京津冀勾劃交通一體化

“從北京到（張家口）崇禮，花了五個小時。”8月初，家住北京的杜立群一早出發(fā)，前往河北省張家口市崇禮縣參加一個主題為京津冀協(xié)同發(fā)展的論壇，但是上午開始的會議，直到下午他才匆忙趕到會場。

杜立群現(xiàn)任北京市規(guī)劃研究院副院長，長期關(guān)注北京及其周邊地市交通規(guī)劃，在這次論壇上他說，“這樣一個交通狀況，可能會影響申辦冬奧會，交通基礎(chǔ)設(shè)施還有很大的改善空間?！?/p>

有此感受的，并不是杜立群一人。河北省發(fā)改委、交通運(yùn)輸廳編制完成了《張家口市承辦2022年冬奧會綜合交通規(guī)劃》，京張城際鐵路崇禮支線寫入規(guī)劃中，不過在建成之前，兩地來往仍將主要依賴高速公路。擁堵主要發(fā)生在京藏高速出京段，這條客貨混跑的高速公路車流量大，近年頻頻出現(xiàn)大擁堵現(xiàn)象，致使一些商務(wù)人士感覺出入京城不易——入京辦證難、出京行路難。

燕郊緊鄰北京，隸屬河北省三河市，這里聚集了很多在北京市區(qū)買不起房的上班族。每天早上，數(shù)以萬計(jì)的人從這里出發(fā)，搭乘公交然后換乘地鐵到北京城內(nèi)上班，傍晚又從城內(nèi)返回。由于交通需求過大，而交通運(yùn)輸能力有限，每天搶車搶位成為一道無奈的風(fēng)景。

由于交通基礎(chǔ)設(shè)施按照行政區(qū)劃配置，因而出現(xiàn)了燕郊潮白河兩岸交通基礎(chǔ)設(shè)施狀況迥異的局面，燕郊的高速公路不通北京，北京的地鐵不通燕郊。談?wù)摱嗄甑慕煌▍f(xié)同，始終未能跨過潮白河。

如今，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，交通一體化作為先行領(lǐng)域被提上日程，困擾三地居民的交通阻塞、北京過境交通壓力大以及河北交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題有望緩解。

今后將逐步改變以北京為中心，放射狀、圈層式的交通網(wǎng)絡(luò)格局，代之以網(wǎng)絡(luò)化布局，重點(diǎn)加強(qiáng)城市之間互聯(lián)互通，城際鐵路、市郊鐵路建設(shè)將是未來的重點(diǎn)，從而改變京津冀地區(qū)人員出行方式。

交通不能獨(dú)行

2月25日，國家主席習(xí)近平考察北京城市規(guī)劃，次日召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會。在這次考察之前，京津冀三地城市規(guī)劃部門完成了一份名為“京津冀城鎮(zhèn)群區(qū)域規(guī)劃要點(diǎn)”的報告。后來這份報告呈送給負(fù)責(zé)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃起草的國家發(fā)改委，以及中國工程院牽頭的專家咨詢委員會。

參與這項(xiàng)工作的杜立群介紹說，京津冀城鎮(zhèn)群布局中，在60公里到250公里的空間范圍內(nèi)，應(yīng)沿綜合交通廊道共同構(gòu)建大中小城鎮(zhèn)分工合理的多中心城鎮(zhèn)群，來共同參與全球競爭。

杜立群認(rèn)為，東京、紐約都是大的城鎮(zhèn)群概念，并非指單一的城市，圍繞在一個核心城市周圍有一些配套的專業(yè)化城市，所以京津冀城鎮(zhèn)群要形成有別于長三角和珠三角，具有國際競爭力的城鎮(zhèn)群。在此目標(biāo)下，京津冀地區(qū)各個主要城市都要有自己的不同專業(yè)化分工、定位，交通系統(tǒng)的重構(gòu)要圍繞不同城市分工重新進(jìn)行調(diào)整。

在受訪的業(yè)內(nèi)人士看來，現(xiàn)在交通規(guī)劃和建設(shè)有盲動傾向。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出后，河北、天津兩地交通部門多次提出，有不少“斷頭路”要和北京對接，如果不按照城市分工定位，無目的地簡單修補(bǔ)，不利于整個京津冀地區(qū)交通體系的構(gòu)建。

在全國42個全國性綜合交通樞紐中，京津冀地區(qū)共有5個，分別為北京、天津、石家莊、唐山、秦皇島。在這輪交通一體化發(fā)展中，保定、張家口、邯鄲、承德亦將受益。

缺少具有帶動輻射作用的大城市，一直被認(rèn)為是河北省的軟肋。兩院院士吳良鏞先生主持的京津冀區(qū)域研究報告曾提出京津唐、京津保兩個三角概念。具有較好基礎(chǔ)的唐山、保定曾是河北發(fā)展的重點(diǎn)，發(fā)展唐山更是多屆河北省政府主抓的一號工程，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)模一直不盡如人意。

張家口、承德是京津冀地區(qū)重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，發(fā)展無污染的產(chǎn)業(yè)如旅游將是未來的重要方向，北京服務(wù)業(yè)外溢將在這里有所體現(xiàn)。邯鄲將是重要的制造業(yè)基地。對于這些城市而言，它們將迎來新一輪發(fā)展機(jī)遇。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心交通院院長張國華認(rèn)為，真正成功的世界級的城市群，一定要有高效的城際交通主導(dǎo)，在城際交通、城際鐵路、市郊鐵路幾個層次。從京津冀地區(qū)來看，城際交通密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

中央高層對京津冀一體化發(fā)展曾提出建立快捷、高效、大容量、便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，因而未來京津冀交通規(guī)劃的重點(diǎn)將會是鐵路，以高速鐵路重構(gòu)京津冀地區(qū)交通將是重要看點(diǎn)。

北京作為全國的政治中心、文化中心，同時還是事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)中心、交通中心，京津冀的交通網(wǎng)絡(luò)是以北京為中樞，呈現(xiàn)出“單中心、放射狀、圈層式”特點(diǎn)，這種基于歷史原因形成的交通格局，有著必然之處，同樣也有不足之處，但要改變這種格局，需要很長時間。

從北京、河北交通部門官員透露的消息來看，京津冀交通一體化在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)上延續(xù)了這種格局，今后有望構(gòu)建一個“一環(huán)六射”運(yùn)輸通道。其中“一環(huán)”指的是大外環(huán)高速公路，又稱京津冀環(huán)線高速公路，規(guī)劃總里程約940公里（尚有400多公里未建成），大部分在河北境內(nèi)，經(jīng)過廊坊、涿州、張家口、承德、天津、北京等地?！傲洹敝傅氖蔷埻ǖ?、京承通道、京秦通道、京廊滄通道、京衡通道、京石通道。

這種交通基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，絕不是過去規(guī)劃方案的翻版，其中添加了許多新內(nèi)容，例如強(qiáng)化城際鐵路、市郊鐵路建設(shè)。

接近規(guī)劃起草部門的人士介紹說，內(nèi)部討論京津冀交通一體化時爭論很大，其中有一種聲音主張以城際鐵路、市郊鐵路為主，重構(gòu)三地交通網(wǎng)絡(luò)。城際軌道交通“快速公交化”，將會大大縮短京津冀地區(qū)主要城市之間的交通時間。

據(jù)悉，今后京津冀地區(qū)將建成14條高速鐵路，這將會改變過去三地之間主要依賴公路的出行方式，大大縮短出行時間。這14條高速鐵路中，京津城際、京滬高鐵、京廣高鐵、津秦高鐵、石太客專五條線路已經(jīng)開通運(yùn)營，另有京沈高鐵、京張城際等九條線路尚未開通，在京津冀交通一體化背景下，部分線路建設(shè)時間將會提前。

大網(wǎng)絡(luò)思路漸明

多位參與京津冀交通狀況調(diào)研人士介紹說，目前來看，京津冀交通一體化存在諸多問題，例如，交通規(guī)劃、建設(shè)各自為政，區(qū)域內(nèi)“斷頭路”“瓶頸路”現(xiàn)象嚴(yán)重；以北京為中心的交通運(yùn)輸體系，致使北京過境交通壓力巨大；貨運(yùn)體系上，大宗能源運(yùn)輸過于依賴公路，客貨混跑致使部分線路（京藏高速、110國道）擁堵嚴(yán)重；三個地區(qū)在信息共享，協(xié)同管理上有待改進(jìn)，同時，不同交通方式之間互聯(lián)互通亦存在一定問題，無縫連接有待改進(jìn)等等。

從網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)來說，京津冀地區(qū)較為特殊，由于北京是中國的行政中心，導(dǎo)致京津冀地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)是以北京為中心，呈放射狀。由于這些城市之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系并不緊密，它們的交通需求并不強(qiáng)。除了北京，其他城市如唐山和石家莊之間的聯(lián)系偏弱，交通需求自然就低。

“這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)應(yīng)該不能滿足今后協(xié)同發(fā)展的要求，協(xié)同發(fā)展就要求他們產(chǎn)業(yè)之間有比較密切的聯(lián)系，這種產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系帶來的是客流和貨流之間的需求，就要求它們之間要建立相互連通的網(wǎng)絡(luò)。”一位交通問題專家說。

另一個是運(yùn)輸結(jié)構(gòu)問題。京津冀區(qū)域內(nèi)的交通網(wǎng)絡(luò)很密集，但是主要是對外長途運(yùn)輸，城際之間的交通并不好，密度也不夠，目前僅有京津城際一條城際鐵路。協(xié)同發(fā)展要求加強(qiáng)城市之間的聯(lián)系，因而城際鐵路、市郊鐵路需要加強(qiáng)。

在現(xiàn)行行政管理體制下，交通基礎(chǔ)設(shè)施的審批、配置均是按照行政區(qū)劃分，為了確保本地區(qū)資源不外溢，城市之間道路會出現(xiàn)不能銜接的狀況。這種行政壁壘造成的交通規(guī)劃和建設(shè)各自為政現(xiàn)象頗為突出，京津冀三地之間僅“斷頭路”就多達(dá)2300公里，河北與京津之間仍有18條“斷頭路”和24條“瓶頸路”。2009年后交通運(yùn)輸部公路投資很大一部分用于解決這一問題，但是這種梗阻現(xiàn)象在京津冀地區(qū)仍然較明顯。

密涿支線高速是河北省有名的一條“斷頭路”，按照規(guī)劃，它是一條連接河北三河市與北京、天津的快速通道。在北京境內(nèi)可連接六環(huán)，但是該公路2012年建成后，北京段遲遲未開工，致使這條高速路不能連接京津，只能在三河市內(nèi)通行。

在推動京津冀交通一體化過程中，三地國家高速公路“斷頭路”和普通國道“瓶頸路”會最先得到解決。在業(yè)內(nèi)人士看來，這一點(diǎn)爭議較小，實(shí)施難度也不大。

機(jī)場方面，北京首都機(jī)場“獨(dú)大”，虹吸效應(yīng)明顯，津冀機(jī)場處于“吃不飽”的狀態(tài)。今后三地主要機(jī)場將按照各自定位，實(shí)施協(xié)同發(fā)展，其中北京首都機(jī)場會將一些小機(jī)型、短航程、低效率航線航班調(diào)整，騰挪的航班時刻資源用于國際航線航班。目前，民航局華北局正著手起草三地機(jī)場協(xié)同發(fā)展實(shí)施方案。

港口方面，主要有唐山港、黃驊港、秦皇島港和天津港，各港口雖然業(yè)務(wù)上多有重合，但是總體而言，分工較為明晰。據(jù)悉，今后或?qū)⒐膭罡鞲劭谥g通過資本融合、市場行為來進(jìn)行調(diào)整。

鐵路將是京津冀交通規(guī)劃的重點(diǎn)。從9月4日召開的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議通報來看，京津冀交通將突出“網(wǎng)絡(luò)化布局”，這意味著區(qū)域內(nèi)城市與城市之間的互聯(lián)互通將是重點(diǎn)，通過城際鐵路、市郊鐵路連接，逐步改變依靠公路作為主要出行方式的局面。

研究人員同時提醒，京津冀交通一體化，要把鐵路、公路、機(jī)場、港口等不同運(yùn)輸方式間的關(guān)系處理好，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同運(yùn)輸方式之間的無縫對接。

除了基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”的一體化之外，“軟件”的一體化也有待突圍，例如推進(jìn)區(qū)域聯(lián)網(wǎng)售票，今后天津的公交卡可以到北京坐地鐵、公交，北京亦然，這將給乘客帶來更多便利。不過，這項(xiàng)舉措實(shí)施后將會面臨費(fèi)用結(jié)算、硬件投入成本等問題。

北京交通紓困

在京津冀交通一盤棋中，位置特殊的北京能否實(shí)現(xiàn)疏堵對整個地區(qū)影響較大。

由于外來人口涌入，北京城區(qū)不斷往外擴(kuò)張。上世紀(jì)90年代，北京發(fā)展了一批衛(wèi)星城，包括回龍觀、通州、天通苑、望京等，但是由于就業(yè)機(jī)會、教育醫(yī)療資源仍然集中在中心城區(qū)，致使這些衛(wèi)星城淪為“睡城”，這些上班族每天往返于城郊和城中心。衛(wèi)星城的建設(shè)，非但沒有緩解北京市區(qū)的交通壓力，反而加劇了主城區(qū)交通擁堵。

每天穿梭于北京市區(qū)和燕郊的上班族，多年來一直期盼北京地鐵能延伸至燕郊。

北京地鐵緣何不通燕郊？其中一個很重要原因是，北京方面擔(dān)心地鐵修通后將可能涌入更多的人口，加劇市區(qū)交通壓力。9月17日，北京朝陽區(qū)政府對外發(fā)布稱，北京平谷線規(guī)劃方案正在研究中，初步為東起平谷區(qū)，經(jīng)河北省三河、燕郊進(jìn)入通州區(qū)宋莊區(qū)域，再向西進(jìn)入朝陽區(qū)。燕郊上班族的愿望或許數(shù)年后就能夠?qū)崿F(xiàn)。

不過部分交通問題專家認(rèn)為主城區(qū)地鐵延伸到通州、大興是不合理的，他們主張采取市郊鐵路。

地鐵或者市郊鐵路是為了上下班通勤用的，而上下班有一個時間的極限，一般一小時，那么在同樣的時間內(nèi)，速度決定距離，決定都市圈的半徑。地鐵站間距短，一公里一站，時速30公里-35公里，根據(jù)東京都市圈、巴黎都市圈的經(jīng)驗(yàn)，市郊鐵路站間距較長，平均運(yùn)營時速達(dá)到50公里。在時間上，前者并不適合上下班通勤。

綜合各方信息來看，發(fā)展市郊鐵路已經(jīng)達(dá)成共識，北京市正著手研究相關(guān)規(guī)劃。

與此同時，北京市有意讓市內(nèi)的交通節(jié)點(diǎn)往外擴(kuò)散，例如或?qū)⒃跂|、西、北幾個方向建設(shè)星火、豐臺、清河火車站，作為京沈、京廣、京張高鐵出入北京的火車站，同時分散北京站、北京西站客流壓力。

杜立群認(rèn)為，以北京為中心的貨運(yùn)體系同樣要重新構(gòu)建，建立現(xiàn)代物流體系和新的物流通道很有必要。

京津冀地區(qū)煤炭需求量大，主要依靠山西、內(nèi)蒙古外運(yùn)，由于鐵路貨運(yùn)線路缺乏、車皮資源緊張、小煤礦的運(yùn)量不適合鐵路運(yùn)輸?shù)仍?，這些大宗能源運(yùn)輸主要依賴公路，因而造成了京藏高速等線路的擁堵。

隨著大外環(huán)高速公路的建設(shè)，北京現(xiàn)有的過境交通，尤其是貨運(yùn)過境交通將逐漸轉(zhuǎn)移至北京外圍地區(qū)，北京六環(huán)路目前所承擔(dān)的過境通道功能將會逐漸向外分流，這對緩解出京方向的擁堵有利。

在京津冀交通一體化中，除了修建大外環(huán)高速公路分流外，還將加大鐵路建設(shè)密度，引導(dǎo)更多貨物通過鐵路運(yùn)輸，疏解目前困局。

籌資難題待解

規(guī)劃逐步明晰后，“核心是誰出錢，這也是最難解決的?！鄙鲜鲑Y深交通問題專家介紹說，盡早明確建設(shè)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制。

以市郊鐵路為例，大部分建設(shè)路段是在北京境內(nèi)，但是使用者卻在河北等地，按照誰受益誰出資原則，便存在投資分擔(dān)問題。研究人員擔(dān)憂，北京市擔(dān)心市郊鐵路建設(shè)帶來城市規(guī)模再度擴(kuò)張，因而沒有動力去推動建設(shè)。跨省的城際鐵路也面臨誰投資、投資多少的難題。

國家開發(fā)銀行評審三局副局長梅世文在2014’崇禮中國城市發(fā)展論壇上說，基礎(chǔ)設(shè)施改善要靠資金支持，資金有三個來源，一是政府的財政資金，二是銀行或金融資本，三是社會資金?！澳壳皝砜矗畲蟮碾y題就是資本金如何解決。”

一般而言，交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資本金占總投資的30%以上，項(xiàng)目資本金不允許使用商業(yè)銀行貸款，因而主要依靠財政資金撥款、民營資本投入以及其他政策性資金來源。

梅世文說，從銀行角度來看，要貸款需要抵押、擔(dān)保，這可能是目前最大的制約因素，尤其對于基礎(chǔ)設(shè)施來說，收益比較差。修建道路收費(fèi)也難以償還銀行貸款，所以需要多渠道融資。

據(jù)悉，京津冀三地有意共同組建京津冀基礎(chǔ)設(shè)施投資公司，統(tǒng)籌三地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、天津城投集團(tuán)、河北建設(shè)集團(tuán)和中國鐵路總公司按照30%、30%、30%、10%的比例入股。這一消息未獲得國家發(fā)改委的進(jìn)一步證實(shí)。

在連接三地的軌道交通項(xiàng)目上，通過城際鐵路、市郊鐵路、高鐵與其沿線土地綜合開發(fā)掛鉤，從而解決軌道交通建設(shè)中資金來源和投資收益問題。

梅世文認(rèn)為，如果離開了土地的支持，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)肯定會大打折扣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和商業(yè)開發(fā)相銜接是個很好的辦法。“這塊資產(chǎn)應(yīng)該說還是非常大的，如果把這塊利用好，肯定會吸收很多的投資或貸款?！?/p>

此外，還面臨運(yùn)營補(bǔ)貼如何分擔(dān)的問題。從京津城際來看，項(xiàng)目建成后將面臨較大的虧損壓力，市郊鐵路更需要補(bǔ)貼來維系運(yùn)營的成本，因而在項(xiàng)目規(guī)劃之時考慮補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制亦是當(dāng)務(wù)之急。