中國(guó)農(nóng)村土地制度的憲法變遷

周剛志

回溯中國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史變遷過程，或許對(duì)其未來的改革取向認(rèn)識(shí)有所幫助。

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)報(bào)告中提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！边@一段表述引起了社會(huì)各界對(duì)于農(nóng)村集體土地制度改革的熱議。然則，中國(guó)農(nóng)村土地制度未來究竟會(huì)如何變革？我們需要回溯中國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史變遷過程，或許才能對(duì)其未來的改革取向獲得一個(gè)較為清晰的認(rèn)識(shí)。

首先，我國(guó)農(nóng)村的土地制度并非自始就實(shí)行集體所有制。1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第27條明確規(guī)定了農(nóng)民的土地所有權(quán)及“耕者有其田”制度。但是，1954年《中華人民共和國(guó)憲法》（以后簡(jiǎn)稱《憲法》）盡管依舊在第8條中明確規(guī)定“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，卻首先在第7條中明確設(shè)定了“勞動(dòng)群眾集體所有制”的目標(biāo)，并將“勞動(dòng)群眾部分集體所有制”規(guī)定為“走向勞動(dòng)群眾集體所有制的過渡形式”。為什么1954年《憲法》的規(guī)定會(huì)做如此重大的變革？人們當(dāng)然可以歸之于意識(shí)形態(tài)等因素；但是《憲法》為什么沒有規(guī)定“農(nóng)村土地”像城市一樣實(shí)行“全民所有制”即“國(guó)有制”呢？實(shí)際上，這取決于社會(huì)主義國(guó)家的“工業(yè)化”目標(biāo)及其發(fā)展戰(zhàn)略模式的需要。20世紀(jì)20年代，蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)學(xué)家普列奧布拉任斯基曾經(jīng)提出“社會(huì)主義原始積累理論”。根據(jù)這一理論，國(guó)家需要通過“農(nóng)業(yè)集體化”提高對(duì)農(nóng)村的“財(cái)政汲取能力”，20世紀(jì)40年代以后，“農(nóng)業(yè)集體化”被蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》上升為建設(shè)社會(huì)主義的一般規(guī)律，最終成為所謂“莫斯科共識(shí)”的重要內(nèi)容，并為當(dāng)時(shí)的中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人所采納。從這種意義上說，農(nóng)業(yè)部門集體化并由國(guó)家通過農(nóng)業(yè)稅、“價(jià)格剪刀差”等方式征收農(nóng)業(yè)的“剩余產(chǎn)品”，這是傳統(tǒng)社會(huì)主義模式下“國(guó)家工業(yè)化”發(fā)展戰(zhàn)略的重要方式。

故此，繼1954年《憲法》之后，1975年《憲法》和1978年《憲法》均在第5條第1款明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)階段主要有兩種：社會(huì)主義全民所有制和社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制。”1982年《憲法》第10條直接規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”，卻在第6條、第8條等條款維續(xù)了農(nóng)村土地的集體所有制。據(jù)介紹，許多人原本贊成農(nóng)村土地全面國(guó)有化，但是部分領(lǐng)導(dǎo)成員擔(dān)心這樣會(huì)引起農(nóng)民情緒的波動(dòng)，最終選擇維持原有集體所有制形式（周其仁，2013）。

隨著改革開放事業(yè)的持續(xù)推進(jìn)，1993年《憲法修正案》第6條、1999年《憲法修正案》第15條均對(duì)《憲法》第8條做了少許修改。長(zhǎng)期以來，中國(guó)法學(xué)界對(duì)于農(nóng)民的土地權(quán)利一直存在爭(zhēng)議，主要形成了“債權(quán)說”、“物權(quán)說”和“新型總有說”等幾種典型觀點(diǎn)（溫世揚(yáng)，1999）。盡管2007年《物權(quán)法》明確將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“宅基地使用權(quán)”作為“用益物權(quán)”加以規(guī)定，但是受傳統(tǒng)集體所有制形式的拘束，除非在政府征收之后，農(nóng)村土地依然難以通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，其中的重要原因之一，是因?yàn)楝F(xiàn)有土地制度還具有“口糧田”等社會(huì)保障功能。近年來中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程日漸加速，“合作醫(yī)療”等農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展，或?qū)⑷趸r(nóng)村集體所有制和家庭承包制的功能；如此，農(nóng)村土地制度將在十八屆三中全會(huì)精神的指導(dǎo)下，進(jìn)入一個(gè)新的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。