城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下大都市周邊地區(qū)農(nóng)村建設用地整治研究

侯東方等

摘要 農(nóng)村建設用地整治對于優(yōu)化建設用地布局、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要作用。該研究以北京市大興區(qū)農(nóng)村建設用地現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮大興區(qū)土地利用總體規(guī)劃、新城規(guī)劃、村莊體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，確定農(nóng)村建設用地騰退規(guī)模；然后結(jié)合土地整治戰(zhàn)略分區(qū)，分區(qū)域科學估算了大興區(qū)農(nóng)村建設用地整治潛力；根據(jù)各區(qū)農(nóng)村建設用地整治的特點，提出了遷村并點整治模式、城鎮(zhèn)化整治模式和村莊內(nèi)部整治模式3種農(nóng)村建設用地整治模式。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)村建設用地整治；大都市周邊；大興區(qū)

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）13-04072-02

中共十八屆三中全會明確提出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果[1]。由此可見，國家已經(jīng)著手從體制機制方面破除城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的障礙和阻力。新時期的土地整治，是目前我國土地管理領(lǐng)域的新舉措，對于落實國家糧食安全戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略具有重要的意義。農(nóng)村建設用地整治是土地整治的重要組成部分，是指對農(nóng)村地區(qū)散落、廢棄、閑置和低效利用的建設用地進行整治，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公共服務設施，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用水平的活動[2]。因此，農(nóng)村建設用地整治效果的好壞事關(guān)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展能否順利實現(xiàn)。

北京市大興區(qū)是北京市城市發(fā)展新區(qū)，隨著城南行動計劃的逐步實施，未來將成為首都南部高技術(shù)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；同時，大興區(qū)也是北京市唯一的國家基本農(nóng)田保護示范區(qū)，是北京市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的重點區(qū)域，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展的任務艱巨。因此，開展大興區(qū)農(nóng)村居民點整治，不僅能夠加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且對于促進大興“三城”——亦莊新城、大興新城、新航城建設，實現(xiàn)全區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化具有重要作用。

筆者以2010年大興區(qū)農(nóng)村建設用地為研究對象，在考慮土地利用總體規(guī)劃、新城規(guī)劃、村莊體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定到2020年大興區(qū)農(nóng)村建設用地的騰退規(guī)模，然后根據(jù)大興區(qū)土地整治戰(zhàn)略分區(qū)確定各區(qū)域差別化整治的潛力[3-5]；最后，結(jié)合土地整治差別化戰(zhàn)略和潛力，提出農(nóng)村建設用地整治模式。

1 研究區(qū)概況

大興區(qū)位于北京市南部，東臨通州區(qū)，南及西南與河北省廊坊市、固安縣、涿州市接壤，西與房山區(qū)隔永定河為鄰，北接豐臺、朝陽區(qū)。京滬高速公路、京開高速公路和104國道縱貫南北，北京市五環(huán)路、六環(huán)路橫跨東西，交通便捷。

全區(qū)地處永定河洪沖積平原，地勢自西北向東南緩傾。屬暖溫帶半濕潤大陸季風氣候，季節(jié)特征非常明顯。大興區(qū)降水量主要集中在夏季，約占全年總降水量的75%。大興區(qū)境內(nèi)現(xiàn)有永定河、鳳河、新鳳河、大龍河、小龍河、天堂河、涼水河等大小14條河流，自西北向東南流經(jīng)全境，分屬北運河水系和永定河水系。

2 土地整治潛力測算

2.1 農(nóng)村建設用地現(xiàn)狀

根據(jù)大興區(qū)2010年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，大興區(qū)農(nóng)村建設用地現(xiàn)狀見表1。由表1可知，大興區(qū)的農(nóng)村建設用地總面積為12 639.20 hm2，其中居民點面積為12 610.10 hm2，占農(nóng)村建設用地總面積的99.77%；采礦用地面積為29.10 hm2，占農(nóng)村建設用地總面積的0.23%。大興區(qū)農(nóng)村建設用地主要分布在龐各莊鎮(zhèn)、榆垡鎮(zhèn)和魏善莊鎮(zhèn)，其面積分別為1 546.06、1 526.36和1 330.49 hm2；農(nóng)村建設用地分布最少的在亦莊鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)、瀛海鎮(zhèn)，其面積分別為0.01、67.60和209.56 hm2。

2.2 農(nóng)村建設用地騰退規(guī)模

首先，將大興區(qū)2010年農(nóng)村建設用地扣除《大興區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》保留的農(nóng)村建設用地；第二，將《大興區(qū)新城規(guī)劃（2005-2020年）》確定的2020年城鎮(zhèn)建設區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀農(nóng)村建設用地納入騰退的對象；第三，將《大興區(qū)村莊體系規(guī)劃》確定的擬拆遷、城鎮(zhèn)化的農(nóng)村建設用地納入騰退的對象；第四，將首都新航城規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)村建設用地也納入騰退的對象；最后，綜合確定到2020年大興區(qū)農(nóng)村建設用地可騰退規(guī)模為7 262.60 hm2，其中農(nóng)村居民點騰退規(guī)模為7 238.58 hm2，采礦用地騰退規(guī)模為24.02 hm2。

2.3 整治區(qū)域的劃分

大興區(qū)土地整治戰(zhàn)略分區(qū)將全區(qū)分為北部高端制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)整治區(qū)、中部高標準基本農(nóng)田建設重點建設區(qū)、南部臨空產(chǎn)業(yè)建設用地整治區(qū)和永定河綠色生態(tài)保護區(qū)4個區(qū)域。因此，全區(qū)可分為北部、中部、南部3大區(qū)域進行農(nóng)村建設用地整治。為了便于開展農(nóng)村建設用地整治，結(jié)合大興區(qū)政府工作計劃，將大興區(qū)農(nóng)村建設用地分為近期拆遷和遠期拆遷2種類型。

2.3.1 北部地區(qū)。

包括黃村鎮(zhèn)、西紅門鎮(zhèn)、瀛海鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)和亦莊鎮(zhèn)5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其以高端制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)為主。選定《大興區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》涉及拆遷的村、《大興區(qū)村莊體系規(guī)劃》中遷建型和城鎮(zhèn)化型村莊、《大興區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃（2012-2020年）》中的南海子公園和南苑森林公園范圍內(nèi)的村莊及大興區(qū)一級開發(fā)項目涉及的村莊，作為大興區(qū)北部地區(qū)近期計劃拆遷村，其面積為924.31 hm2；剩余村莊劃分為遠期需要拆遷，其面積為746.90 hm2。

2.3.2 中部地區(qū)。

包括北藏村鎮(zhèn)、魏善莊鎮(zhèn)、青云店鎮(zhèn)、長子營鎮(zhèn)、采育鎮(zhèn)、龐各莊鎮(zhèn)、安定鎮(zhèn)7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其以高標準基本農(nóng)田建設為主。劃定《大興區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中涉及拆遷的村、《大興區(qū)村莊體系規(guī)劃》中遷建型村莊及生物醫(yī)藥基地和亦莊開發(fā)區(qū)擴區(qū)規(guī)劃所涉及的村莊，作為中部地區(qū)近期計劃拆遷村莊，其面積為1 511.46 hm2；剩余村莊劃定為遠期需要拆遷，其面積為2 246.21 hm2。

2.3.3 南部地區(qū)。

包括榆垡鎮(zhèn)、禮賢鎮(zhèn)2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其以發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)為主。劃定《大興區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中涉及拆遷的村莊、《大興區(qū)村莊體系規(guī)劃》中遷建型和城鎮(zhèn)化型村莊、《大興區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》及新機場定位研究中確定的機場核心區(qū)范圍、新航城范圍及75 dB噪音線內(nèi)所涉及的村莊，作為南部地區(qū)近期計劃拆遷村莊，其面積為642.04 hm2；剩余村莊劃定為遠期需要拆遷，其面積為1 191.68 hm2。

綜上，大興區(qū)農(nóng)村建設用地整治區(qū)域劃分為2類，即近期計劃騰退和遠期需要騰退，其面積分別為3 077.81 hm2和4 184.79 hm2，具體分布見圖1。

2.4 農(nóng)村建設用地整治類型

將大興區(qū)農(nóng)村建設用地整治分為2大類，即保留升級型和節(jié)地發(fā)展型。其中保留升級型是指將現(xiàn)有房屋拆除建新，完善基礎(chǔ)設施，不減少建設用地，只是在原地升級改造；節(jié)地發(fā)展型是指拆除原有房屋，提高建設用地容積率和土地利用效率，節(jié)約出一部分建設用地用于其他用途。

大興區(qū)北部5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以高端制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)為主，重點發(fā)展城鎮(zhèn)、工業(yè)及各項基礎(chǔ)設施，其農(nóng)村建設用地通過整治后，大多用于城鎮(zhèn)建設，減少的建設用地也用于城市綠地建設，復墾成耕地的可能性很小。

中部7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以建設高標準基本農(nóng)田為主，對于基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的居民點要控制其發(fā)展規(guī)模，以內(nèi)部挖潛為主，加強村莊基礎(chǔ)設施建設，將區(qū)域內(nèi)的廢棄地、面積較小且分散的居民點進行統(tǒng)一整治，復墾為耕地，和周邊的基本農(nóng)田集中連片。

南部2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)為主，依據(jù)機場核心區(qū)、75 dB噪音區(qū)可以將其劃分為3個層次分別進行整治：①機場核心區(qū)內(nèi)的村莊，需要整村搬遷，用于機場建設，歸于保留升級型；②核心區(qū)以外75 dB噪音區(qū)以內(nèi)的，部分建設用地可減少作為農(nóng)業(yè)用地，歸為節(jié)地發(fā)展型；③75 dB噪音區(qū)以外的騰退村莊在村鎮(zhèn)系統(tǒng)規(guī)劃中為城鎮(zhèn)化型的，可將其升級改造，保留升級發(fā)展，其余可減少作為農(nóng)業(yè)用地。

2.5 農(nóng)村建設用地整治潛力

根據(jù)以上整治類型確定大興區(qū)到2015年農(nóng)村建設用地整治理論潛力為3 077.81 hm2，其中保留升級型1 577.15 hm2，節(jié)地發(fā)展型1 500.66 hm2（表2）。其中，北部地區(qū)保留升級型為561.02 hm2，節(jié)地發(fā)展型363.29 hm2，在節(jié)地發(fā)展型中可減少的建設用地面積按3/4計算，減少的建設用地可全部用于綠地建設；中部地區(qū)保留升級型為667.25 hm2，節(jié)地發(fā)展型844.21 hm2，在節(jié)地發(fā)展型中可減少的建設用地面積按1/3計算，減少的建設用地80%可用于補充耕地，剩余的20%用于其他農(nóng)用地；南部地區(qū)保留升級型為348.88 hm2，節(jié)地發(fā)展型293.16 hm2，在節(jié)地發(fā)展型中可減少的建設用地面積按1/4計算，減少的建設用地40%可用于補充耕地，剩余的60%用于綠地建設。

綜上，到2015年大興區(qū)可減少建設用地共計627.16 hm2，其中補充耕地254.44 hm2。

3 土地整治模式

針對大興區(qū)農(nóng)村建設用地整治的對象和特點，確定各鎮(zhèn)農(nóng)村建設用地整治模式，主要可分為以下3種類型。

3.1 遷村并點整治模式

針對大興區(qū)村莊體系規(guī)劃中確定的需拆遷村莊以及擴區(qū)需搬遷的村莊，為了節(jié)約集約利用土地，提高公共服務能力，以其中規(guī)模較大、條件較好的村莊作為中心村，使那些對外交通不方便、規(guī)模小、發(fā)展?jié)摿π?、缺乏基本的基礎(chǔ)設施和社會服務設施的村莊向其搬遷[4-5]。

大興區(qū)南部遷村并點村莊主要為首都新機場核心區(qū)建設及75 dB噪音區(qū)涉及到的村莊，包括榆垡鎮(zhèn)東部以及禮賢鎮(zhèn)的東北部部分村莊。北部遷村并點村莊主要分布在擴區(qū)周邊，其中：北臧村鎮(zhèn)生物醫(yī)藥基地擴區(qū)周邊的15個村中，新立村、馬村和六合莊村遷至大興新城，其余12個村全部遷至生物醫(yī)藥基地。亦莊新城擴區(qū)涉及青云店鎮(zhèn)和長子營鎮(zhèn)的部分村莊，擴區(qū)周邊村莊根據(jù)村莊體系規(guī)劃中的拆遷村向保留重點發(fā)展型村莊遷并，長子營鎮(zhèn)中的部分村莊拆遷后搬遷至鄰近的保留村莊。

3.2 城鎮(zhèn)化整治模式

該模式是針對經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，在進行土地整治時，將村莊土地整治與當?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃進行銜接，集中建設居民小區(qū)，提高城鎮(zhèn)建設用地容積率和土地利用效率，改善居民生活環(huán)境。根據(jù)農(nóng)民的工作性質(zhì)、居住習慣、收入狀況、接受程度等具體情況，規(guī)劃設計適合農(nóng)民居住的社區(qū)布局、住宅戶型、居住面積、容積率。同時為了方便農(nóng)民生產(chǎn)和生活的需要，建設適宜農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的公共設施與基礎(chǔ)設施。

大興區(qū)北部的西紅門鎮(zhèn)、瀛海鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)、亦莊鎮(zhèn)和黃村鎮(zhèn)以及生物醫(yī)藥基地擴區(qū)范圍內(nèi)的村莊，包括八家村、巴園子村、北高各莊村、大臧村等村莊以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)中心，這些區(qū)域經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，受城鎮(zhèn)發(fā)展輻射和影響較大，適合城鎮(zhèn)化建設用地整治模式。

3.3 村莊內(nèi)部整治模式

針對有一定基礎(chǔ)設施，常住人口規(guī)模適中的村莊，但是在長期建設過程中缺乏規(guī)劃指導，盲目和無序建設問題嚴重，導致農(nóng)村居民點利用效率低、交通條件差、基礎(chǔ)設施服務效率低、內(nèi)部生態(tài)環(huán)境差等一系列問題，并有可能進一步影響到村莊的產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展[4-5]。這一類村莊也是大興區(qū)目前村莊整治工作中數(shù)量最多的一種類型，應針對不同村莊出現(xiàn)的不同問題開展整治活動。

整治內(nèi)容：此類村莊的整治內(nèi)容包括拆除舊宅、建設新居、完善基礎(chǔ)設施、美化村莊環(huán)境等內(nèi)容。在進行村莊內(nèi)部改造時，需要嚴格落實農(nóng)村“一戶一宅”管理制度，條件允許的地方，建設居民小區(qū)，完善基礎(chǔ)設施，對于一戶多宅和多宅基地的情況，可以通過無償收回或適當有償收購的方式進行回收。建設時，應充分利用村莊廢棄地、閑置地進行建房，盡量避免占用耕地。同時配套農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設施，改善當?shù)亟煌l件和生產(chǎn)生活條件。在部分地區(qū)，可以制定較為靈活的土地政策，如土地置換、土地換社保，不斷引導一些有經(jīng)濟頭腦、一技之長農(nóng)民進城，促進居民點用地節(jié)約集約利用。適合這種整治模式的村莊主要位于魏善莊鎮(zhèn)、安定鎮(zhèn)、采育鎮(zhèn)和龐各莊鎮(zhèn)。

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