“三化”進(jìn)程中的村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)

趙萍

[摘 要]推進(jìn)“三化”建設(shè)是我市今后工作的戰(zhàn)略任務(wù)和主攻方向。在這個(gè)過(guò)程中，村鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)，直接關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)生活，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有特別重要的地位和作用。搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)，發(fā)展村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，也有利于擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更有利于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破除，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]“三化”建設(shè)；村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)；問(wèn)題與對(duì)策

[中圖分類(lèi)號(hào)]TU982.29 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 —2234（2014）01 — 0085 — 02

去年底齊齊哈爾市委十二屆二次（擴(kuò)大）會(huì)議提出“以城市化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化為統(tǒng)領(lǐng)，構(gòu)建齊齊哈爾更好更快發(fā)展新格局”，明確了推進(jìn)“三化”，努力構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新格局，讓全市人民過(guò)上更加幸福的小康生活，是我們今后工作的戰(zhàn)略任務(wù)和主攻方向。力爭(zhēng)到2020年，構(gòu)建梯次分明、結(jié)構(gòu)合理、功能完備的多層次、網(wǎng)絡(luò)化新型城市（鎮(zhèn)）體系，形成以齊齊哈爾市區(qū)為中心，訥河市、龍江縣、克山縣3個(gè)中等城市，其他6個(gè)小城市，一批特色小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)的城鄉(xiāng)格局。城鎮(zhèn)化率每年提高1.7個(gè)百分點(diǎn)左右，達(dá)到60%以上，每年將有約10萬(wàn)左右農(nóng)村居民進(jìn)入城市（鎮(zhèn)）生產(chǎn)生活。通過(guò)“三化”建設(shè)，將促進(jìn)發(fā)展方式、生產(chǎn)方式、生活方式轉(zhuǎn)變，使全市人民共享小康社會(huì)幸福生活。

城市化、城鎮(zhèn)化是人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移、城市人口不斷增長(zhǎng)的過(guò)程。而城鄉(xiāng)一體化是在生產(chǎn)力、城市化水平達(dá)到一定高度條件下實(shí)現(xiàn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程，是城市化、城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段和最終目標(biāo)，其根本要求就是把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為一個(gè)整體，通盤(pán)考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃。黨的十八大提出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)問(wèn)題的根本途徑”，在這個(gè)過(guò)程中，村鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)，直接關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)生活，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有特別重要的地位和作用。因?yàn)榇彐?zhèn)是社會(huì)的重要細(xì)胞，也是全面建設(shè)小康社會(huì)、努力構(gòu)建和諧社會(huì)的難點(diǎn)和關(guān)鍵。搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)，發(fā)展村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，也有利于擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更有利于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破除，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌建設(shè)。因此，科學(xué)的村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理，將是長(zhǎng)期的、不容忽視的，也是至關(guān)重要的關(guān)鍵所在。

一、目前村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中值得關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理的戰(zhàn)略性、綜合性都很強(qiáng)，近年來(lái)，我市的城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)建設(shè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，縣城及村鎮(zhèn)面貌有了較大程度變化，城市功能日益完善，基礎(chǔ)設(shè)施基本配套。但是，村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理工作還不能完全適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，尚存在諸多不容忽視的問(wèn)題。

一是思想認(rèn)識(shí)模糊，重城市輕村鎮(zhèn)。一些單位和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有將其擺到經(jīng)濟(jì)發(fā)展大戰(zhàn)略和改革開(kāi)放大格局的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和理解，存在重城市輕村鎮(zhèn)的思想，認(rèn)為村鎮(zhèn)建設(shè)不是主要的，縣以上城鎮(zhèn)才是建設(shè)的重點(diǎn)。覺(jué)得村鎮(zhèn)量大分散，建設(shè)難出成效與政績(jī)，畏難情緒比較突出，在具體工作中缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)和統(tǒng)盤(pán)考慮，忙于應(yīng)付，計(jì)劃性不強(qiáng)，工作重點(diǎn)不突出。還有人認(rèn)為在財(cái)力有限的情況下，如把有限的資金用在村鎮(zhèn)建設(shè)上，就沒(méi)有多少資金去搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，會(huì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把村鎮(zhèn)建設(shè)作為一項(xiàng)應(yīng)景工程，完全出于被動(dòng)應(yīng)付，得過(guò)且過(guò)，甚至將其作為一種“修補(bǔ)”工程，滿足于小打小鬧，修修補(bǔ)補(bǔ)，如搞搞衛(wèi)生，換換環(huán)境，改改街容市貌而已。

二是功能定位不清，規(guī)劃編制管理不嚴(yán)肅。一個(gè)城鎮(zhèn)沒(méi)有自己的特色和文化，就等于沒(méi)有靈魂。據(jù)調(diào)查，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)縣情、鎮(zhèn)情的深入調(diào)查，不是根據(jù)當(dāng)?shù)貐^(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口規(guī)模及城鎮(zhèn)體系等因素來(lái)選擇發(fā)展方向，不愿意花大力氣、下大功夫去研究具體問(wèn)題，而是盲目跟在別人后面，一味地搞以工興鎮(zhèn)，或是搞小而全的市場(chǎng)建設(shè)，結(jié)果搞得村鎮(zhèn)不倫不類(lèi)，面目全非，缺乏其固有的特色和文化內(nèi)涵。

另外，我市村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)中，控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率低，有些規(guī)劃缺乏公眾參與，規(guī)劃之間缺乏對(duì)接，功利性過(guò)強(qiáng)，缺少合理性和前瞻性。有的建設(shè)管理比較盲目隨意，與規(guī)劃脫節(jié)，有的未經(jīng)法定程序就擅自更改規(guī)劃，缺乏嚴(yán)肅性，以致規(guī)劃對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)性不強(qiáng)，調(diào)控和引領(lǐng)作用不明顯，村鎮(zhèn)功能定位、發(fā)展目標(biāo)比較模糊，管理不到位，社會(huì)資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

還有的地方由于領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)，規(guī)劃調(diào)整修改頻繁。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)屆位思想嚴(yán)重，法律意識(shí)淡薄，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局觀念，只考慮到任期內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)，甚至隨意修改變更規(guī)劃，造成后續(xù)建設(shè)無(wú)法綜合配套。規(guī)劃編制審批時(shí)，對(duì)規(guī)劃的合理性、可行性不予重視，認(rèn)為有張圖可墻上掛掛即可。等到急于用錢(qián)，找塊土地拍賣(mài)時(shí)，發(fā)現(xiàn)與規(guī)劃不符，只得申請(qǐng)調(diào)整規(guī)劃，走彎頭路。

三是管理體制不健全，隊(duì)伍建設(shè)滯后。目前，已經(jīng)成立了全市推進(jìn)“三化”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強(qiáng)工作統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。但是基層部門(mén)力量單薄，人員緊缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)未設(shè)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，未配備規(guī)劃建設(shè)專職管理人員，沒(méi)有形成工作網(wǎng)絡(luò)，兼職工作人員普遍老化，專業(yè)性不強(qiáng)，很難適應(yīng)繁重的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理任務(wù)。尤其缺乏對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)有研究的工程技術(shù)人員，由于農(nóng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)投入小、報(bào)酬低，現(xiàn)在專門(mén)的工程技術(shù)人員可謂鳳毛麟角。機(jī)構(gòu)不健全，專業(yè)和管理人員數(shù)量少、素質(zhì)不高，則規(guī)劃、建設(shè)、管理就難跟上，致使很多不規(guī)范現(xiàn)象產(chǎn)生。

四是基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)配套不足。由于村鎮(zhèn)點(diǎn)多面廣，共享性差，許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如老年活動(dòng)中心、娛樂(lè)中心、環(huán)保設(shè)施及其管理體系等嚴(yán)重滯后，標(biāo)準(zhǔn)低，配套差，很多農(nóng)民難以享受良好的公共服務(wù)，生活不方便。近年來(lái)雖有明顯改觀，但因歷史欠帳多，投入機(jī)制分散，部門(mén)之間各自為政，缺少整合，浪費(fèi)大，整體效率不高。在一些小城鎮(zhèn)，有的是一條街道、一排樓房的“一”字型，有的是一條街道、兩排樓房的“非”字型，有的是上邊住人下面經(jīng)營(yíng)的“日”字型，建筑風(fēng)格單調(diào)，缺乏地方特色，帶有濃重的“初級(jí)階段”痕跡。此外，還有一些地方對(duì)村鎮(zhèn)的綠化和環(huán)保工作重視不夠，甚至有的村鎮(zhèn)污染問(wèn)題十分突出。

五是中心村鎮(zhèn)集聚能力有限，缺乏配套政策扶持。目前，我市中心村和集鎮(zhèn)的自身功能還不完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)空間、容量不足，輻射帶動(dòng)能力偏弱，集聚效應(yīng)不強(qiáng)。同時(shí)在土地置換、建房、就業(yè)、公共設(shè)施投入等方面對(duì)中心村和集鎮(zhèn)的扶持配套政策還比較缺乏，吸引力不強(qiáng)，制約了中心村和集鎮(zhèn)的發(fā)展。村鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村戶籍、土地承包、計(jì)劃生育等方面存在著不少矛盾。有的已制定了有關(guān)的政策，但還不盡完善，在具體操作中還有許多的問(wèn)題。

六是投資主體缺乏，建設(shè)資金嚴(yán)重不足。村鎮(zhèn)規(guī)劃的制定和實(shí)施都缺少堅(jiān)強(qiáng)有力的財(cái)力支持，從而影響村鎮(zhèn)的整體形象和功能，這是村鎮(zhèn)建設(shè)最刺手的事。在城市建設(shè)中，可以依靠政府投入來(lái)解決資金難題，而對(duì)許多經(jīng)濟(jì)不太富裕的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，資金投入靠村集體和農(nóng)民自身的力量則難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)。

二、村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)的對(duì)策建議

“三化”建設(shè)是我市加快發(fā)展的本質(zhì)問(wèn)題、關(guān)鍵問(wèn)題、核心問(wèn)題，推進(jìn)城市化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化，當(dāng)前要突出抓好產(chǎn)業(yè)建設(shè)、城市（鎮(zhèn)）體系建設(shè)、合作社建設(shè)三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。城市（鎮(zhèn)）體系建設(shè)，要堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，高效能管理。而增強(qiáng)連接城鄉(xiāng)能力的村鎮(zhèn)建設(shè)，其規(guī)劃和管理，既要體現(xiàn)全局的戰(zhàn)略性，又要適應(yīng)局部的靈活性。按照規(guī)模適度、職能互補(bǔ)、各具特色、相互協(xié)作的思路，堅(jiān)持“科學(xué)規(guī)劃，突出特色，集中建設(shè)，系統(tǒng)配套，重點(diǎn)突破，規(guī)范管理”的原則，具體給出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議：

1.提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委、政府要加大宣傳力度，提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)重視村鎮(zhèn)建設(shè)，把其放到與城市建設(shè)同等重要的地位，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，明確市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)的工作職責(zé)，市里主要抓工作部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，縣區(qū)是實(shí)施和推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)的責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是具體建設(shè)的實(shí)施者，在做好規(guī)劃的前提下制定每屆政府分階段分年度的推進(jìn)目標(biāo)，增強(qiáng)工作的計(jì)劃性。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育引導(dǎo)，充分發(fā)揮其主體作用，不斷激發(fā)他們建設(shè)美好家園的熱情和主動(dòng)性。

2.明確不同村鎮(zhèn)的功能定位，進(jìn)一步規(guī)范村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和管理。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)的原則，講究科學(xué)合理性、可操作性和可持續(xù)性。按“撤并自然村、保留特色村、建設(shè)中心村、發(fā)展小城鎮(zhèn)、培育中心鎮(zhèn)”的總體思路，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，吸收專家參與，遵循法定程序，搞好規(guī)劃編制，強(qiáng)化控制性詳細(xì)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，注重規(guī)劃之間的對(duì)接，合理確定村鎮(zhèn)的定位、規(guī)模以及遷移時(shí)序，制定不同的發(fā)展目標(biāo)，明確建設(shè)區(qū)、控制保護(hù)區(qū)、拆遷區(qū)，確保村鎮(zhèn)規(guī)劃的調(diào)控和引領(lǐng)作用。同時(shí)要加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的管理，嚴(yán)格執(zhí)行，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、長(zhǎng)期性，未經(jīng)法定程序，任何人不得擅自更改。

3.完善村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理體制，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。建議根據(jù)需要，逐步在建制鎮(zhèn)設(shè)立規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理。建制鄉(xiāng)也應(yīng)配備專職的規(guī)劃建設(shè)管理人員。同時(shí)，加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管理隊(duì)伍建設(shè)，可以借鑒成都的做法，設(shè)立鄉(xiāng)村規(guī)劃師崗位，通過(guò)面向社會(huì)公開(kāi)招募、征集等多種途徑，為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備鄉(xiāng)村規(guī)劃師。另外，通過(guò)定期進(jìn)修深造、短期培訓(xùn)等，提高村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理人員的業(yè)務(wù)水平。

4.運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級(jí)財(cái)政要加大扶持力度，整合相關(guān)資金，增加投入，推進(jìn)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)市場(chǎng)化進(jìn)程，以突出解決飲用水安全、改善燃料結(jié)構(gòu)和居住環(huán)境為重點(diǎn)，把培育和引導(dǎo)市場(chǎng)放在重要位置，吸引社會(huì)各方面的力量參與。充分發(fā)揮民間投資的作用，吸引國(guó)內(nèi)外的企業(yè)集團(tuán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資，吸引農(nóng)民務(wù)工回流資金建設(shè)村鎮(zhèn)，不斷提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的共享率。

5.完善相關(guān)配套政策，扶持中心村和集鎮(zhèn)的發(fā)展。中心村和集鎮(zhèn)培育是推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵。為吸引附近的農(nóng)民向中心村和集鎮(zhèn)集聚，必須堵疏結(jié)合，出臺(tái)相關(guān)政策予以配套。一是資金額度、時(shí)間順序上，基礎(chǔ)設(shè)施的公共投入要向中心村和集鎮(zhèn)傾斜。二是促進(jìn)人口向中心村和集鎮(zhèn)集聚。允許到中心村和集鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民能異地置換（包括耕地和宅基地）和跨村建房，并可遷移戶籍關(guān)系，享受落戶地村民某些權(quán)利，繼續(xù)保留其原村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。加大村屯布點(diǎn)的整治力度，加快推進(jìn)偏遠(yuǎn)村屯的整體搬遷，整合治理空殼房、廢棄宅基地、違章建筑和一戶多宅，限制居住分散和需搬遷的農(nóng)民在原舊址新建或拆翻建住房，對(duì)位于控制或禁建區(qū)域的村莊不再新批宅基地。三是對(duì)農(nóng)民在中心村和集鎮(zhèn)上建房推出優(yōu)惠政策，提高吸引力。四是對(duì)到中心村和集鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民實(shí)行更加優(yōu)惠的就業(yè)扶持政策，提高就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，同等條件下優(yōu)先推介就業(yè)。

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕