“重點(diǎn)鎮(zhèn)”名單里的舊思維

中國(guó)究竟有多少個(gè)城市？官方統(tǒng)計(jì)為657個(gè)，但這個(gè)數(shù)字和人們的認(rèn)知和感受十分不同。

先從一份官方文件說(shuō)起。2014年7月21日，國(guó)家住建部、發(fā)展改革委等7部門發(fā)布《關(guān)于公布全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)名單的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），稱決定將北京市門頭溝區(qū)潭柘寺鎮(zhèn)等3675個(gè)鎮(zhèn)列為全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)并予以公布，原2004年公布的全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)名單同時(shí)廢止。作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)舉措，這個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)名單的公布引起了人們的普遍關(guān)注。

但查看《通知》及所附重點(diǎn)鎮(zhèn)名單時(shí)，也會(huì)讓人產(chǎn)生疑問(wèn)：《通知》所列重點(diǎn)鎮(zhèn)，有的早已經(jīng)成為頗具規(guī)模的城市。比如浙江溫州的柳市鎮(zhèn)，據(jù)中國(guó)柳市網(wǎng)“柳市簡(jiǎn)介”介紹，該鎮(zhèn)戶籍人口21.5萬(wàn)、外來(lái)人員24萬(wàn)多（未注明年份，根據(jù)上下文推測(cè)為2011年）；浙江瑞安的塘下鎮(zhèn)，據(jù)“中國(guó)·塘下”網(wǎng)“文明塘下”介紹，根據(jù)瑞安市人口六普數(shù)據(jù)，2011年塘下鎮(zhèn)常住人口34萬(wàn)（未提供戶籍人口數(shù)，文中提及2007年外來(lái)人口為11.03萬(wàn)人）；浙江溫州的龍港鎮(zhèn)，據(jù)龍港政務(wù)網(wǎng)“龍港概況”介紹，2011年該鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)50萬(wàn)，等等。

按照聯(lián)合國(guó)以2萬(wàn)人作為定義城市人口下限、10萬(wàn)人作為劃定大城市下限的統(tǒng)計(jì)口徑，這些鎮(zhèn)都已經(jīng)達(dá)到大城市的標(biāo)準(zhǔn)，為什么還只是“重點(diǎn)鎮(zhèn)”呢？

事實(shí)上，我國(guó)許多縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已經(jīng)成長(zhǎng)為中小城市卻得不到應(yīng)有的確認(rèn)，以至于城市數(shù)目長(zhǎng)期定格在1998年的統(tǒng)計(jì)數(shù)上（不含港澳臺(tái)地區(qū)為668個(gè)）。只是因一些縣級(jí)市撤市改區(qū)，城市數(shù)量有所減少。根據(jù)國(guó)家民政部區(qū)劃地名司主辦的中國(guó)行政區(qū)劃網(wǎng)公布的《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)表》（截至2011年12月31日），數(shù)字是657個(gè)。

很明顯，現(xiàn)階段我國(guó)城市主要是依據(jù)行政區(qū)劃及其相關(guān)行政層級(jí)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)表》，657來(lái)自于“4個(gè)直轄市+284個(gè)地級(jí)市+369個(gè)縣級(jí)市”。這就是說(shuō)，所謂城市，就是“設(shè)市城市”；在當(dāng)今中國(guó)，行政區(qū)劃的名稱上不帶“市”字的地方，是不能稱為城市的。不僅縣、旗（首府）不是城市，地、州、盟（首府）也不是，似乎帶“市”的地方是城市，按照城鄉(xiāng)二元體制，其他地方都是農(nóng)村。

當(dāng)然，對(duì)于7部委重點(diǎn)鎮(zhèn)名單來(lái)說(shuō)，一部分重點(diǎn)鎮(zhèn)能不能稱為城市并不是重點(diǎn)，重點(diǎn)在于，這樣來(lái)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，是不是真的是“新型”城鎮(zhèn)化。

名單里的舊思維

此次7部委《通知》不僅在確認(rèn)誰(shuí)是重點(diǎn)鎮(zhèn)的問(wèn)題上顯示了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“硬度”，《通知》仍然要求各地各有關(guān)部門“在政策、土地及項(xiàng)目安排上對(duì)全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展予以扶持”，顯示了其計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊思維的“強(qiáng)度”，而沒(méi)有顯示出新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有的“新”來(lái)。

上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)以行政手段提供資源來(lái)促進(jìn)重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展，有利于強(qiáng)化上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)地區(qū)的控制力，但十分不利于培育重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的自主性和創(chuàng)造力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最大弊端之一就是壓抑地方基層的主動(dòng)性和創(chuàng)造力，而其壓抑地方和基層的一個(gè)重要手段和方式，就是所謂的“扶持”。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市化，是掌權(quán)者把資源聚集在自己周圍，削弱了小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展條件?？瓷先ナ谴蟪鞘小⑻卮蟪鞘械玫搅撕锰?，其實(shí)，像北上廣深這樣的城市資源過(guò)度集中之后，盡管也得到了很多特權(quán)帶來(lái)的好處，但也降低了生活質(zhì)量、提升了生活成本。

即使要把一部分資源從特大城市疏散到中小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村去，也不需要像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣以權(quán)力去剝奪一部分人的利益，而應(yīng)當(dāng)以利益引導(dǎo)的方式來(lái)加以推進(jìn)。比如說(shuō)北京大學(xué)，如果它要擴(kuò)大規(guī)模、加快外延發(fā)展，在北京市內(nèi)找地方不僅很難，成本也非常高，但假如由政府牽線搭橋，找到一個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，在那個(gè)鎮(zhèn)里建一個(gè)北京大學(xué)分校區(qū)，不僅成本很低，更可以促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，政府對(duì)教育的投入也會(huì)更有效益。政府主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是這樣一種資源向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域的流動(dòng)和重新組合，而不應(yīng)當(dāng)是其他。

同時(shí)，這樣的“扶持”也有可能引發(fā)以重點(diǎn)鎮(zhèn)為主體的新一輪“跑部錢進(jìn)”運(yùn)動(dòng)。既然掌權(quán)者仍然要把資源抓在自己手里以便于“扶持”別人，那么重點(diǎn)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部還能怎么辦呢？同時(shí)，該《通知》還宣布有關(guān)部委要“建立全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”，非重點(diǎn)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部也得積極爭(zhēng)取進(jìn)入重點(diǎn)鎮(zhèn)名單，向7部委跑去。以老思路、舊思維指導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化，不能不令人擔(dān)憂。

城市統(tǒng)計(jì)口徑問(wèn)題

重點(diǎn)鎮(zhèn)名單體現(xiàn)了7部委推進(jìn)城鎮(zhèn)化指導(dǎo)思想上的問(wèn)題，體現(xiàn)了其“城市觀”、“城鎮(zhèn)觀”的局限性。而要改變，一個(gè)關(guān)鍵和基礎(chǔ)性的舉措在于，改變以行政區(qū)劃和相應(yīng)行政級(jí)別作為統(tǒng)計(jì)口徑的城市、城鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)方式及統(tǒng)計(jì)制度。

由原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所安排，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)的一個(gè)顯著特征，是按照行政級(jí)別高低建立了從特大城市到大城市、到中小城市、到小城鎮(zhèn)再到農(nóng)村區(qū)域的金字塔型人類居住區(qū)體系。在城市部分，現(xiàn)階段我國(guó)的“市”有直轄市、副省級(jí)市、省轄市、地級(jí)市、縣級(jí)市。最近一些年，浙江省試驗(yàn)設(shè)立了“鎮(zhèn)級(jí)市”，河南省濮陽(yáng)縣西辛莊村自行設(shè)立了“村級(jí)市”。不同行政級(jí)別的城市掌控著數(shù)量質(zhì)量不同的資源，從而人為加大了資源的集中度和人口吸附能力，也難以平等地發(fā)揮城市功能，更進(jìn)一步加劇了社會(huì)結(jié)構(gòu)的不平衡。

我國(guó)許多縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已經(jīng)成長(zhǎng)為中小城市卻得不到應(yīng)有的確認(rèn)，以至于城市數(shù)目長(zhǎng)期定格在1998年的統(tǒng)計(jì)數(shù)上（不含港澳臺(tái)地區(qū)為668個(gè)）。只是因一些縣級(jí)市撤市改區(qū)，城市數(shù)量有所減少。

問(wèn)題在重點(diǎn)鎮(zhèn)名單中也有體現(xiàn)。北京市門頭溝區(qū)潭柘寺鎮(zhèn)，名列重點(diǎn)鎮(zhèn)名單第一，但該鎮(zhèn)人口才11744人（潭柘寺鎮(zhèn)網(wǎng)站上的人口數(shù)字沒(méi)有注明年份，可見(jiàn)統(tǒng)計(jì)很不規(guī)范），跟前文提及的龍港鎮(zhèn)、柳市鎮(zhèn)等相比差別極大。

事實(shí)上，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》第31章也已經(jīng)提出要“規(guī)范統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)制度方法”。根據(jù)不久前公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，我國(guó)將取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的其他戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。

按照即將建立的居住證制度，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口必須要按常住人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。比如，我國(guó)常住城鎮(zhèn)人口達(dá)到2萬(wàn)至5萬(wàn)的小城鎮(zhèn)、5萬(wàn)至50萬(wàn)的小城市、50萬(wàn)至100萬(wàn)人口的中等城市、100萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市、500萬(wàn)以上的特大城市有多少，如果這樣來(lái)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的城市將遠(yuǎn)超過(guò)657個(gè)。

以常住人口來(lái)統(tǒng)計(jì)城市鄉(xiāng)村，不僅是在新的居民登記制度下政府為居民提供公共服務(wù)的必然要求，事實(shí)上也是取消戶籍制度以后城鄉(xiāng)社會(huì)治理的必要條件，尤其是發(fā)展基層群眾自治制度的基礎(chǔ)性前提。常住人口常住一個(gè)地方，就應(yīng)該成為那個(gè)地方的選民。參與居住地的社會(huì)政治生活不僅是他們應(yīng)有的民主權(quán)利，也是他們?nèi)谌氘?dāng)?shù)厣鐣?huì)的前提條件。過(guò)去是戶籍制度阻礙了常住人口參與居住地的社會(huì)政治生活，現(xiàn)在人們已經(jīng)沒(méi)有理由阻止一個(gè)人參與自己生存空間內(nèi)的社會(huì)政治生活了。迄今為止，許多農(nóng)村常常不得不花費(fèi)很大成本讓農(nóng)民工回農(nóng)村老家參加村民選舉，而且選舉之后他們?cè)倩氐匠鞘写蚬?，并不能參與本村的公共生活，參與選舉沒(méi)有什么意義，村民自治事實(shí)上也幾乎與他們無(wú)關(guān)?？梢哉f(shuō)，以常住人口統(tǒng)計(jì)人口，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要條件。

統(tǒng)計(jì)方法的改變，勢(shì)必真正改變城市的數(shù)量。為此，十八屆三中全會(huì)的決定和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃做出了“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”的規(guī)定。

筆者認(rèn)為，最重要的是，改革應(yīng)當(dāng)以取消所有特權(quán)為指向，而不應(yīng)當(dāng)在同樣的城市中、在同一行政層級(jí)中制造出越來(lái)越多的各種各樣的特權(quán)來(lái)。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，應(yīng)當(dāng)僅僅是不同區(qū)域的名稱，區(qū)域之間應(yīng)當(dāng)享有平等的權(quán)利，越來(lái)越“扁平化”。

但重點(diǎn)鎮(zhèn)的例子告訴人們，要真正告別行政化的城市制度，我們還有很長(zhǎng)的路要走。