我國企業(yè)年金監(jiān)管體制探討

束丹

[摘要]我國逐步步入老年化社會(huì)，構(gòu)建社會(huì)化養(yǎng)老體系已成為一項(xiàng)十分艱巨的緊迫任務(wù)。企業(yè)年金作為多層次養(yǎng)老保障體系中的第二支柱，兼具社會(huì)和經(jīng)濟(jì)屬性，但因制度等主要因素正面臨著發(fā)展的瓶頸，可把完善監(jiān)管體制作為推進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展的首要任務(wù)。本文分析了企業(yè)年金及其監(jiān)管的重要性和我國存在的問題，通過比較、借鑒國外企業(yè)年金監(jiān)管體制的經(jīng)驗(yàn)，試圖從建立協(xié)同監(jiān)管體系、探索合理的監(jiān)管模式、完善監(jiān)管機(jī)制三個(gè)方面構(gòu)建適合我國的企業(yè)年金監(jiān)管體制。

[關(guān)鍵詞]企業(yè)年金；協(xié)同監(jiān)管；監(jiān)管模式；監(jiān)管機(jī)制

[中圖分類號(hào)]F275[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）12-0033-03

1研究背景和意義

企業(yè)年金是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，自愿建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，如何應(yīng)對(duì)未富先老、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)資本市場加速發(fā)展已成當(dāng)務(wù)之急。面臨著這樣的形勢，大力發(fā)展具有社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性的企業(yè)年金是十分必要的。但是備受關(guān)注的企業(yè)年金一直發(fā)展緩慢，覆蓋面窄、資金規(guī)模不足，尚未能充分發(fā)揮出其相應(yīng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，正面臨著發(fā)展瓶頸。我國企業(yè)年金發(fā)展緩慢的根源，在于整個(gè)制度和市場環(huán)境無法很好地適應(yīng)企業(yè)年金這種新興制度的發(fā)展。促使其走上良好發(fā)展軌道的首要任務(wù)是完善監(jiān)管體制，發(fā)揮監(jiān)管者“導(dǎo)演”與“裁判”的作用，以形成對(duì)各環(huán)節(jié)的制度規(guī)范并引導(dǎo)制度朝更有效率的方向發(fā)展。因此從企業(yè)年金監(jiān)管角度尋求破冰思路。

近年來，我國不斷加大對(duì)企業(yè)年金的監(jiān)管力度。2004年由人力資源與社會(huì)保障部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)頒布了兩項(xiàng)部門規(guī)章《企業(yè)年金試行辦法》、《企業(yè)年金基金管理辦法》。但我國的企業(yè)年金監(jiān)管仍存在很多問題。①還沒有形成一個(gè)較為完善的監(jiān)管法律法規(guī)體系?？傮w而言，對(duì)企業(yè)年金的監(jiān)管行政立法多、人大立法少，地方立法多、中央立法少，原則性規(guī)定多、具體規(guī)定少，還沒有形成統(tǒng)一完善的企業(yè)年金監(jiān)管法律法規(guī)體系。而國外法律體系較為健全，對(duì)企業(yè)年金管理運(yùn)行中各主體、各環(huán)節(jié)都有豐富專業(yè)的規(guī)定。②政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有一個(gè)權(quán)力高度集中且相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管主體機(jī)構(gòu)，多頭監(jiān)管格局由于其內(nèi)各部門缺乏必要的協(xié)調(diào)和溝通這一問題一直為人所詬病。③監(jiān)管體系中主要依賴行政監(jiān)管，缺少自我約束機(jī)制和行業(yè)自律組織，缺乏高信譽(yù)的獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)，未形成規(guī)范的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。④在監(jiān)管內(nèi)容和機(jī)制上存在極大的空缺和不足。在享受稅收優(yōu)惠的條件、準(zhǔn)入準(zhǔn)出機(jī)制、投資范圍、內(nèi)控機(jī)制、信息披露制度、責(zé)任承擔(dān)等各方面沒有做出合理的規(guī)定。⑤監(jiān)管理念落后，未探索出符合我國國情和企業(yè)年金發(fā)展趨勢的監(jiān)管模式。以下針對(duì)上述我國企業(yè)年金監(jiān)管體制存在的不足，通過學(xué)習(xí)借鑒國外企業(yè)年金監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，試圖構(gòu)建適合我國國情的企業(yè)年金監(jiān)管體制。

2國外企業(yè)年金監(jiān)管體制概述

美國企業(yè)年金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是美國財(cái)政部及其下屬的聯(lián)邦稅務(wù)局、勞工部和養(yǎng)老金擔(dān)保公司（PBGC），分別負(fù)有對(duì)稅優(yōu)政策的制定和執(zhí)行監(jiān)管、對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃的執(zhí)行監(jiān)管、對(duì)計(jì)劃終止后償付能力提供擔(dān)保的職責(zé)。美國企業(yè)年金監(jiān)管的法律基礎(chǔ)來源于《雇員退休收入保障法》和《國內(nèi)稅收法》。其他多部法律都進(jìn)一步對(duì)企業(yè)年金的具體做法和規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)投資方面的監(jiān)管由證券、投資方面的專門法律和相關(guān)部門規(guī)定，按規(guī)定美國的企業(yè)年金基金可投資的渠道廣，結(jié)構(gòu)靈活：對(duì)投資對(duì)象和比例基本無限制，資產(chǎn)配置甚至可以由雇員自己決策、因人而異，但對(duì)信息披露的要求也較高，如對(duì)個(gè)人賬戶提供“每日估值”服務(wù)。美國監(jiān)管當(dāng)局以審慎性原則通過公開披露的信息和現(xiàn)場審查兩個(gè)信息途徑對(duì)運(yùn)營機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)、投資以及最低收益率要求進(jìn)行監(jiān)督。英國企業(yè)年金的監(jiān)管的一個(gè)重要特點(diǎn)是多體系監(jiān)管，還包括自我監(jiān)管。英國政府并沒有設(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)而是由一系列的政府和非政府機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)年金進(jìn)行監(jiān)管，其監(jiān)管體系由養(yǎng)老金計(jì)劃辦公室、養(yǎng)老金監(jiān)管局、征繳局、職業(yè)年金咨詢局、金融服務(wù)局等幾個(gè)部分組成。政府還建立了“仲裁”和“申訴”兩大輔助機(jī)制。英國的監(jiān)管與美國一樣體現(xiàn)了高度的法制化特征，由于強(qiáng)調(diào)信托制，《信托法》是最基本的監(jiān)管法律，還有《1986年金融服務(wù)法》、《社會(huì)保障法》、《2004年養(yǎng)老金法案》等專門對(duì)養(yǎng)老金計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)資產(chǎn)組合沒有太多限制，一般只規(guī)定了發(fā)行人、各類投資工具、風(fēng)險(xiǎn)、所有權(quán)集中度，而沒有規(guī)定資產(chǎn)持有類別的上限。日本對(duì)企業(yè)年金的監(jiān)管主要采取政府直接管制的辦法，由政府制定統(tǒng)一的政策、制度和管理辦法，規(guī)定年金基金的投資領(lǐng)域及投資收益率。對(duì)企業(yè)年金管理的部門主要是厚生勞動(dòng)省和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。在日本，沒有專門的企業(yè)年金立法，涉及企業(yè)年金的法律規(guī)范存在于很多部法律之中。對(duì)企業(yè)年金基金資產(chǎn)組合相對(duì)美、英兩國作了嚴(yán)格數(shù)量限制，并對(duì)基金投資的最低收益率和信息披露機(jī)制都作了具體的規(guī)定，從而很好地兼顧了企業(yè)年金的安全性和收益性。東歐、拉美一些國家則更注重管理制度與規(guī)則的建設(shè)。在監(jiān)管主體方面更傾向于建立獨(dú)立、權(quán)威的機(jī)構(gòu)。監(jiān)管當(dāng)局尤為強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資信的嚴(yán)格審查，強(qiáng)化規(guī)則并對(duì)違規(guī)者予以重罰。

3我國企業(yè)年金監(jiān)管體制探討

從國外企業(yè)年金發(fā)展較為成功的經(jīng)驗(yàn)來看，都在監(jiān)管體系的完善、監(jiān)管模式的選擇和監(jiān)管機(jī)制的設(shè)置方面找到了較為適合本國國情的體制。以下從這三方面探討我國監(jiān)管體制的構(gòu)建。

31建立協(xié)同監(jiān)管體系

由于要對(duì)具備資格的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施同等效力的監(jiān)管，必須加強(qiáng)不同領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的溝通與協(xié)作。因此，嘗試構(gòu)建一個(gè)真正意義上的、完善的企業(yè)年金基金協(xié)同監(jiān)管體系，是保證企業(yè)年金長期健康運(yùn)營的必要條件，同時(shí)也是在對(duì)金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢下如何創(chuàng)新監(jiān)管體系的一種先行探索。①建立一個(gè)更高層次、更具權(quán)威性、專門的企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)構(gòu)。②建立企業(yè)年金監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，搭建信息共享平臺(tái)。③加快制定《企業(yè)年金法》。完善法律體系，提高法律層次，為協(xié)調(diào)監(jiān)管體系提供權(quán)威、統(tǒng)一和可操作的法律依據(jù)。④推進(jìn)多層次、多角度的制衡監(jiān)管。政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會(huì)、新聞媒體等相關(guān)主體的社會(huì)監(jiān)督。

以上構(gòu)建的企業(yè)年金協(xié)同監(jiān)管體系如下圖所示。企業(yè)年金協(xié)同監(jiān)管體系圖

注：箭頭由監(jiān)管者指向被監(jiān)管者。

32探索合理的監(jiān)管模式

321融合嚴(yán)格定量限制和“審慎人”規(guī)則監(jiān)管模式

依據(jù)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)企業(yè)年金的限制程度，存在嚴(yán)格定量限制和“審慎人”規(guī)則兩種基本監(jiān)管模式。嚴(yán)格限制監(jiān)管模式使投資工具較為單一，無法通過分散投資消除非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。此監(jiān)管模式相對(duì)于多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和金融市場缺乏彈性，不僅投資管理人無法根據(jù)目標(biāo)和環(huán)境適時(shí)、靈活地制定合理的投資策略，而且設(shè)計(jì)的對(duì)投資工具的量化規(guī)定很難與金融市場和投資理論的進(jìn)展步調(diào)一致，隨時(shí)可能過時(shí)?！皩徤魅恕币?guī)則監(jiān)管模式的不足在金融危機(jī)中更加凸顯出來。這種監(jiān)管理念過于依賴詳細(xì)的規(guī)則進(jìn)行事后監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)督，即使在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的金融創(chuàng)新時(shí)，仍堅(jiān)持新自由主義經(jīng)濟(jì)理論，放松金融監(jiān)管。然而法律手段是相對(duì)穩(wěn)定的，無法跟上市場新變化的腳步；市場也不是萬能的，尤其是金融市場存在著信息不對(duì)稱、外部性、壟斷性等特征。以致一旦爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，事后監(jiān)管也很難控制風(fēng)險(xiǎn)的蔓延和彌補(bǔ)已造成的巨大損失。所以我國應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格限量模式與審慎性模式相結(jié)合的模式，有計(jì)劃、有選擇地放松管制，通過信息披露、中介審查、市場競爭等機(jī)制促使投資管理人完善內(nèi)控制度和治理結(jié)構(gòu)、提高自身投資運(yùn)營效益。

322引入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型監(jiān)管理念

嚴(yán)格定量限量和“審慎人”這兩種理念都是基于規(guī)則的監(jiān)管，具有剛性、消極性等缺點(diǎn)：一是與市場變化結(jié)合不緊密，不能及時(shí)鑒別風(fēng)險(xiǎn)。二是強(qiáng)調(diào)對(duì)行為結(jié)果的合規(guī)性監(jiān)管或事后監(jiān)管。引入企業(yè)年金風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型監(jiān)管，具有低成本、主動(dòng)性、市場敏感性等特點(diǎn)。它是基于風(fēng)險(xiǎn)控制的金融監(jiān)管理念，即監(jiān)管要有事先性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、避免并干涉可能出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，其一般操作思路是：①風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)。通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管方式將所獲得的綜合信息輸入電子數(shù)據(jù)庫進(jìn)行分析，與事先設(shè)置的一系列評(píng)估、評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)進(jìn)行比較，識(shí)別出應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)合規(guī)審查的計(jì)劃。②風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。逐步進(jìn)行檢驗(yàn)測試后，按出現(xiàn)問題的概率和影響，將被監(jiān)管主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，一般分為正常、監(jiān)管、責(zé)成改進(jìn)和改組。③監(jiān)管實(shí)施。對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的主體采用差異化監(jiān)管。如對(duì)以上四個(gè)等級(jí)分別采取定期現(xiàn)場檢查以實(shí)時(shí)監(jiān)視；更嚴(yán)格的資本要求和更多的跟蹤檢查以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)；提出質(zhì)詢和整改要求；接管或予以市場退出等不同的監(jiān)管措施。④實(shí)施評(píng)價(jià)。評(píng)估采用了相關(guān)監(jiān)管措施后的被監(jiān)管主體的績效，確認(rèn)這一系統(tǒng)的監(jiān)管績效，為今后監(jiān)管資源的配置提供方向?？梢钥闯?，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型監(jiān)管方法相對(duì)于審慎性監(jiān)管，對(duì)法律環(huán)境、信息披露、中介審查、監(jiān)管當(dāng)局的經(jīng)驗(yàn)和能力等都提出了更高的要求，對(duì)數(shù)據(jù)庫、風(fēng)險(xiǎn)控制和評(píng)估系統(tǒng)、精算技術(shù)和人才、信用評(píng)級(jí)、績效評(píng)級(jí)都提出了新的挑戰(zhàn)。

33完善各項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制

企業(yè)年金的監(jiān)管客體主要是企業(yè)年金計(jì)劃和基金運(yùn)營。對(duì)于企業(yè)年金計(jì)劃的監(jiān)管，主要應(yīng)針對(duì)兩方面：一是通過企業(yè)年金方案和基金管理合同的報(bào)備，對(duì)其發(fā)起和設(shè)立的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)管；二是對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃的資金籌集方式、歸屬方式、支付方式及發(fā)放條件和對(duì)計(jì)劃的暫停繳費(fèi)與終止或退出等進(jìn)行審核監(jiān)督。對(duì)于企業(yè)年金基金運(yùn)營階段，要對(duì)其運(yùn)營情況、償還能力進(jìn)行監(jiān)管，致力于化解運(yùn)營過程中的委托代理和投資等風(fēng)險(xiǎn)。因此須完善以下各項(xiàng)對(duì)監(jiān)管客體的監(jiān)管機(jī)制：

331稅收優(yōu)惠的限制

為保證稅收優(yōu)惠政策不被濫用，避免其成為偷稅漏稅的工具，美、英等國在為企業(yè)年金計(jì)劃提供稅惠的同時(shí)還會(huì)制定稅惠限制，比如英國具體規(guī)定了近十項(xiàng)的免稅條件，我國可借鑒之并根據(jù)我國國情制定。

332準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制

設(shè)立市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)可以使受托人在資格認(rèn)證合格的市場參與群體中挑選管理人。應(yīng)盡量采取發(fā)揮市場自身的約束機(jī)制的方法，逐步由審批制轉(zhuǎn)變?yōu)楹藴?zhǔn)制，最終過渡到發(fā)達(dá)國家登記注冊(cè)制。同時(shí)單純地設(shè)置機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、管理人員等標(biāo)準(zhǔn)還不夠，可要求管理機(jī)構(gòu)提供持續(xù)的業(yè)績報(bào)告、保證資本充足率及風(fēng)險(xiǎn)基金的提取等。對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃的退出監(jiān)管，是及時(shí)控制與減少企業(yè)年金基金投資運(yùn)營損失，完善市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制的重要措施。必須以保護(hù)受益人為根本原則，謹(jǐn)慎處理批準(zhǔn)終止、資產(chǎn)清算、業(yè)務(wù)交接等各環(huán)節(jié)的事宜。

333風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制——投資限制

可制定一些對(duì)投資工具、數(shù)量和防火墻的限制。已有教訓(xùn)是深刻的，例如 “安然”年金事件的原因之一就是年金計(jì)劃資產(chǎn)的過高比例投資于了本公司的股票?？紤]到我國經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展的特殊時(shí)期，企業(yè)發(fā)展需要資金支持，建立年金計(jì)劃可能會(huì)影響到其發(fā)展壯大，我們的建議是過渡時(shí)期可把此基金用于企業(yè)自身的技術(shù)進(jìn)步，但需要規(guī)定合理的比例上限，同時(shí)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)嚴(yán)格審查用于自我投資資金的流向。

334內(nèi)控機(jī)制

內(nèi)控機(jī)制一方面要健全各管理人機(jī)構(gòu)間的相互制衡機(jī)制，使托管人和投資管理人的角色分離，按照投資管理人的有效指令和賬戶管理人的賬戶系統(tǒng)設(shè)置來進(jìn)行資金處理。另一方面要用政策引導(dǎo)各管理人機(jī)構(gòu)完善自身結(jié)構(gòu)治理，如內(nèi)部制度建設(shè)、內(nèi)部監(jiān)察稽核、業(yè)務(wù)流程管理、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)和技術(shù)、內(nèi)部信息傳輸系統(tǒng)、內(nèi)部會(huì)計(jì)審計(jì)制度等。尤其要規(guī)避獨(dú)立性風(fēng)險(xiǎn)、防止利益輸送。

335信息披露機(jī)制

企業(yè)年金不像公募基金采取面向整個(gè)市場、完全公開的信息披露方式，而僅向相關(guān)當(dāng)事人及監(jiān)管部門進(jìn)行披露，個(gè)人賬戶的個(gè)性化特點(diǎn)也使其信息披露更加復(fù)雜。企業(yè)年金信息披露至少應(yīng)該包括三個(gè)層面：一是受托人的基本信息披露，即對(duì)收益人披露企業(yè)年金運(yùn)營的一些基本數(shù)據(jù)和信息。二是監(jiān)管部門采取現(xiàn)場檢查并向人力資源和社會(huì)保障部提交審計(jì)報(bào)告。三是獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)所提供的會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律等市場情報(bào)。另外，尤其需要對(duì)關(guān)聯(lián)交易如本人交易、共同交易、代理交易、自我投資等作出更加嚴(yán)格的信息披露要求。

336中介審查機(jī)制

中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立審計(jì)、信用評(píng)級(jí)、精算等作用必不可少。具體而言，受托人、賬戶管理人、投資管理人、托管人的財(cái)務(wù)報(bào)表和基金財(cái)務(wù)報(bào)表必須接受獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)；四類管理人的資信等級(jí)必須經(jīng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)定；受托人必須聘請(qǐng)外部精算師對(duì)其償債能力進(jìn)行評(píng)估等。因此應(yīng)盡快在我國引進(jìn)和培養(yǎng)高信譽(yù)的獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)、精算機(jī)構(gòu)和基金評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。

337問責(zé)機(jī)制

為了使出現(xiàn)問題后有明確的部門和明確的方式使員工或企業(yè)的投訴、質(zhì)詢得以解決，利益得以保障。建議明確各機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任，并建立一套從仲裁、申訴到責(zé)任追究、糾紛解決及補(bǔ)償?shù)耐暾麊栘?zé)機(jī)制。同時(shí)需對(duì)受益人加強(qiáng)維權(quán)意識(shí)教育，使其發(fā)揮對(duì)年金運(yùn)營的監(jiān)督作用。

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