基于壁壘視角下的政企分開問題研究

張述凱

摘 要：在我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，“政企分開”面臨著經(jīng)濟(jì)性市場進(jìn)入壁壘、非經(jīng)濟(jì)性進(jìn)入壁壘以及體制性壁壘因素的影響，政企改制的結(jié)果是多種壁壘共同制約下的產(chǎn)物，雙方必須明確各自的職責(zé)，必須接受有效的監(jiān)督機(jī)制約束，在此前提下，彼此之間才有可能達(dá)成“規(guī)避”利益交換的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：體制性壁壘;經(jīng)濟(jì)性壁壘;政企分離;市場化

中圖分類號：F12? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）12-0137-03

一、相關(guān)理論研究和兩點(diǎn)必要的假設(shè)

王敏（2005）持有這樣一個(gè)觀點(diǎn)：在國企改革過程中，劣勢企業(yè)退出市場[1]。事實(shí)上，20世紀(jì)90年代初期國企改制的切入點(diǎn)，就是采取了主輔分離、輔業(yè)改制的做法，將國企所擁有的非生產(chǎn)性部分，劃歸社會并以市場化的方式進(jìn)行經(jīng)營。從效果上看，較好地促進(jìn)了“政企分離”改制的規(guī)范性。但是，在國企改制實(shí)踐過程中，仍然存在著一定程度上的阻力以及種種制約性的關(guān)系。

基于壁壘視角下，一是經(jīng)濟(jì)體制中包含的隸屬關(guān)系，決定了國企和政府之間職能分開的難度性。由于“政企分開”直接觸及了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“大而全”的“體制性壁壘”。徐世江﹙2006﹚等人認(rèn)為，提高國有企業(yè)退出效率，將降低“體制性壁壘”置于更為重要的地位[2]。相比較而言，在經(jīng)濟(jì)體制改革大趨勢的影響下，“政企分開”所處的環(huán)境提供了政企職能各自獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的可能性。但是，可能性不等于可行性。即便是暫時(shí)解決或繞開了“體制性壁壘”，企業(yè)職能也并非完全能夠擺脫其他形式壁壘的束縛性。二是在推行“政企分離”的過程中，“經(jīng)濟(jì)性壁壘”中所包含的在位廠商的絕對成本優(yōu)勢、產(chǎn)品差異、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和特有資源等因素，極大地制約了企業(yè)自由進(jìn)入市場領(lǐng)域而獨(dú)立經(jīng)營的可行性[3]。實(shí)際上，政府部門不愿意舍棄原有的企業(yè)經(jīng)營權(quán)力，因?yàn)樵诋a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論中，這些企業(yè)已經(jīng)付出的開支所形成的沉淀成本，也就是企業(yè)退出的“經(jīng)濟(jì)性壁壘”的根源。準(zhǔn)確地說，沉淀成本致使相關(guān)企業(yè)不能順利退出市場或產(chǎn)業(yè)。由此可以推論，政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，弱化了所屬企業(yè)進(jìn)入和退出市場經(jīng)濟(jì)競爭調(diào)節(jié)的可行性。因此，企業(yè)只能是以虛擬“獨(dú)立實(shí)體”的身份，以“高投入—低產(chǎn)出”的壟斷性為資本，參與同行業(yè)市場競爭。因此，政府在“分離放權(quán)”和“繼續(xù)經(jīng)營”的抉擇過程中，其必然的本能反應(yīng)是唯一而明確的，即排斥“政企分開”的改制思路和進(jìn)程。三是在政企分開和放權(quán)讓利的改革過程中，由于政府和企業(yè)一旦分離，便形成了產(chǎn)權(quán)明晰的關(guān)系，也就不存在“分離—參與”和“放權(quán)—集權(quán)”等涉及利益的博弈關(guān)系。因此，一邊是因“政企分開”改制所引起的政府權(quán)力的喪失，另一邊則產(chǎn)生了“下有對策”的扭曲的地方政府行為，從而形成了地方“政策性壁壘”。該壁壘最顯著的特點(diǎn)是，設(shè)置相關(guān)的不公平性競爭的前提和約束性條件，保護(hù)“政企不分”的國企，并以壟斷性的獨(dú)占優(yōu)勢，維持著一個(gè)沉淀成本高昂的國企經(jīng)營系統(tǒng)。

可見，基于壁壘的視角，可以研究經(jīng)濟(jì)性市場進(jìn)入壁壘、非經(jīng)濟(jì)性進(jìn)入壁壘以及體制性壁壘等對經(jīng)濟(jì)體制改革過程中“政企分開”的影響程度。有兩點(diǎn)重要的假設(shè)：一是無論在理論還是實(shí)踐上，有許多能夠影響“政企分離”的因素，而基于壁壘視角下的“政企分離”問題研究，有必要設(shè)定不同時(shí)期、不同形式的壁壘是決定“政企分離”與否的主要因素，因而忽略了其他諸因子的相互作用，但實(shí)際上，非壁壘性因素也可能對“政企分離”有著比較大的影響。二是“政企分離”的改制結(jié)果有可能是多種壁壘共同制約下的產(chǎn)物，一般地說，壁壘在不同時(shí)期顯現(xiàn)出某種意義上的強(qiáng)弱程度之差異，但在理論研究上，為了闡述的簡要性以及經(jīng)濟(jì)邏輯性的需要，僅著重分析同一時(shí)期內(nèi)某個(gè)影響改制力度大的壁壘因素，并有必要設(shè)定，其他壁壘形式對“政企分離”也有著一定的反作用。

二、一個(gè)市屬商業(yè)部門關(guān)停的案例分析

萊西賓館的停業(yè)，標(biāo)志著該市商業(yè)領(lǐng)域內(nèi)“政企分開”的改革過程的終結(jié)。從整體上，萊西市屬的樓、堂、館所等商業(yè)運(yùn)營，不再受到來自“政企”雙向的指令和管理，商業(yè)部門的職能和作用納入了市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制單一調(diào)節(jié)的軌道。或者說，政府參與商業(yè)（企業(yè)）經(jīng)營活動的現(xiàn)象，已經(jīng)成為一個(gè)縣、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的“過去式”概念。

1.在嘗試“政企分開”改革之初，主要是從宏觀層面打破了管理體制上存在的壁壘，政府主管的商業(yè)系統(tǒng)全面推向了市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營機(jī)制，商業(yè)職工擺脫了原有體制的羈絆，積極地完成商業(yè)部門制定的利稅指標(biāo)，并成為商業(yè)改革的主動承擔(dān)者。其主要表現(xiàn)形式是，從商業(yè)部門的職工變成個(gè)人經(jīng)營商號的負(fù)責(zé)人，這種政策壁壘的破除，極大地反作用于“政企分開”的力度。這種情況一直延續(xù)到規(guī)范破產(chǎn)和下崗分流政策出臺之前，該市商業(yè)系統(tǒng)的改革總體上處于順勢。

2.“南巡講話”前后，萊西市同樣受到了國家經(jīng)貿(mào)政策吸引外資熱浪的沖擊，港臺地區(qū)和日韓外資商業(yè)企業(yè)，以不同的投資形式參與該市屬的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在這種中外多元化經(jīng)濟(jì)體制共同遵守“雙贏”競爭原則的局面下，本市除了廉價(jià)的勞動力資源和自然資源等，其他傳統(tǒng)意義上的第三產(chǎn)業(yè)及其政策壁壘已經(jīng)不存在任何的區(qū)域優(yōu)勢或比較優(yōu)勢。因此，嘗試“政企分開”改革之初成果后，從理論上應(yīng)該非常有利于商業(yè)領(lǐng)域新政策的規(guī)范化和法規(guī)化。但是現(xiàn)實(shí)中，由于遇到了外部商業(yè)實(shí)力強(qiáng)有力的競爭，而國內(nèi)規(guī)范破產(chǎn)和下崗分流政策缺失福利保障，該市商業(yè)系統(tǒng)當(dāng)時(shí)處于得失選擇兩難的困境之中。從政府決策行為上，試圖采取地方性政策壁壘的形式，保留部分包括萊西賓館在內(nèi)的商業(yè)“自留地”。而正是這種政企改革的不徹底性，決定了政府“大而全”的職能未能跟得上市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的要求。因此，客觀上必然進(jìn)入第三個(gè)改革階段，即將行政化職能的政府與市場化的企業(yè)完全分離。

3.在“體制壁壘”和“政策壁壘”失效之后，同一區(qū)域內(nèi)唯一存在的行業(yè)壁壘，則完全受制于商業(yè)系統(tǒng)自身所擁有的競爭力對新進(jìn)入者的屏蔽力量。其實(shí)，突破行業(yè)壁壘的新競爭者，假設(shè)在人、財(cái)、物等生產(chǎn)要素資源方面只要獨(dú)占某一種特殊優(yōu)勢，便可以挑戰(zhàn)原有的競爭者，并可以立足于同一行業(yè)內(nèi)的商業(yè)企業(yè)范圍。事實(shí)上，萊西市原屬下商業(yè)的主導(dǎo)地位之所以被動搖和替代，并最終退讓給新的競爭對手，其中還有一個(gè)行規(guī)不能與國際化標(biāo)準(zhǔn)接軌的原因。以萊西賓館為例，傳統(tǒng)意義上服務(wù)客戶的內(nèi)容、范圍和格調(diào)，遠(yuǎn)不能滿足以休閑、娛樂和社交為服務(wù)目的的新需要。

因此，該市商業(yè)改制過程中所面臨的不同種壁壘，“體制壁壘”“政策壁壘”和“行業(yè)壁壘”順序突破的過程，也就是“政企分開”的重要前提和條件，而萊西市商業(yè)系統(tǒng)完全市場化的現(xiàn)實(shí)，也就是經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，市場運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)果對政府行政指令的漸次否定。

三、萊西市屬樓、堂、館所等商業(yè)運(yùn)營清理過程的經(jīng)濟(jì)性研究

從改革開放以來，一個(gè)小型的非農(nóng)業(yè)人口的縣級城市，經(jīng)過三次規(guī)模較大的“政企分開”改革，清理和規(guī)范國有樓、堂、館所等商業(yè)運(yùn)營，其目的在于對市屬工商企業(yè)市場化，對政府機(jī)構(gòu)職能行政化。從一定程度上，逐漸地避免了“政企不分”現(xiàn)象可能產(chǎn)生的不利于區(qū)域商業(yè)發(fā)展的反作用，并極大地提高了萊西市整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

1.符合亞當(dāng)·斯密社會分工協(xié)作理論的經(jīng)濟(jì)性原則。政企分開，主要清理了非政府性的企業(yè)屬招待所，以及政府屬下的賓館，并劃歸第三產(chǎn)業(yè)部門經(jīng)營。該調(diào)整理順了“工—商”和“政—企”之間的關(guān)系，符合企業(yè)和商業(yè)專業(yè)分工的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，有利于生產(chǎn)性企業(yè)和流通領(lǐng)域的商業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)與要求。當(dāng)今區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于經(jīng)濟(jì)信息極度發(fā)達(dá)的環(huán)境下，政府職能與商業(yè)企業(yè)職能應(yīng)該起著兩種完全不同的作用，政府部門的政務(wù)信息資源和商業(yè)企業(yè)部門的市場信息資源，是兩種異質(zhì)性的資源，從而決定了政企之間難以共享彼此擁有的異質(zhì)性資源。這也證明了過去在“政企不分”體制下，那種“看得見的手”和“看不見的手”交叉握手的現(xiàn)象，已經(jīng)失去了可能性。從商業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)展的總體趨勢上可以看出，政府再無力承擔(dān)其職能之外的“輔助”職能，尤其體現(xiàn)在財(cái)政方面，難以維系政府及其屬下非政府部門所耗費(fèi)的預(yù)算外支出。

2.政企分開，大幅度緩解了市財(cái)政支出負(fù)擔(dān)沉重的大問題。原來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)信息極度低下的情況下，商業(yè)網(wǎng)絡(luò)的諸多節(jié)點(diǎn)之間的連接，主要是為了應(yīng)付依賴于指令性信息變化的需要而設(shè)置形成的，實(shí)際上商業(yè)企業(yè)之間的信息聯(lián)系工具和手段處于極其原始狀態(tài)，這在客觀上造成了勞動力密集型的商業(yè)系統(tǒng)?？梢哉f，改革開放以來，每一次信息領(lǐng)域的變革無不觸及商業(yè)企業(yè)擺脫政府控制的政策，而每一次政府與商業(yè)企業(yè)之間表現(xiàn)出的“擺脫”和“反擺脫”的博弈過程，也無不是以政府投入大量財(cái)政補(bǔ)貼來予以平衡的。但是，財(cái)政支出數(shù)額遠(yuǎn)不能夠支撐國有商業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的高額成本。而社會分工、協(xié)作的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律性，最終決定了“看得見的手”和“看不見的手”之間的分手。從分工角度上，國有的樓堂館所以及所承擔(dān)的商業(yè)運(yùn)營，回歸經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并接受市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)，并由此而縮減相應(yīng)財(cái)政部門所支出的貨幣數(shù)量及其應(yīng)用范疇。

3.政企分開有利于發(fā)揮資源優(yōu)勢和政府職能。一方面，為第三產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃提供了自主發(fā)展的時(shí)空資源，從而凸顯地方獨(dú)有的資源優(yōu)勢。另一方面，有利于政府職能的充分發(fā)揮，為商業(yè)企業(yè)提供公開、公平和公正經(jīng)營的競爭環(huán)境和條件，既能夠避免政企兩者之間利益的“合謀”和“尋租”現(xiàn)象，又可以逐步地形成一個(gè)“政企分離”的制度框架。

上述制度框架的建立，只是邁開了規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展地方商業(yè)的第一步。而正是這關(guān)鍵的第一步，耗費(fèi)了改革開放40多年的時(shí)間資源。此后重點(diǎn)是建立和規(guī)范政府依靠經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)市場及宏觀調(diào)控管理工商業(yè)企業(yè)的法規(guī)與制度性文件。但是，任何文件規(guī)定都不可或缺兩點(diǎn)基本要求，一是政企雙方必須具有各自明確的職能和責(zé)任，二是政企雙方之間必須接受有效的監(jiān)督機(jī)制約束，從而具備規(guī)避利益交換的可能性。

四、結(jié)論和建議

政企分開的改制結(jié)果，已經(jīng)取得了某些實(shí)踐性的飛躍，但是，在總結(jié)改制績效的同時(shí)，還應(yīng)該進(jìn)一步分析在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，工商業(yè)領(lǐng)域共存的各種企業(yè)實(shí)體很可能碰到“新壁壘”的束縛。為此，應(yīng)該提出相關(guān)的對應(yīng)之策，避免政企分開改制過程中，回歸以集權(quán)方式尋求企業(yè)發(fā)展之路的“倒車”現(xiàn)象。

1.簡要的結(jié)論及其說明。其一，在體制性壁壘已定的條件下，經(jīng)濟(jì)性壁壘和行業(yè)政策性壁壘并非不存在，只不過其存在的形式是“隱性的”而不是“顯性的”。因此，從表面上，政企分離似乎不受經(jīng)濟(jì)性壁壘和行業(yè)政策性壁壘的制約，而實(shí)質(zhì)上，宏觀方面體制性壁壘的存在掩蓋了其他壁壘的影響。其二，同樣在體制性壁壘已定的條件下，不同區(qū)域政企之間的關(guān)聯(lián)度或依賴度，也存在著較大的差異性。因此，萊西賓館改而推行市場經(jīng)營的做法，與溫州模式的形成相比較，多占用了二十年的時(shí)間資源。其實(shí)，后者的成功直接顯現(xiàn)了“企業(yè)賺錢、政府服務(wù)”的經(jīng)驗(yàn)，但其背后則是企業(yè)擺脫了“壁壘”約束的產(chǎn)物。

2.從政企管理體制的源頭上，消除改制中可能產(chǎn)生的“變型”壁壘。尤其是嚴(yán)格定位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會與所屬企業(yè)之間的關(guān)系，以防“代表國家履行出資人職責(zé)”的國資委出現(xiàn)“越位”的失控行為，并進(jìn)而演變成為畸形的壁壘物。從理論上，各級國資委不應(yīng)該是政府的替代物，也不應(yīng)該是政府的影子。因此，按照市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，國資委應(yīng)該監(jiān)督所屬產(chǎn)業(yè)或企業(yè)對各種資源予以有效整合和重新配置，而絕不能依靠行政命令的方式，對下屬企業(yè)進(jìn)行經(jīng)理“任命”甚至于對高管層的“分封”。

所以，國資委應(yīng)該從全局上承擔(dān)起保障經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的職能，但國資委不是組織部，其履行監(jiān)管職能的前提是必須依照“法定程序”，特別需要強(qiáng)調(diào)的是，任何主管部門處理政企關(guān)系時(shí)，有一個(gè)絕不能繞過的壁壘，即企業(yè)的“職代會或股東大會”。否則，政企分開的改制就是虛擬化的、理論化的設(shè)想，在具體操作過程中，則是不切實(shí)際的，也是行不通的。

參考文獻(xiàn)：

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[3]? 臧旭恒，徐向藝，楊惠馨.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005：130.

[責(zé)任編輯 百 合]