構(gòu)建生態(tài)文明制度體系：執(zhí)政黨創(chuàng)建“美麗中國”的重大舉措

王哲

摘 要：黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，并提出建設(shè)“美麗中國”的宏偉目標(biāo)。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步明確指出必須用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在制度建設(shè)方面提出了新觀點(diǎn)、新論斷、新思路、新舉措，并作出了新部署，充分體現(xiàn)制度建設(shè)對建設(shè)“美麗中國”的重大意義，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系勢在必行。

關(guān)鍵詞：“美麗中國”；生態(tài)文明；制度體系

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.01.003

[中圖分類號]B0-0 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]B [文章編號]1009-0339（2014）01-0014-04

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列，共同構(gòu)成中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，并莊重提出建設(shè)“美麗中國”的宏大目標(biāo)。黨的十八屆三中全會繼往開來，在生態(tài)文明制度建設(shè)方面提出了新觀點(diǎn)、新論斷、新思路、新舉措并作出新部署，構(gòu)建生態(tài)文明制度體系成為執(zhí)政黨創(chuàng)建“美麗中國”的重大舉措。

一、構(gòu)建科學(xué)完整的生態(tài)文明制度體系是實(shí)現(xiàn)“美麗中國”目標(biāo)的關(guān)鍵

黨的十八屆三中全會明確指出，建設(shè)生態(tài)文明必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這一重要表述充分體現(xiàn)了執(zhí)政黨對生態(tài)文明制度的高度重視，以及以制度建設(shè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的整體思路。究其原因，生態(tài)文明制度體系是實(shí)現(xiàn)“美麗中國”目標(biāo)的關(guān)鍵。

（一）“美麗中國”目標(biāo)的提出

“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”[1]。生態(tài)文明建設(shè)被高度重視、建設(shè)“美麗中國”的宏偉目標(biāo)被莊重提出具有深刻原因和重大意義。改革開放30多年，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸作用愈發(fā)凸顯，高投入、高消耗、高增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，竭澤而漁式發(fā)展模式引起有識之士的深刻反思。而且，隨著人們生活水平的提高，人民群眾的生態(tài)需求愈發(fā)強(qiáng)烈，“既要金山銀山，也要碧水青山”是不少群眾的真實(shí)心態(tài)，中國社會正邁入環(huán)保敏感期，環(huán)境問題處理不好將直接影響著社會的和諧與穩(wěn)定。除了國內(nèi)因素，隨著我國綜合國力的迅速增強(qiáng)，國際社會也要求中國擔(dān)負(fù)更大的環(huán)保責(zé)任。建設(shè)“美麗中國”，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是執(zhí)政黨應(yīng)對人民群眾生態(tài)訴求、堅(jiān)持執(zhí)政為民的有力證明，也是對外彰顯中國負(fù)責(zé)任大國形象的戰(zhàn)略舉措。

（二）生態(tài)文明制度體系的內(nèi)涵

要理解生態(tài)文明制度體系的內(nèi)涵，首先要理解當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵。生態(tài)文明，是指人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和，是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)[2]。我國處于生態(tài)文明建設(shè)的初級階段，黨的十八大和十八屆三中全會提及的與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會并列的生態(tài)文明還稱不上是一種文明形態(tài)，只能是衡量人類在處理與自然關(guān)系時所達(dá)到的文明程度的文明要素，其核心目標(biāo)是協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系，促進(jìn)人和自然和諧相處。制度體系，顧名思義，即由一系列制度性元素有機(jī)組合所形成的制度形態(tài)。在我國生態(tài)文明建設(shè)中，這些元素主要包括相應(yīng)的法規(guī)、政策和機(jī)制。因此，生態(tài)文明制度體系，即由有利于支持、保障和推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、人和自然和諧相處的法律法規(guī)準(zhǔn)則、政策機(jī)制有機(jī)組合形成的制度形態(tài)。

（三）生態(tài)文明制度體系關(guān)乎“美麗中國”建設(shè)的成敗

建設(shè)“美麗中國”，這是執(zhí)政黨面對現(xiàn)實(shí)生態(tài)問題、觀察世界潮流深入思考得出的科學(xué)結(jié)論，但由先進(jìn)理念向先進(jìn)實(shí)踐轉(zhuǎn)化從來都非易事，而制度起根本性保障作用。生態(tài)文明制度體系的意義不僅在于它有助于深化對生態(tài)文明建設(shè)的再認(rèn)識，更重要的是，它能夠提供具體的行動標(biāo)準(zhǔn)及真正的引導(dǎo)和監(jiān)督約束力量。其中，法律制度是“美麗中國”建設(shè)的根本保障，政策機(jī)制是“美麗中國”建設(shè)的動力源泉。習(xí)近平總書記指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障[3]。這是因?yàn)椋墒怯蓢抑贫ɑ蛘J(rèn)可、由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范，并對全體公民具有普遍約束力。相對法律制度而言，政策機(jī)制更注重通過發(fā)揮其引導(dǎo)性作用調(diào)動各方面積極因素，為建設(shè)“美麗中國”添磚加瓦。毫不夸張地說，各項(xiàng)制度的完善以及制度之間的協(xié)調(diào)配合是生態(tài)文明建設(shè)得以正常進(jìn)行和達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的根本保證，科學(xué)完整的生態(tài)文明制度體系能使“美麗中國”從美好愿景變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)景象，反之，“美麗中國”建設(shè)只能流于形式、步履維艱甚至半途而廢。因此，科學(xué)完整的生態(tài)文明制度體系能否建成是“美麗中國”建設(shè)成敗的關(guān)鍵。

二、當(dāng)前我國生態(tài)文明制度建設(shè)存在的問題

自黨的十七大報(bào)告首次提出生態(tài)文明建設(shè)這一命題，至今也不過十來年的時間，不要說有完全能夠支持、保障和推動“美麗中國”建成的完整的生態(tài)文明制度體系，我國目前尚沒有能夠遏制環(huán)境污染趨勢、鏟除生態(tài)破壞根源的強(qiáng)有力制度，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）生態(tài)環(huán)境法治化程度還比較低

目前我國公民的環(huán)境權(quán)仍沒有在法律上得到確認(rèn)，難以有效制約政府權(quán)力。立法層級較低，缺少母法《環(huán)境法》，甚至沒有綱領(lǐng)性環(huán)境立法文件。一些至關(guān)重要的專門法律也呈缺位狀態(tài)，特別是關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的專門法律的缺位使生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場化機(jī)制難以真正建立，《生態(tài)補(bǔ)償條例》遲遲難以推出使西部生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)文明建設(shè)積極性難以得到有效調(diào)動（生態(tài)文明建設(shè)具有收益外溢性強(qiáng)的特點(diǎn)）。已有的法律法規(guī)缺少總體規(guī)劃，存在不少沖突。一些法律法規(guī)過于陳舊而難以滿足當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的要求，還有些法律法規(guī)原則性規(guī)定多、程序性規(guī)定少而缺乏可操作性，更有些法律條文規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)過低以致違法成本低、守法成本高。另外，生態(tài)執(zhí)法不夠嚴(yán)格，生態(tài)司法不夠規(guī)范。生態(tài)執(zhí)法過程中，對于違法行為處罰自由裁量空間大，執(zhí)法不嚴(yán)、彈性執(zhí)法、差別執(zhí)法不乏其例。某些地方黨委、政府缺乏大局意識導(dǎo)致干涉力度大，地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義層出不窮，執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)因缺乏應(yīng)有權(quán)威難以發(fā)揮相應(yīng)作用。生態(tài)環(huán)境公益訴訟門檻較高，司法訴訟難以成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的有效渠道。總體而言，我國當(dāng)前生態(tài)環(huán)境法制程度難以發(fā)揮法律制度在生態(tài)文明建設(shè)中應(yīng)有的保障作用。

（二）政策機(jī)制上仍存在不少弊端

隨著中央領(lǐng)導(dǎo)集體對生態(tài)文明建設(shè)重要性和緊迫性認(rèn)識的加深，執(zhí)政黨在過去的一段時間里也提出和實(shí)施了一系列政策措施并形成了相關(guān)的體制機(jī)制，取得了一定成效，但也存在一些問題。如在稅收政策上，沒能以環(huán)境稅來引導(dǎo)人民群眾提高環(huán)保意識和引導(dǎo)資源環(huán)境消費(fèi)主體自覺愛護(hù)生態(tài)環(huán)境。在管理機(jī)制上，生態(tài)環(huán)保各部門不但沒能實(shí)現(xiàn)垂直管理，甚至缺乏其應(yīng)有的獨(dú)立自主性，受到地方黨委、政府和其他部門掣肘力度較大；生態(tài)文明建設(shè)也缺少一個強(qiáng)有力的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不僅增加行政成本，也影響生態(tài)文明建設(shè)成效；各地區(qū)之間更是因缺乏長效合作機(jī)制難以同舟共濟(jì)、聯(lián)手應(yīng)對共同面對的生態(tài)危機(jī)。另外，投資時間長、效益回收期長的特點(diǎn)決定了生態(tài)文明建設(shè)需要較強(qiáng)的持續(xù)性，相對生態(tài)文明建設(shè)，干部的任期制和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)導(dǎo)向的干部考核機(jī)制使一些黨政干部更加關(guān)注GDP的增長，基于升遷考慮往往選擇能夠給所在地方帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益的工業(yè)項(xiàng)目，生態(tài)文明建設(shè)成為一紙空文?？偠灾?，在支持、保障和推動“美麗中國”建設(shè)的體制機(jī)制上，執(zhí)政黨確實(shí)還有很大可以發(fā)揮的余地。

三、構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的基本路徑

經(jīng)過對我國生態(tài)文明建設(shè)中的重大問題的深入思考，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體以巨大的政治勇氣和智慧在十八屆三中全會提出必須緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，要求建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系和實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境[4]52。

（一）健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度

對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間的確權(quán)登記并形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，可以避免自然資源因“無主”地位而難以得到保護(hù)，更為自然資源的定價創(chuàng)造了前提，為市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用埋下伏筆。建立空間規(guī)劃體系，明確開發(fā)管制權(quán)限進(jìn)而落實(shí)用途管制，可以保證國家在必要時候基于公共利益的需要超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對自然資源進(jìn)行管理。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度是市場配置和政府宏觀調(diào)控的有機(jī)結(jié)合，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的創(chuàng)造性應(yīng)用，必將對“美麗中國”的建設(shè)起到難以估量的作用。

（二）劃定生態(tài)保護(hù)紅線

生態(tài)保護(hù)紅線是我國最基本的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，是必須堅(jiān)持的防護(hù)底線，是我們推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)，它的劃定和嚴(yán)格管控可以使各級政府及相關(guān)企業(yè)、個人不敢越雷池半步。要堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制。要建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧Ｒ獙ο拗崎_發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核[4]53。要對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)情況進(jìn)行考核并實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對于不顧生態(tài)實(shí)際、盲目決策并造成嚴(yán)重后果者要毫不動搖地堅(jiān)持“一票否決制”，實(shí)行責(zé)任追究，而且是終身責(zé)任追究。

（三）實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度

要加快體制機(jī)制轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步引入市場機(jī)制和發(fā)展環(huán)保市場。建立市場機(jī)制的關(guān)鍵是要由市場對資源進(jìn)行定價，通過市場反映資源稀缺程度、供求關(guān)系、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益并最終形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)價格體系。要堅(jiān)持使用資源付費(fèi)原則和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)原則，堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，有效協(xié)調(diào)個人、企業(yè)、地區(qū)之間在生態(tài)文明建設(shè)中的利益關(guān)系，其中最重要最緊迫的是要完善碳排放權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)和耗能權(quán)的交易制度。另外，要適當(dāng)提高工業(yè)用地價格和資源消耗多、環(huán)境污染大產(chǎn)業(yè)的稅率，對退耕還林、退牧還草、河湖休養(yǎng)的相關(guān)主體給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對于西部等欠發(fā)達(dá)的生態(tài)脆弱地區(qū)有必要建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度或由國家提供補(bǔ)償以換取該地區(qū)生態(tài)建設(shè)效益。

（四）改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制

進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)威性和獨(dú)立性，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制，對于地方政府干預(yù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的行為要嚴(yán)格追究相關(guān)部門和責(zé)任人的責(zé)任，視其情節(jié)可以給予處分、撤職等處罰，造成極其嚴(yán)重后果的可以追究刑事責(zé)任。要以高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行最嚴(yán)格的賠償制度，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者處以巨額罰款，甚至依法追究刑事責(zé)任。要在明確權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上建立地區(qū)之間和生態(tài)環(huán)境保護(hù)各部門間的聯(lián)動機(jī)制，使各地區(qū)、各部門協(xié)調(diào)配合，合力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。另外，要完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明人人共建、“美麗中國”人人共居。

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責(zé)任編輯：朱 列