試論中國(guó)、新加坡高等教育投資體制的發(fā)展演變

彭丹琴　魏敏

摘 要 中國(guó)、新加坡歷來(lái)高度重視高等教育事業(yè)的發(fā)展，而高等教育事業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的投入。通過(guò)分別對(duì)中國(guó)、新加坡高等教育投資體制發(fā)展演變的分析與考察，發(fā)現(xiàn)兩國(guó)高等教育投資渠道呈多元化趨勢(shì)發(fā)展，而新加坡政府一貫保持的高投入、高效率的投資政策對(duì)中國(guó)有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞 中國(guó) 新加坡 高等教育投資體制 發(fā)展演變

一、中國(guó)：從“統(tǒng)包統(tǒng)辦”的國(guó)家單一投資體制到多方分擔(dān)教育成本的多元投資體制

新中國(guó)教育60多年以來(lái)，中國(guó)高等教育投資體制歷經(jīng)了從“統(tǒng)包統(tǒng)辦”的國(guó)家單一投資體制到多方分擔(dān)教育成本的多元投資體制的變革。這一偉大的變革不是一蹴而就，而是階段性的發(fā)展。筆者經(jīng)過(guò)梳理60多年以來(lái)中國(guó)高等教育投資政策的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)中國(guó)高等教育投資政策出現(xiàn)了幾次明顯變化，并以此為據(jù)將中國(guó)高等教育投資體制改革分為如下三個(gè)階段。

（一）第一階段：“統(tǒng)包統(tǒng)辦”的國(guó)家單一投資階段（建國(guó)以來(lái)至80年代初）

新中國(guó)成立以后，中國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在高等教育方面表現(xiàn)為國(guó)家“統(tǒng)包統(tǒng)辦”，這一階段中國(guó)高等教育投資主要依靠單一的國(guó)家財(cái)政撥款。這與當(dāng)時(shí)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件密不可分，很大程度上促進(jìn)了中國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展，但不可否認(rèn)高度集中的高等教育財(cái)政體制也存在一些缺陷。

具體說(shuō)來(lái)，在國(guó)家財(cái)政撥款方式上，國(guó)家采取“基數(shù)加發(fā)展”的模式分配教育經(jīng)費(fèi)。“即當(dāng)年各校的經(jīng)費(fèi)分配額以其前一年所得的份額為基礎(chǔ)，考慮當(dāng)年事業(yè)發(fā)展與變化的情況而定”?！盎鶖?shù)加發(fā)展”模式一直從建國(guó)初延續(xù)至1985年，在當(dāng)時(shí)中國(guó)高校數(shù)量較少、教育規(guī)模較小的情況下，這種模式具有一定可行性，并且簡(jiǎn)單易操作，基本確定了最初的高等教育經(jīng)費(fèi)核撥方式。但是，這種模式也存在諸多不足，如高校經(jīng)費(fèi)是在往年開(kāi)支的基礎(chǔ)上確定，而不是基于合理成本；又如，高校高度依賴國(guó)家財(cái)政撥款，不利于調(diào)動(dòng)高校辦學(xué)的積極性。

在經(jīng)費(fèi)管理辦法上，中國(guó)采取“核定預(yù)算+結(jié)余上繳”的方式。即“高校的經(jīng)費(fèi)均由上級(jí)主管部門(mén)核定年度預(yù)算，國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一計(jì)劃撥款，學(xué)校在年終決算后必須將全部結(jié)余款項(xiàng)交回國(guó)家財(cái)政”?！昂硕A(yù)算+結(jié)余上繳”的經(jīng)費(fèi)管理辦法在中國(guó)實(shí)施至70年代末80年代初。一方面，核定預(yù)算的方式保障了中國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的宏觀配置和管理；另一方面，結(jié)余上繳的方式又使得一些高校在年終結(jié)算前大筆花錢(qián)，這將不利于教育經(jīng)費(fèi)的合理利用，降低高校教育經(jīng)費(fèi)使用效益。

（二）第二階段：多方分擔(dān)教育成本的多元化投資形成階段（80年代初至90年代末）

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)的高度集中的高等教育投資體制難以適應(yīng)高等教育事業(yè)快速發(fā)展的需要。同時(shí)，受西方人力資本理論、公共產(chǎn)品理論和高等教育成本分擔(dān)理論的影響，在20世紀(jì)80年代初至90年代末，中國(guó)高等教育進(jìn)行了一系列改革，基本形成了多方分擔(dān)教育成本的多元化投資體制。

從高等教育經(jīng)費(fèi)投資主體來(lái)說(shuō)，投資主體由中央逐步下放至地方。1980年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行“劃分統(tǒng)支，分級(jí)包干”的財(cái)政體制的暫行規(guī)定》，即決定“高等教育經(jīng)費(fèi)根據(jù)學(xué)校的隸屬關(guān)系，分別由中央和地方財(cái)政各自分擔(dān)。中央政府各部委領(lǐng)導(dǎo)下的部屬院校的事業(yè)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥款地方政府舉辦和管理的高校由省級(jí)或地、市級(jí)財(cái)政撥付，中央不再統(tǒng)一高等教育財(cái)政”。

從高等教育經(jīng)費(fèi)撥款方式來(lái)說(shuō)，1986年始，中國(guó)高等教育實(shí)行“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款方式。1986年10月，國(guó)家財(cái)政部和原國(guó)家教委聯(lián)合發(fā)布了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》，規(guī)定“高校年度教育事業(yè)費(fèi)核算，由主管部門(mén)按照不同科類(lèi)、不同層次學(xué)生的需要和學(xué)校所在地區(qū)的不同情況，結(jié)合國(guó)家財(cái)力的可能，按綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助的辦法進(jìn)行核定”。在確定額度時(shí)，將以上費(fèi)用加總，分?jǐn)偟矫恳晃粚W(xué)生，得出每位學(xué)生平均教育經(jīng)費(fèi)，國(guó)家財(cái)政部和高校主管部門(mén)依據(jù)學(xué)生數(shù)量和生均成本核算事業(yè)費(fèi)。而“專項(xiàng)補(bǔ)助”是綜合定額的補(bǔ)充，由主管部門(mén)按照各院校的實(shí)際情況下達(dá)。如中國(guó)政府于1995年啟動(dòng)的“211工程”，國(guó)家依據(jù)高校辦學(xué)情況提供的專項(xiàng)補(bǔ)助，重點(diǎn)建設(shè)了一批高校和一批重點(diǎn)學(xué)科。

從高校經(jīng)費(fèi)的投資渠道來(lái)說(shuō)，中國(guó)高等教育由單一財(cái)政撥款轉(zhuǎn)向多元化投資渠道，與這種轉(zhuǎn)變密不可分的是中國(guó)高等教育收費(fèi)制度的改革和高校學(xué)生資助政策的變遷。從80年代中至90年代末，中國(guó)頒布了一系列文件進(jìn)行收費(fèi)制度的改革。1985年國(guó)家頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，給予高校招收自費(fèi)生和委培生政策的肯定；1989年，國(guó)家發(fā)布《關(guān)于普通高等學(xué)校收取學(xué)雜費(fèi)和住宿費(fèi)的規(guī)定》，大部分高校開(kāi)始對(duì)新生收取學(xué)雜費(fèi)和住宿費(fèi)；1993年國(guó)家頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，明確規(guī)定向高校學(xué)生實(shí)行收費(fèi)制度；1994年國(guó)家教委開(kāi)始在所管轄高校試行“招生并軌”，把高校施行的多種招生計(jì)劃、錄取標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一起來(lái)，至1999年全國(guó)各高校基本完成“招生并軌”和繳費(fèi)上學(xué)的改革。

（三）第三階段：多方分擔(dān)教育成本的多元化投資拓展階段（90年代末至今）

隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和滿足人民群眾對(duì)高等教育的需求，從1999年起，中國(guó)高等教育實(shí)施擴(kuò)招政策，并逐步走向“大眾教育”。在這一階段，中國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)仍以國(guó)家財(cái)政撥款為主，但其所占比例呈下降趨勢(shì)，企業(yè)、社會(huì)及個(gè)人對(duì)高等教育的投資大大增加。另外，1999年《高等教育法》賦予了高校獨(dú)立法人的法律地位，這為高校自主辦學(xué)提供了法律基礎(chǔ)，大大加強(qiáng)了高?；I措資金的能力。高等學(xué)校除了向?qū)W生收取國(guó)家規(guī)定的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)外，還積極的向企業(yè)、社會(huì)及個(gè)人等投資主體籌措資金?！霸谏鐣?huì)渠道資金的投入中，出現(xiàn)了校校聯(lián)合、校企聯(lián)合、銀校聯(lián)合等多主體聯(lián)合投資辦學(xué)形式，社會(huì)（民間）資本通過(guò)借貸、股份制、托管制、合作制等資本組合模式進(jìn)入高等教育，不僅參與了高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與后勤的經(jīng)營(yíng)管理，而且滲透到了學(xué)校的教育、教學(xué)與科研等領(lǐng)域，甚至還有社會(huì)資本投資辦新校區(qū)”。至今中國(guó)“已形成以國(guó)家舉辦為主、社會(huì)力量舉辦為輔、高校和各種社會(huì)組織間多種形式的合作辦學(xué)為補(bǔ)充的多元化高等教育投資體制”。

二、新加坡：從政府高投入到投資主體的多元化

“新加坡的高等教育萌芽于20世紀(jì)初，即1905年建立的海峽殖民地及馬來(lái)聯(lián)邦國(guó)立醫(yī)科大學(xué)”。這一時(shí)期由于受殖民統(tǒng)治的影響，新加坡高等教育發(fā)展得非常緩慢，直至二戰(zhàn)以后，高等教育開(kāi)始受到更多的關(guān)注，尤其是新加坡獨(dú)立后，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，新加坡高等教育也進(jìn)入了新的變革與發(fā)展階段。

（一）獨(dú)立后至20世紀(jì)80年代初新加坡高等教育投資體制

從1965年國(guó)家獨(dú)立后，新加坡的首要任務(wù)便是鞏固政治和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因而，自國(guó)家獨(dú)立后至20世紀(jì)80年代初這段時(shí)間，是新加坡政治鞏固和經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，也是大學(xué)艱難發(fā)展時(shí)期。此種情況下，新加坡政府成為高等教育的推動(dòng)者，扮演著高等教育投資的主要承擔(dān)者。在這一時(shí)期，政府財(cái)政撥款占到了高等教育總經(jīng)費(fèi)的80%以上。如“南洋理工大學(xué)的年度經(jīng)費(fèi)為3.74億新元，其中87%來(lái)自政府撥款”。同時(shí)，在這一時(shí)期，相對(duì)于初等教育和中等教育，新加坡政府對(duì)高等教育事業(yè)的投資呈擴(kuò)大趨勢(shì)發(fā)展。這與新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略密切聯(lián)系，國(guó)家獨(dú)立初期，政府高度重視勞動(dòng)力密集型工業(yè)發(fā)展，因而獨(dú)立初期的新加坡教育投資結(jié)構(gòu)就可滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才需要；隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略向科技密集型工業(yè)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高等教育人才需要增加。

（二）20世紀(jì)80年代初至90年代初新加坡高等教育投資體制

到了20世紀(jì)80年代末尤其是90年代以來(lái)，科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速進(jìn)步，推動(dòng)著新加坡教育觀念的巨大轉(zhuǎn)變，新加坡高等教育開(kāi)始由精英教育向大眾教育轉(zhuǎn)變。這一巨大轉(zhuǎn)變使得新加坡高等教育規(guī)模迅速擴(kuò)大，高校招生數(shù)量急劇增加，讓更多人享受到接受高等教育的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“高等學(xué)校的在校生數(shù)量由1985年的39913人增加到1995年的73939人，增長(zhǎng)率為185.25%，基本達(dá)到了吸收20%的適齡青年（18—22歲）進(jìn)入大學(xué)，40%進(jìn)入理工學(xué)院的目標(biāo)，完成了從精英教育到大眾教育的過(guò)渡”。隨著新加坡高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高等教育機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)也越來(lái)越龐大，政府開(kāi)始積極探尋高等教育經(jīng)費(fèi)的多種來(lái)源渠道，以打破一貫的以政府為主的單一經(jīng)費(fèi)來(lái)源現(xiàn)狀。然而，盡管新加坡政府嘗試引入其它渠道解決高等教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，但數(shù)據(jù)顯示，政府仍然是高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。一方面，確實(shí)促進(jìn)了高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展，滿足了不斷增多的學(xué)生對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的需求；另一方面，新加坡政府對(duì)高校教育的過(guò)多干預(yù)，使得高校發(fā)展的活力和自主性缺乏，不利于高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

（三）20世紀(jì)90年代初以來(lái)新加坡高等教育投資體制

20世紀(jì)90年代早期，新加坡政府啟動(dòng)了更多經(jīng)濟(jì)報(bào)告，包括1991年貿(mào)易及工業(yè)部的《國(guó)家技術(shù)規(guī)劃》和國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)的《戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)規(guī)劃》，這對(duì)高等教育發(fā)展提出了更多的要求，要求提升人口教育水平，培養(yǎng)關(guān)鍵技術(shù)的專業(yè)人才，促進(jìn)創(chuàng)新與創(chuàng)造性機(jī)能。至20世紀(jì)末，新加坡政府仍然高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與高等教育的相關(guān)性。因而，新加坡高等教育事業(yè)依然保持不斷發(fā)展的良好趨勢(shì)，在這一時(shí)期，新加坡高等教育投資仍呈上升態(tài)勢(shì)。由表1，在1994—2003年這段時(shí)間，新加坡高等教育投資呈明顯增長(zhǎng)趨勢(shì)，從1994年高等教育撥款的8.61674億元至2003年的18.29834億元，在十年時(shí)間新加坡高等教育投資增加了近10億元。

與此同時(shí)，為保證貧困生就學(xué)，新加坡政府還推出了一系列低息貸款及其它特別資助計(jì)劃。憑借這些計(jì)劃，新加坡40%的本科生能夠得到助學(xué)貸款，無(wú)論本地生還是留學(xué)生，只要貸款成功，最高能獲得相當(dāng)于學(xué)費(fèi)80%的經(jīng)濟(jì)援助或最高3600新元的生活費(fèi)資助。以南洋理工大學(xué)為例，2004年該校本科生總數(shù)15600人，其中有6316名學(xué)生獲得助學(xué)金和貸款。

綜上，新加坡政府一貫保持對(duì)高等教育的高投入，的確促進(jìn)了新加坡高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，將新加坡國(guó)立大學(xué)和南洋理工大學(xué)大學(xué)建設(shè)成為了亞太地區(qū)的頂尖大學(xué)、世界級(jí)大學(xué)。但近些年來(lái)越來(lái)越多的人意識(shí)到，伴隨著高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大和發(fā)展，單方面靠政府的高投入、高補(bǔ)貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這會(huì)加強(qiáng)學(xué)生、家長(zhǎng)、學(xué)校的依賴感而缺乏危機(jī)感，高等教育成本應(yīng)由多方共同承擔(dān)。因而，新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源日益呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)。

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)分別對(duì)中國(guó)、新加坡高等教育投資體制發(fā)展演變的分析與考察，筆者發(fā)現(xiàn)，兩國(guó)高等教育投資渠道呈多元化趨勢(shì)發(fā)展，而新加坡政府一貫保持的高投入、高效率的投資政策是值得中國(guó)學(xué)習(xí)的。

（一）投資渠道多元化是共同追求

近些年來(lái)，中國(guó)、新加坡高等教育投資渠道日益呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，兩國(guó)都逐漸意識(shí)到高等教育發(fā)展單靠政府投資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，教育成本應(yīng)由多方共同承擔(dān)。中國(guó)高等教育歷經(jīng)一系列改革，改變了以往傳統(tǒng)的高度集中的政府“統(tǒng)包統(tǒng)辦”的投資體制，建立了以政府財(cái)政撥款為主導(dǎo)，多渠道籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，并積極鼓勵(lì)社會(huì)力量捐贈(zèng)。尤其是歷經(jīng)20世紀(jì)80年代始的高等教育投資體制改革和高校收費(fèi)制度改革，中國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源除了政府財(cái)政撥款，學(xué)校學(xué)費(fèi)收入成為高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源，此外，各高校還積極的向企業(yè)、社會(huì)及個(gè)人等投資主體籌集經(jīng)費(fèi)。中國(guó)高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源日益多樣化。而新加坡自國(guó)家獨(dú)立以來(lái)，政府一貫保持著對(duì)高等教育的高度重視和對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的高投入，盡管如此，這并不影響國(guó)內(nèi)企業(yè)、社會(huì)力量對(duì)高等教育事業(yè)的關(guān)注，近期新加坡教育財(cái)政政策的一個(gè)動(dòng)向即是關(guān)注私人對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入，因而，新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源也日益多樣化。

（二）新加坡政府保持一貫高投入的借鑒意義

由于教育投資普遍呈現(xiàn)投資數(shù)額大、見(jiàn)效慢、回收周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，因此，只有保持對(duì)教育事業(yè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的投入才能使得教育事業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。而新加坡的教育投資政策一直長(zhǎng)期保持良好的穩(wěn)定性和延續(xù)性，且歷屆政府都高度重視本國(guó)教育投資政策的發(fā)展，并將其作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，“新加坡對(duì)教育的投入僅次于國(guó)防，占政府財(cái)政支出的第二。而在教育的投入中大約1/4的教育經(jīng)費(fèi)投給了大學(xué)，并以每年平均15.5%的速度遞增?！睔v史證明，新加坡政府保持一貫高投入大大促進(jìn)了高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。而在這方面，中國(guó)對(duì)教育事業(yè)的投入不及新加坡。中國(guó)在改革開(kāi)放之后，政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入快速增長(zhǎng)，但在國(guó)際上仍處于較低水平，對(duì)高等教育的投入還不能滿足高等教育發(fā)展的需要。較長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)政府財(cái)政性教育投入一直徘徊在3%，直至2012年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出首次實(shí)現(xiàn)占國(guó)民生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)，這是中國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重大突破，但相比新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入依然存在較大發(fā)展空間。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬陸亭.高等教育財(cái)政撥款模式改革研究[J].北京教育（高教），2006（5）.

[2]別敦榮，楊德廣主編.中國(guó)高等教育改革與發(fā)展30年[M].上海：上海教育出版社，2009.

[3]羅曉華.高等教育財(cái)政投資政策研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

[4]帥相志，現(xiàn)代教育管理改革與發(fā)展[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2006.

[5]楊林總主編，蔡昌卓執(zhí)行主編.東盟教育[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2009.

[6]曹惠容.試論新加坡政府投資高等教育的特點(diǎn)[J].東南亞縱橫，2011（9）：38.

[7]黃建如.20世紀(jì)90年代以來(lái)新加坡高等教育的改革與發(fā)展[J].南洋問(wèn)題研究，2010（1）：79-85.

[8]沙紅.新加坡高等教育：經(jīng)驗(yàn)與借鑒[J].教育發(fā)展研究，2006（7）：78.

（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）