一道日漸艱難的數(shù)學(xué)題

伍振

我國人均耕地少，耕地后備資源不足，可建設(shè)占用耕地的需求卻十分旺盛，因此，既保護耕地又保障發(fā)展是國土資源管理部門必須面對的一項重要課題。

作為“全國十八個改革開放典型地區(qū)”、“中部第一縣”，長沙縣的綜合競爭力位居湖南省各縣（市）的首位，列2013年全國縣域經(jīng)濟百強縣（市）的第8位。在高速的發(fā)展中，長沙縣用地需求大，然而耕地后備資源極其匱乏。據(jù)長沙縣國土資源局規(guī)劃耕保科科長何穎介紹，長沙縣每年減少的耕地超過新增耕地，耕地總量在逐年減少；特別是自2009年以長沙縣耕地占補平衡指標逐漸轉(zhuǎn)為易地補充為主，從而導(dǎo)致長沙縣耕地總量呈明顯凈減少趨勢。

長沙縣面臨的耕地保護形勢異常嚴峻，耕地占補平衡逐漸成為了一道日漸艱難的數(shù)學(xué)題。

積極措施

針對占補平衡工作中出現(xiàn)的難題，長沙縣已采取了一些積極措施。

“首先是嚴把用地預(yù)審關(guān)，從源頭控制占用耕地?！焙畏f介紹。

在建設(shè)項目用地預(yù)審過程中，長沙縣嚴格土地用途管制，嚴格按照節(jié)約集約利用土地的各項行業(yè)用地標準進行審核，對不符合土地利用總體規(guī)劃、不符合國家產(chǎn)業(yè)供地政策、不符合條件占用基本農(nóng)田選址的項目一律不予通過，對超標擴大用地規(guī)模的予以核減。

“以2012年為例，我縣經(jīng)過用地預(yù)審核減建設(shè)用地項目10個，核減用地面積30公頃，其中占用耕地面積約12.6公頃。”何穎說。

與此同時，長沙縣加大補充耕地項目實施。

據(jù)長沙縣國土資源局土地整理中心主任黃樹峰介紹，2006-2009年長沙縣累計完成土地開發(fā)項目274宗，開發(fā)面積1977.98公頃，已確認補充耕地209宗1345.61公頃，總計支付土地開發(fā)補助資金6774.56萬元。通過土地開發(fā)提高了土地利用效率，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)。已開墾的耕地都已經(jīng)落實了種植措施，種植有速生茶、花卉苗木、蔬菜、藥材、糧食和其他經(jīng)濟作物等，真正實現(xiàn)了“開一片，綠一片，富一片”的目標。

為了切實保證“指標耕地”的質(zhì)量，長沙縣國土資源局經(jīng)長沙縣政府同意編制了《長沙縣土地開墾項目管理實施細則（試行）》和建立了新開墾耕地地力培肥和耕種補助制度。

目前，長沙縣已經(jīng)投入耕地地力培肥和耕種補助資金約600萬元。通過項目實施，耕地質(zhì)量進一步提高。由于采取了耕作層剝離再利用和補充耕地后續(xù)培肥等辦法，耕地質(zhì)量普遍得到改良，耕地肥力有了明顯好轉(zhuǎn)。中低產(chǎn)田得到有效改良，共計改造中低產(chǎn)田15.4萬畝。一些地下水位高、潛育化相當嚴重的稻田得到了改造，常年缺水干旱田的，水源有了保障，農(nóng)業(yè)耕作條件進一步改善。

此外，為保平衡，長沙縣還加強土地執(zhí)法力度，預(yù)防“占補平衡”違法事件。在過去五年中，長沙縣立案查處違法占用或破壞耕地案件39宗，耕地面積640.04畝，未占用或破壞基本農(nóng)田。對于補充的耕地，主要從落實種植措施、作物生長狀況、是否變更作物種植措施、是否發(fā)生災(zāi)毀、是否荒蕪等方面進行不定時巡回檢查。

難題待解

自2003年開展土地整理工作以來，長沙縣共承擔國家級、省級、市級、縣級土地整理項目90個，涉及全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)102個行政村，總投資7.36億元，土地整治29.35萬畝；通過對項目區(qū)內(nèi)荒地、廢棄地的有效整治，已驗收確認新增耕地面積7560畝，其他待驗收確認預(yù)計還可新增耕地面積3500多畝。

但是按照湖南省的“占補平衡”要求，因土地整理工作是使用新增建設(shè)用地有償使用費，而不是土地開墾費，這些新增耕地不能應(yīng)用于耕地占補平衡。

為此，長沙縣不得不將耕地占補平衡指標來源重點轉(zhuǎn)向易地補充耕地。

2011年，長沙縣國土資源局與湘西自治州國土資源局達成易地耕地占補平衡框架協(xié)議，協(xié)議約定5年內(nèi)湘西自治州國土資源局年均向長沙縣轉(zhuǎn)讓耕地占補平衡指標1萬畝。

2012、2013年長沙縣又相繼與中方縣、永順縣、耒陽市及邵陽縣等多家市縣簽訂耕地指標轉(zhuǎn)讓協(xié)議。

然而，易地補充耕地進行得并不順利。耕地指標作為“稀缺資源”已成共識，目前湖南省有耕地后備資源的縣（市）可開發(fā)利用的后備資源也在急劇減少，大部分地區(qū)已逐步將本轄區(qū)內(nèi)的耕地后備資源保護起來，不對外售買，以確保本地區(qū)以后的耕地占補平衡。

此外，易地補充耕地的費用從幾千元到幾萬元，一路攀升。據(jù)何穎介紹，長沙縣從湘西自治州購買指標的價格為1.1萬元/畝，而且根據(jù)當?shù)胤从?，該價格偏低，當?shù)卣幸庀蛞院笠嵘齼r格，但是該價格相對于長沙縣在縣內(nèi)平均3000元/畝的開墾價格來說已經(jīng)是天價。

同時，供需矛盾突出，各地區(qū)競爭激烈。以長沙市六區(qū)一市兩縣，另外還有先導(dǎo)區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等為例，都急需耕地指標。曾經(jīng)出現(xiàn)長沙縣與某市某縣談好了指標合作意向，但是后來其他縣的用地單位卻另以高價與該縣達成協(xié)議，出現(xiàn)爭搶指標的現(xiàn)象。

任重道遠

2011年9月，長沙縣開始新一輪耕地后備資源調(diào)查評價工作，納入耕地后備資源土地面積2267公頃。但是這些后備資源量還只是理論上的數(shù)量，而實際要開發(fā)的話，將遇到很大的困難。

一是待開發(fā)地與林地保護之間的矛盾。目前統(tǒng)計出的耕地后備資源很大一部分是荒廢的山林地，雖然是荒廢的林地，但是林業(yè)部門為了落實保護森林資源，對該地類控制非常嚴格，嚴禁開墾為耕地。二是由于長沙縣是城市近郊縣，農(nóng)民的經(jīng)濟意識較強，因此，開墾出的耕地承包給農(nóng)民后，頭幾年種植農(nóng)作物，后幾年以種植油茶、果木等經(jīng)濟作物為主。部分項目受選址條件限制，地處偏僻，農(nóng)業(yè)自然條件較差，拋荒現(xiàn)象時有發(fā)生，未能充分發(fā)揮新增耕地的經(jīng)濟效益和社會效益。

面對著日益稀缺的耕地指標和保耕地保發(fā)展的壓力，長沙縣國土資源局將求助的目光投向湖南省國土資源廳。

在長沙縣的一份調(diào)查報告中，長沙縣對于耕地占補平衡提出了幾項建議，這其中就包括建議湖南省國土資源廳統(tǒng)籌調(diào)查全省耕地后備資源，制定易地補充耕地價格體系；合理分配指標資源，有效解決供需矛盾和不正當競爭等。并建議對耕地占補平衡政策適度調(diào)整，其中包括允許易地補充耕地跨省進行，由中央統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向西部大規(guī)模地開墾耕地來實施占補平衡；從大農(nóng)業(yè)的角度出發(fā)，同時考慮不同地域的經(jīng)濟社會發(fā)展實際，適當擴大新增耕地種植作物范圍。

而記者通過對湖南省國土資源廳耕保處采訪得知，在“誰占用、誰補充”的原則下，湖南省目前不會對采取制定易地補充耕地價格體系、干預(yù)分配指標資源的措施。

如今，耕地異地“占補平衡”運動正在各地蓬勃興起。湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院院長謝炳庚教授對記者表示，要警惕耕地“占補平衡”成為“數(shù)字游戲”，政府部門必須不斷完善這項制度的實施和考評機制。謝炳庚說，在開墾荒地的過程中如果不注重統(tǒng)籌規(guī)劃和環(huán)境評估，走入“開發(fā)就是開荒”的認識誤區(qū)；倘若一味追求耕地面積數(shù)量上的平衡而“圍湖造田”、“毀林造田”、“侵占河床”等，將會嚴重破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，導(dǎo)致水土流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，釀成更大的生態(tài)悲劇。

1月8日，國土資源部副部長徐德明在其個人微博中這樣寫到：大領(lǐng)導(dǎo)對土地管理了然于胸、批評嚴厲。用“自欺欺人”、“掛羊頭賣狗肉、濫竽充數(shù)”、“會算賬不、貍貓換太子”（等字眼），可見對其現(xiàn)象如此憤怒。并提出對耕地保護要嚴防死守，永久劃定，沒有一點點討價還價的余地，守不住提頭來見！

毋庸置疑，中央對耕地保護的重視達到極致，耕地保護的政策將更加嚴格，耕地占補平衡也將日益艱難。