對土地征收程序中農民參與的審視

王勇

[摘 要]公眾參與是近來關注的熱點，但具體到土地征收程序中的農民參與，尚未引起人們足夠的重視。分析地方性法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對泰州地區(qū)相關農村的實證調查，有力地說明了當前土地征收程序中農民參與的現(xiàn)狀。公眾參與的視角下，審視土地征收程序中的農民參與，發(fā)現(xiàn)在規(guī)范和事實層面存在一系列的問題：法律制度構建不完善，農民的參與能力仍需提高，農民參與的效力不足。

[關鍵詞]城鎮(zhèn)化 ；土地征收 ；公眾參與 ；農民參與

[中圖分類號]F301.24 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）10 — 0089 — 02

城鎮(zhèn)化是我國未來經濟發(fā)展的一項重要舉措。作為城鎮(zhèn)化過程中的一個重要環(huán)節(jié)，土地征收毫無疑問將會成為其中的一個關鍵問題。但正如有學者指出，土地問題處理不好，有可能誘發(fā)大規(guī)模的社會沖突?！?〕因此，本文希望有助于人們對公眾參與的概念有更深刻的認識，并在此基礎上，解讀現(xiàn)行關于土地征收程序的法律規(guī)定，分析對江蘇省泰州市相關農村土地征收的實證調查，審視目前中國土地征收程序中農民參與存在的相關問題。

一、 公眾參與的概述

作為一個政治概念，公眾參與是近年來一直備受關注的熱點，國內學者對其研究的作品也是層出不窮，但日常生活中公眾參與概念的使用還是會顯得模糊而缺乏確定性。為此，作者結合一些代表性的觀點，進行了一定的梳理。

（一） 公眾參與的含義

公眾參與最早起源于美國的政治領域，指的是一種政治原則或實踐。1960年美國學者阿諾德·考夫曼首次提出“參與式民主”的概念后，該詞被廣泛運用于基層民主領域，如社區(qū)管理、工作場所的民主和校園學生運動。不過，國外學者關于公眾參與概念的理解也是多種多樣的，其中較為代表性是Amstein觀點，公眾參與是公眾的一種權力。參與是權力的再分配，通過這種再分配，那些被排除在現(xiàn)有的政治和經濟政策形成過程之外的無權民眾，能夠被認真地囊括進（社會的）來。同時，他對參與的程度和質量進行了詳細的分析，認為參與可以分為“真參與”和“偽參與”，為了區(qū)分這兩類公眾參與，提出了“公眾參與階梯”理論。①

公眾參與在中國興起大約是20世紀90年代，而公眾參與成為廣泛的社會行動和熱門的政治話語則是21世紀初以后的事，特別是2003年以后發(fā)生如“孫志剛案”等一系列的公眾強烈要求參與事件，使公眾參與越來越成為中國社會熱點和焦點問題。

江必新認為，公眾參與指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產生影響的一系列行為的總和。〔2〕土地征收是政府的一項具體行政行為，農民作為直接利害關系人參與到其中，毫無疑問可以成為公眾參與的一種，對農民參與可以理解為：農民通過規(guī)范性、多樣性的方式有效參與土地征收的過程中，對政府土地征收的各項決策行為能夠產生影響的行為。

（二） 公眾參與的形式

傳統(tǒng)的公眾參與方法是比較簡單的，公開咨詢、公眾會議和公開聽證是最為普遍的為大家所熟悉的公眾參與方式。而今，世界許多國家的地方政府和自治組織在實踐中創(chuàng)造了許多新的、豐富多彩的、各有自己特點的參與方式。例如，英國和許多國家采取的公民評判團、焦點小組、和市民意見征詢組；法國的街區(qū)議事會、公眾調查和公共辯論；意大利的公民城鎮(zhèn)電子會議和政府展示會。這些公眾參與方式除有一些共同的、普遍采用的形式外，相當多的參與方式是針對不同的內容和對象而采取的，具有相當?shù)膶I(yè)性。

在中國，傳統(tǒng)的公眾參與形式主要是公眾座談會、討論會和專家論證會，這幾種參與形式至今仍在行政立法和決策中占主要地位。概括來說當前重要的參與方式包括：1、座談會、論證會、聽證會；2、公眾調查；3、信訪；4、舉報；5、行政公益訴訟?！?〕此外，實踐中還出現(xiàn)了如公開征集意見、利用信函、電子郵件等現(xiàn)代通信手段征求意見等形態(tài)各異的公眾參與形式，特別是近些年來，各地對公眾參與形式也多有創(chuàng)新，出現(xiàn)了諸如“領導接待日”、“市長電話”、“領導走訪”等程度不同的參與途徑。

無論從國外學者的公眾參與的八級階梯分類以及多樣的參與形式看，還是中國學者論述以及各地實踐中特色的參與形式看，公眾參與都存在不同的形式和程度，這對認識和分析中國土地征收過程中農民的參與方式和水平起到一種標桿的作用，為進一步改善民眾的參與方式、提高民眾的參與水平提供了可靠的理論依據(jù)。

（三） 公眾參與的效力

現(xiàn)實中，不少立法盡管明確規(guī)定在制定行政立法和行政決策的過程中應當通過聽證會、論證會、座談會等形式聽取公眾意見，但是很少有立法對于公眾在參與過程中得到法律權利和他們參與的效力做出明確規(guī)定。當然，我們首先要意識到，不論公眾參與的程序如何，行政機關都保留最終做出決定的權力。也就是說，公眾的意見不具有絕對的約束力，所謂的參與效力更多的是如何對公眾意見進行回應。一個有效的公眾參與，哪怕是最為簡單的公眾參與，在程序上也必須滿足公眾以下的基本要求：可以獲取相關信息；可以提出自己的意見及表達想法，并相信有關程序會考慮其提出的意見；可以積極參與提出意見和選擇方案；可以評論部分正式方案；能得到政府的反饋，并被通知進程及結果?！?〕

因此我們可以理解，有效的參與意味著能保證公眾決策體系或決定過程中盡可能早地注意到那些影響到他們的建議，公眾清楚地了解通過參與使自己可以對決策作出貢獻的那些事實情況，哪些是可以改變的和不可以改變的，公眾有機會和途徑參與并使他們的意見被決策者知曉，公眾可以得到清晰的關于決策如何作出、為什么會這樣作出的解釋。

二、農民參與的現(xiàn)實狀況

（一）土地征收程序簡介

在我國，征地包含兩種概念，即土地征收和土地征用。2004年《憲法》修正案，二者加以區(qū)分，從根本大法的高度對土地征收制度進行了確立。由于我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，城市土地屬于國家所有，農村土地屬于農村集體所有，只有對農村土地征收一種情形，即單向性的農民集體所有土地被征收為國家所有的土地。因此，本文中土地征收是指國家為了公共利益的需要依照法定程序強制取得農村集體所有土地或土地權益并予以補償?shù)男袨椤?/p>

我國關于土地征收程序的規(guī)定主要在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，大致可概括為用地申請、擬訂征地方案、進行征地審查、征地審核與批復、征用土地方案的公告、制定征地補償安置方案、征地補償、安置方案的公告、補償安置的實施、頒發(fā)建設用地批準書這幾個步驟。

同時，地方法規(guī)和規(guī)范對土地征收程序加以完善和補充，這里我們可以參考江蘇省和泰州市的一些具體規(guī)定。江蘇省國土資源廳發(fā)布施行的《關于進一步完善建設用地審查報批工作的通知》①中指出，從目前工作情況看，仍存在征地報批前聽證、告知和確認程序履行不到位，報批內容不準確，報批材料不規(guī)范等問題。為進一步完善建設用地審查報批工作，規(guī)范程序，明確要求，強化責任，嚴格依法行政，現(xiàn)將有關事項通知如下：

規(guī)范征地報批前的工作程序

（1）《征地告知書》應當在擬征地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組內醒目位置張貼，張貼后應當通過拍照、攝像等方式留存證據(jù)，同時在市、縣（市）國土資源局門戶網上予以公告。告知的內容要全面、準確，其中地類、面積、土地補償費標準、安置補助費標準等要與呈報的《征收土地方案》一致，補償標準不得低于當?shù)匮a償安置標準和省政府規(guī)定的最低標準。《征地告知書送達證明》填寫要規(guī)范，送達人、受送達人須簽名或蓋章，并填寫日期。

（2）《征地調查結果確認表》中擬征地農村集體經濟組織負責人（權利人代表）須簽字確認，加蓋農村集體經濟組織印章，并填寫日期；征地涉及到的農戶簽字必須真實有效，不得弄虛作假，被征地農戶拒絕簽字或者其他原因無法簽字的，應當在備注欄內注明。

（3）征地告知后，被征地農村集體經濟組織或者農戶就征地補償標準和安置途徑提出聽證書面申請的，市、縣（市）國土資源部門應當按照《國土資源聽證規(guī)定》組織聽證，并將聽證筆錄復印件作為報件材料一并上報。被征地農村集體經濟組織或農戶在聽證告知后5個工作日內未提出聽證書面申請的，視為放棄聽證。放棄聽證的，市、縣（市）國土資源部門應單獨作出書面說明，并作為報件材料上報。

此外，為切實做好土地征收和征地補償安置工作，規(guī)范土地征收程序，嚴格執(zhí)行征地補償安置政策，切實維護被征地農民合法權益，進一步推進被征地農民基本生活保障工作，根據(jù)土地管理法律法規(guī)和省市有關規(guī)定，江蘇省泰州市海陵區(qū)人民政府印發(fā)過《關于規(guī)范土地征收程序嚴格執(zhí)行征地補償安置政策的意見》的通知（泰海政發(fā)〔2008〕6號）①，其中意見中提到，征地過程主要有六個步驟：告知征地情況；確認征地調查結果；組織征地聽證；公開征地批準事項；支付征地補償安置費用；征地補償安置爭議協(xié)調裁決。

（二）農民參與的實證調查結果

為進一步深入分析農民對土地征收的認識、參與現(xiàn)狀及其參與意愿，作者對泰州市海陵區(qū)下屬農村，以及興化市（隸屬于泰州市）的下屬農村進行了訪談和問卷調查，下面以作者對現(xiàn)已完成的一些農村的調查結果為例進行分析（共走訪200戶人家發(fā)放問卷，回收有效問卷166份，有效率83%）。結果的整理和統(tǒng)計，依據(jù)問卷的設計來陳述，分為以下四個部分：

1.被征地農民基本信息

對問卷作答的男性為104人，女性62人；年齡主要處于40-59歲之間，共有98人，占82.53%，70歲以上的也有15人，另有14人為60-69歲之間，39人在40歲以下。被調查對象中沒有上過學或只上過小學的為63.26%，達到初中水平的46人，高中及以上的有15人。個人收入方面，有53.61%達到20000元以上。

2.被征地情況

說到是否愿意被征收土地，有高達87.35%的人表示愿意被征地，主要原因是認為種地沒有多少收入。多數(shù)都表示，就現(xiàn)在那幾畝地，連供孩子讀書都不夠的，還是出去干活掙得多。而不愿意征地的人，認為征地補償標準較低。在被問到自己是如何被征地時，幾乎所有人都表示土地是在政府出面協(xié)商的情況下被征收的，政府發(fā)揮了很大的主導作用。

3.被征地時的參與狀況

在調查的問卷中，我們發(fā)現(xiàn)在村干部通知后獲悉被征地信息的占將近80.72%，而剩余的都是鄰里相互交流時得知的，沒有人是通過張貼的公告得知的。被調查對象中沒有見過，也不熟知征地公告的達74.1%，見過并熟知征地公告的僅為12.65%。其中92.77%的人親自參與了確認征地調查結果，另12人有群干部代為確認。同時，調查中發(fā)現(xiàn)沒有人申請過聽證，熟知征地方案和征地補償安置方案的占63.25%，但沒有見過也不熟知的同樣也有27.11%。在詢問如果征地過程中有爭議將如何處理時，近90%的人選擇找村干部商討，17人選擇上訪。對自己的參與狀況滿意度，卻是沒有一個人選擇不滿意。

4.個人參與意向

談及個人參與到征地過程重要性時，有31.32%人認為非常重要，65.66%認為重要，只有5人認為一般，沒有人選擇不重要。同時，每一個人在會與不會中選擇積極參與征地過程中時都選擇了會。利益大小成為了影響農民參與征地過程中的主要因素，有69.28%人選擇，此外的有51人認為時間精力是影響自己參與征地過程的主要因素。

三、問題的總結和反思

（一）法律制度構建不完善

我國的城鎮(zhèn)化是獨特的，是政府主導推動型的，而非主要由市場運作、自發(fā)形成。為了推進城鎮(zhèn)化的進程，設計了以GDP、引資額和財政收入等經濟指標對政府官員進行考評的制度安排，并在實踐中延伸到以村為基本單位，對村干部進行業(yè)績的評比。此種模式下，凸顯了當前法律制度存在的一些問題。

第一，沒有對農民參與形成一個系統(tǒng)的規(guī)范。我國尚無一部專門規(guī)范土地征收的法律法規(guī)，更談不上專門保障農民參與的法律法規(guī)。在現(xiàn)行的法律體系里，關于土地征收的法律程序主要散見于四個層面的法律制度中：一是法律層面的規(guī)定，其中最主要的是《土地管理法》；二是行政法規(guī)層面上的規(guī)定，其中最主要的是國務院頒布實施的《土地管理法實施條例》；三是部門規(guī)章層面上的規(guī)定，主要是國土資源部的規(guī)章；四是地方法規(guī)和規(guī)章。有關農民參與的規(guī)定也只是零散的分布在其中，具有相應的體現(xiàn)，實踐中常被選擇性忽視。

第二，對農民參與內容的規(guī)定缺乏廣度和深度。以此次調查的泰州地區(qū)為例，依據(jù)土地管理的相關法律規(guī)定，土地征收程序中與被征地農戶參與有關的主要有三個公告、兩次聽證。其中，征地審批前，公告、聽證各一次。征地審批后，公告兩次，聽證一次。同時，不論是最高一級的《土地管理法》，還是江蘇省泰州市海陵區(qū)人民政府印發(fā)《關于規(guī)范土地征收程序嚴格執(zhí)行征地補償安置政策的意見》的通知，亦或是江蘇省國土資源廳施行不久的《關于進一步完善建設用地審查報批工作的通知》，都不含有農民參與到土地征收程序中的指導性規(guī)定，農民亦缺少類似工會這一類社會團體的組織，參與內容實際操作性較弱。

第三，農民參與的權利，無法獲得司法救濟的保障。一方面，我國司法不獨立，法院審判中會受到各種干預；另一方面，對法院的消極處理缺乏有效的外部制約和監(jiān)督?！?〕造成農民提起訴訟時經常不被受理，求告無門，迫使農民選擇上訪。但上訪的過程中經常又遭遇截留，甚至受到非法拘禁，致使農民的權利無法獲得法律的救濟。同時，由于農民救濟渠道的堵塞，也讓政府或村干部更加無所顧忌，為所欲為。②為了自己的功績，而置相關的程序于不顧，農民參與的內容無法得到有效的保障，由此雙方之間的矛盾不斷激化。

（二）農民的參與能力仍需提高

通過問卷調查，我們能夠了解到當前農民普遍認為個人參與到土地征收程序中是重要的，并會積極地參與到征地過程中，知識文化水平并不會影響農民主觀上參與到其中的愿望。但是，我們需要客觀的分析接受調查農民的基本信息，對當前參與到征地過程中的農民的能力有一個較為明確的認識。

第一，農民對土地征收相關的法律規(guī)定所知甚少。雖然我國農村不斷進行普法活動，但是大多數(shù)只是處于一種宣傳的階段，農民并沒有得到深入學習法律知識的機會，關于土地征收、聽證、公力救濟的途徑等具體內容并不了解。如調查中，很少有農民能夠有效的區(qū)分征收和征用，甚至一些村干部對二者的理解也不是很清晰，認為“反正都是被公家拿過去，自己主要就是負責做強大的思想工作，化解產生的矛盾”。

第二，農民的受教育水平仍然較低。從調查結果中我們可以看到，大部分農民是初中及以下文化水平。然而，知識文化水平會影響公民的政治參與。〔6〕而公眾參與是公眾的一種自我選擇，大多數(shù)參與者之所以參與到行政機關的決策中來是因為該決策和他有利害關系。因此，為了防止農民參與到土地征收中時只看到了眼前的利益，或被人利用和煽動，使被征地農民的參與變成村干部或者少數(shù)非體制精英控制的參與，而喪失了農民參與的真正意義，我們需要提高農民的政治素養(yǎng)。

第三，農民的思想依然受傳統(tǒng)文化的浸漬。費孝通先生曾指出，中國的鄉(xiāng)土社會是一種長老統(tǒng)治，近乎可以說是沒有政治的，有的只是教化?！?〕雖然過去二三十年中，在西方大多數(shù)公民所表現(xiàn)出來的一個顯著特征是普遍缺乏對政治和政治活動的興趣。到今天，新的民主政治或公民文化的眾多先進理念還遠未深入廣大農民的思想意識中，對政治活動仍會帶有恐懼感。實踐中我們發(fā)現(xiàn)，雖然最終接受調查的農民表現(xiàn)出對土地征收程序積極的參與愿望，但除非與自己的利益直接相關，農民對村務管理的參與并不熱心，并不會積極地關注自己的參與權利，更多的倚重村干部。而大部分的農民，在我們提出要就土地征收問題進行訪談，特別是向其詢問土地征收程序中村干部或政府行為時，選擇了回避，不愿意配合。

（三）農民參與的效力不足

與日前豐富多樣的公眾參與形式相比，就現(xiàn)行法律規(guī)定來看，農民的參與方式主要就是聽證，公告則是農民獲得信息，參與的前提。可是，二者在規(guī)范層面和事實層面都不能切實的保證農民在土地征收過程中的參與效力。

第一，農民參與不具有全局性。依據(jù)法律規(guī)定，農民獲得征收土地信息始于第一次公告，因此對《憲法》、《土地管理法》、《物權法》中土地征收目的的“公共利益”性的界定沒有任何發(fā)言的機會，且不能在征地方案制定過程中提出任何的意見。征地公告僅僅是告知，并不作為農民表達意愿的一個程序，征地申請是否獲得審批、征地目的是否合法、征地補償安置方案的批準都是由政府主管部門單方決定的。因此，雖然在土地征收材料上報前在農村就有公告，但農民依舊不能對土地征收的決定產生實質性的影響。在政府決定做出后，農民只有接受，而不能通過有效的溝通機制，要求政府作出合理的解釋。

第二，公告并不能及時地將征地信息傳達給農民。在實踐調查中，我們發(fā)現(xiàn)大部分人都沒有見到過張貼在村里的公告。這也解釋了江蘇省國土資源廳提出的從目前工作情況看，仍存在征地報批前聽證、告知和確認程序履行不到位，報批內容不準確，報批材料不規(guī)范等問題。即使現(xiàn)行江蘇省強調《征地告知書》應當在擬征地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組內醒目位置張貼，張貼后應當通過拍照、攝像等方式留存證據(jù)，同時在市、縣（市）國土資源局門戶網上予以公告，似乎也沒有能夠產生良好的效果。①相反，更多地成為了政府規(guī)避自我責任的方式，而不能真實、有效地保證農民獲取相關信息，保障自己的權利。

第三，聽證在農村完全流于形式。現(xiàn)今法律規(guī)定中，聽證可謂是農民參與的最重要的方式，但在農村的土地征收過程中卻不能夠發(fā)揮其效用。首先，規(guī)定欠缺合理性。如江蘇省規(guī)定，“被征地農村集體經濟組織或農戶在聽證告知后5個工作日內未提出聽證書面申請的，視為放棄聽證”。僅僅5個工作日，在如上已證明信息還不能及時的讓農戶及時獲取的情況下，申請聽證的有效期可能就已經過了。同時，法律規(guī)定難以落實。我們在調查中發(fā)現(xiàn)，只有很少一部分人提到有被告知擁有聽證的權利，而其余所有人都不知有申請聽證的權利。因此，也就不驚訝竟然沒有任何人申請過聽證。當然，即使真的舉辦了聽證會，農民是否可以擁有充分闡述理由、表達意見的機會，以及提出的意見能夠多大程度的反饋到最后的決策中，仍是一個疑問。

四、總結

公眾參與的視角下，我們發(fā)現(xiàn)土地征收程序中的農民參與存在著法律制度不完善，農民參與能力有待提高等諸多的問題。但是，考慮到調查范圍有限，相信這些問題只是冰山一角。未來城鎮(zhèn)化的進程中，土地征收將依舊是我們需要關注的重點，農民參與的程序亦需有效的規(guī)范。因此，以后我們不僅要始終加強理論的研習，還需要通過不間斷地深入農村調查，把握農村發(fā)展的動向，以真正地認清當前土地征收程序中農民參與存在的問題。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 于建嶸.農民失地失業(yè)是一個嚴重的政治問題〔J〕.探索與爭鳴，2004，（01）.

〔2〕 江必新，李春燕.公眾參與趨勢對行政法和行政法學的挑戰(zhàn)〔J〕.中國法學.2005，（06）.

〔3〕 王周戶.公眾參與的理論與實踐〔M〕.北京：法律出版社，2011：148-165.

〔4〕 蔡定劍. 公眾參與：風險社會的制度建設〔M〕.北京：法律出版社，2009：20.

〔5〕 程潔.土地征收征用中的程序失范與重構〔J〕.法學研究，2006，（01）.

〔6〕 〔美〕羅伯特·A.達爾.論政治平等〔M〕.謝岳，譯.上海：上海世紀出版集團，2010：34-36.

〔7〕 費孝通.鄉(xiāng)土中國〔M〕.北京：人民出版社，2008：83.

〔責任編輯：史煥翔〕