。

私募更看好地方國企的改革機(jī)會(huì)，從2013年底開始，一些私募投資公司的合伙人和投資經(jīng)理就開始四處拜訪，目標(biāo)是省級(jí)和中心城市地方政府、國資委和國企的官員。

事實(shí)上，這兩種“混合途徑”在本輪國資改革啟動(dòng)之前，早已在上海國資領(lǐng)域大行其道。早在2013年年中，聯(lián)想旗下的私募基金弘毅投資就以18億元的價(jià)格，受讓了上海國資旗下城投控股約2.9億股的股權(quán)，占后者總股本的10%。此筆投資，被稱為是私募巨頭進(jìn)軍地方國資改革的“首吃螃蟹”。

在股權(quán)激勵(lì)和員工持股上，上海的探索更早。上海綠地集團(tuán)是國內(nèi)最大的地方國資地產(chǎn)企業(yè)，曾豪言“超越萬科”。多年來，其“去國有化”的股權(quán)操作從未停息。2000年以來，職工持股會(huì)就一直是綠地的大股東。其后，管理層又在外部設(shè)立投資公司，通過層層股權(quán)操作，成為實(shí)際的股東。目前，上海綠地已成為上海國資圈管理層持股和員工持股的樣板。

“從弘毅入股和綠地改制來看，上海國資的改革步伐很早，也很急?！币晃唤櫽谏虾Y圈的人士對(duì)《南風(fēng)窗》記者說，自貿(mào)區(qū)建設(shè)、媒體整合和國企改革是上海目前著力推動(dòng)的“3件大事”。上海希望在這3方面成為改革先鋒，而不是像以前那樣，只試點(diǎn)那些在廣東等地業(yè)已成熟的做法。

“希望在中央力推的各項(xiàng)改革上都有所成績(jī)，這是上海高層的重要想法?！痹撊耸恐毖浴Ａ硪晃谎芯控?cái)稅改革的上海學(xué)者也對(duì)《南風(fēng)窗》記者分析，從營改增試點(diǎn)開始，上海就希望做“改革先鋒”，試點(diǎn)最積極。本次地方國資改革，同樣如此。

但急迫的改革無法忽略上海國資的“沉重歷史”。一直以來，上海之所以被稱為“共和國長(zhǎng)子”，很大程度在于其國有資產(chǎn)的巨大。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國最好的輕工產(chǎn)品主要都是“上海制造”。

目前，上海作為“長(zhǎng)子”的地位依舊穩(wěn)固。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年，上海市地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)11.17萬億，約等于3個(gè)中石油。而中國113家中央企業(yè)資產(chǎn)總額也不過35萬億，上海的地方國資已經(jīng)相當(dāng)于其1/3。

因此，有分析認(rèn)為，如此海量的地方國資無疑是各路諸侯眼中的香餑餑，改革勢(shì)必不能造次?！伴L(zhǎng)子”帶了個(gè)好頭，全國的地方國資改革便有了參照。但改革稍有不慎，便會(huì)造成嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失，對(duì)其他地方的國資改革會(huì)起到負(fù)面的示范效應(yīng)。

地方的原動(dòng)力

近期，民營巨頭們?yōu)檎诟慊旌纤兄频纳虾Ｋ蛠砹艘环荽蠖Y。8月21日，由全國工商聯(lián)牽頭組織、59家知名民營企業(yè)發(fā)起設(shè)立的中國民生投資股份有限公司（簡(jiǎn)稱中民投）在上海揭牌?！翱偫砗炞帧?、注冊(cè)資本500億、參股企業(yè)資產(chǎn)總額近1萬億，這些信息足以讓中民投問鼎民資投資機(jī)構(gòu)老大的位置。

目前，中民投并未像弘毅資本那樣強(qiáng)調(diào)將參與上海國資改革，但顯而易見的事實(shí)是，中民投對(duì)外所謂的“整合過剩產(chǎn)能”，必然遠(yuǎn)不如參與優(yōu)質(zhì)國資的改革那樣具有吸引力。

對(duì)此，一位曾在上海國企投融資平臺(tái)工作的人士對(duì)《南風(fēng)窗》記者說，民生銀行選擇在北京成立，因?yàn)殂y行是中央管，接近管理者容易獲得資源。上海并非民企集聚之地，而同樣有著民生銀行背景的中民投選擇在上海成立，很大程度在于更靠近地方國資改革的前沿，也是對(duì)地方政府示好，有利于其今后在國資改革中分羹一杯。

民企巨頭的眼光敏銳程度總是超乎想象。一個(gè)并不難理解的邏輯是，中國的改革已進(jìn)入深水區(qū)，阻力很多，因此必須加強(qiáng)中央的經(jīng)濟(jì)金融實(shí)力和權(quán)威。除了強(qiáng)大的商業(yè)銀行體系之外，央企也是維護(hù)中央權(quán)威的有力工具。因此，國家必然對(duì)央企的股權(quán)保持較高程度的掌控，其“混合”的程度必然比不上地方。即便向民資出售，也不會(huì)是關(guān)鍵的板塊。比如，石油央企開放的主要是末端的銷售環(huán)節(jié)，而對(duì)于中端的煉油則保持了高度的管制。

“私募更看好地方國企的機(jī)會(huì)，央企體量太大，關(guān)系也太復(fù)雜?！鄙虾Ｒ晃辉鴧⑴c地方國企重組的私募基金合伙人對(duì)《南風(fēng)窗》記者透露，從2013年底開始，一些私募投資公司的合伙人和投資經(jīng)理就開始四處拜訪，目標(biāo)是省級(jí)和中心城市地方政府、國資委和國企的官員。

2013年，上海土地出讓金總額達(dá)2129.7億元，而國資系統(tǒng)的利潤總額達(dá)到1003.50億，幾乎是前者的一半。而由于受到樓市大環(huán)境影響，國企利潤超過土地出讓金總額的情況也時(shí)有發(fā)生。

實(shí)際上，地方國資的改革進(jìn)程的確比央企快。以石油系統(tǒng)為例，盡管中石油和中石化兩家都拿出了在管網(wǎng)或銷售板塊引入民資的方案，但實(shí)際情況是，主要都是一些公募基金和其他國資背景的投資機(jī)構(gòu)表示了興趣，而國內(nèi)主要民資集團(tuán)大多意興索然。

某種程度上，可以說地方國資搞混合所有制比央企更具“誠意”，而“誠意”可能來自于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。以上海國資改革為例，一組數(shù)據(jù)不能不引起關(guān)注。2013年，上海土地出讓金總額達(dá)2129.7億元，而國資系統(tǒng)的利潤總額達(dá)到1003.50億，幾乎是前者的一半。而由于受到樓市大環(huán)境影響，國企利潤超過土地出讓金總額的情況也時(shí)有發(fā)生。2012年，上海土地出讓金為875.78億，而當(dāng)年國企利潤為949.88億元。

分析認(rèn)為，盡管國企利潤無法直接被納入并用于城市建設(shè)，但和土地出讓金時(shí)有持平的巨大利潤額，無疑為解決困擾地方政府的土地財(cái)政問題指明了一種可能性。如果通過改革能把國企做得更好，利潤再做大，那么這種可能性將更趨近于現(xiàn)實(shí)。

實(shí)際上，在2013年12月出臺(tái)的“滬20條”中，上海已經(jīng)明確表示，國資收益原則上將按照產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生社會(huì)保障各1/3安排支出。換言之，國資收益將從以前主要用于企業(yè)自身發(fā)展轉(zhuǎn)向“用之于民”，承擔(dān)部分土地出讓金的“建設(shè)城市”的功能也是題中之義。

另有知情人士對(duì)《南風(fēng)窗》記者分析，盡管上海2013年的土地出讓金突破2000億，但從長(zhǎng)期來看，城市的土地出讓金也存在增長(zhǎng)乏力的問題。究其原因，很大程度在于上海市區(qū)曾一度工業(yè)企業(yè)密布，由于歷史原因，大量市中心土地都控制在市級(jí)、區(qū)級(jí)的國企手中。因?yàn)槠髽I(yè)自身的利益的存在，這些土地?zé)o法立即進(jìn)入市場(chǎng)出售，而企業(yè)都希望直接改變以往的工業(yè)用途，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。因此，政府和這些企業(yè)存在著利益博弈，而國企改革可以看作這種博弈的手段之一。

“混”得要透明

在本輪地方國資改革的大潮中，不論是上海，還是中國其他地方，改革動(dòng)機(jī)可能是“綜合性”的，或?yàn)榈胤截?cái)政轉(zhuǎn)型使然，或?yàn)檎伪響B(tài)的結(jié)果。但國資改革應(yīng)有的原則卻只有一條，即必須透明。

在上海國資引入戰(zhàn)略投資者的環(huán)節(jié)，亦有質(zhì)疑稱，部分國資轉(zhuǎn)讓有“蘿卜式招標(biāo)”的嫌疑。以城投控股引入弘毅投資為例，其當(dāng)初公布的擬受讓方資格條件包括了諸多硬性條件，比如有參與國資改革的經(jīng)驗(yàn)，但其他幾條更為引人注意：“有為上市公司國際合作方面提供持續(xù)的技術(shù)和資源支持的良好能力”、“其品牌應(yīng)具有國際知名度”、“截至2012年底，其擁有或管理的資產(chǎn)規(guī)模須超過城投控股的資產(chǎn)規(guī)?！薄?/p>

以上私募人士對(duì)《南風(fēng)窗》記者評(píng)論說，城投控股總資產(chǎn)近300億元，這意味著這家私募的資產(chǎn)總額也要達(dá)到這個(gè)數(shù)，而弘毅目前管理資金超過450億元人民幣，其資產(chǎn)規(guī)模在國內(nèi)私募界沒有幾家能達(dá)到。

與此同時(shí)，就目前國內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而言，上海國資賣給外資機(jī)構(gòu)的可能性很小。那么，對(duì)于擬受讓方的“國際化”要求，則明顯指向了極為少數(shù)的內(nèi)資私募基金，而弘毅國際化的程度最高，其此前還聯(lián)手中聯(lián)重科收購了世界知名工程機(jī)械制造商意大利CIFA公司。

“股權(quán)融資對(duì)建設(shè)項(xiàng)目本身沒有價(jià)值?！币陨仙虾Ｇ叭谫Y平臺(tái)人士也對(duì)《南風(fēng)窗》記者分析，18億元的股權(quán)融資對(duì)于一家從事基礎(chǔ)設(shè)施的國企來說是個(gè)小數(shù)目，這樣的國企要融資，多半是采取銀行貸款的債權(quán)融資。城投控股之所以要引入弘毅，很可能不是為了融到這18億，而是出于其他目的。

除了“外部混合”之外，“內(nèi)部混合”也帶來過不少質(zhì)疑。以綠地集團(tuán)為例，在2014年突擊上市之前，除了引入多家名不見經(jīng)傳的私募基金外，其內(nèi)部人士還在職工持股會(huì)的改制方案中大顯財(cái)技。為繼承職工持股會(huì)的權(quán)利和義務(wù)，公司的管理層與全體持股會(huì)成員曾成立了30多家合伙企業(yè)，讓市場(chǎng)人士眼花繚亂。

而外界通過計(jì)算發(fā)現(xiàn)，綠地集團(tuán)董事長(zhǎng)張玉良持有綠地2%的股權(quán)，以此算來，其身價(jià)超過20億元。盡管這個(gè)數(shù)字并未得到綠地方面的確認(rèn)，但猜測(cè)和質(zhì)疑一直伴隨著綠地改制的全過程。

但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，改革必然有風(fēng)險(xiǎn)，不改革風(fēng)險(xiǎn)將更大。國資委前企業(yè)改革局副局長(zhǎng)、中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周放生對(duì)《南風(fēng)窗》記者分析，國有資產(chǎn)流失有兩種，一是交易性流失。比如，對(duì)國有資產(chǎn)不評(píng)估、低評(píng)估，讓交易對(duì)手獲益。另一種是體制性流失。企業(yè)體制僵化，行政色彩濃厚，往往滋生腐敗，一個(gè)高管受賄100萬，其可能要造成1億的國資損失。

“交易性流失是顯性的，而體制性流失是隱性的，后者更加可怕?！敝芊派缡钦f。