地權歸公 地利留民

謝瀟波

上期說到新加坡之所以有花園城市的美譽，獨特的土地與規(guī)劃制度居功至偉。而在土地制度中，產(chǎn)權制度又最具基礎性。具體說來，新加坡的土地產(chǎn)權制度體系可用八個字來概括：地權歸公，地利留民。

不斷重建中的城市

新加坡是一個國有土地占主體的國家，這可能會出乎很多國人的意料。但事實確實如此，資本主義的新加坡，實行的確是土地國有與私有并行、所有權與使用權分離的混合產(chǎn)權制度。

從所有權看，大約90%的土地屬于國家所有，10%的土地屬于私人所有。國有土地的來源有兩個：一是從私人業(yè)主手中征收；二是填海造地。在國家所有的土地中，大約有67%由土地局代表國家持有，其余33%根據(jù)用途不同分別由陸路交通局、建屋發(fā)展局、國家公園局等法定機構代為持有并維護經(jīng)營。和國內(nèi)不同，新加坡的規(guī)劃部門名叫“市區(qū)重建局”（Urban Redevelopment Authority），意為新加坡是并非在一張白紙上作規(guī)劃，而是一座在不斷重建中的城市。而因為絕大部分土地都屬國有，居民與社會法人大多只有土地使用權，政府在土地規(guī)劃、土地利用、土地經(jīng)營上具有絕對權威，這為城市的不斷重建、不斷優(yōu)化減少了很多不必要的阻力。反觀國內(nèi)，因為私宅拆遷成本高企，地方政府大多傾向于通過征收農(nóng)用地的方式拓展城市空間，而對舊城改造的拆遷問題避而遠之，很多城市的“城中村”便是例證。

從使用權看，主要分為三種類型：一是永久使用權，數(shù)量很少，這部分業(yè)主大多數(shù)是當?shù)氐耐梁兰油林?，島上的原住民，盤踞在城市核心地帶的周邊，以豪華小別墅的形式存在。二是999年的土地使用權，此類土地因歷史原因形成，數(shù)量也極少。此類土地屬于英聯(lián)邦傳統(tǒng)，在歷史上土地的名義所有者是英國女皇，而目前其產(chǎn)權已繼受給新加坡政府。三是面向社會出讓的土地使用權，按照不同用途分為不同使用年期。一般而言，住宅和商業(yè)用途為99年，工業(yè)、教育、宗教、社會福利等用途為30年，農(nóng)業(yè)用途為10-20年。這與我國現(xiàn)行的國有土地使用權相似，只是我們的住宅用地一般是70年期限。

沒有耕地的國家

新加坡實在是太小了，莫說糧食、蔬菜等基本生活用品，甚至連淡水都要從鄰國馬來西亞進口。既如此，新加坡也不存在保耕地以保糧食安全、保綠地以保生態(tài)安全的說法。譬如生態(tài)，這個綠化率高、海風習習的小島國在一般時候空氣確實不錯的，但每年也總有那么一些日子煙霧繚繞。原因很簡單，馬來西亞、印度尼西亞每年6、7月份都會焚燒雨林開荒，漫天的煙塵便順著西北風吹向新加坡，讓整個城市宛如非APEC時期的北京。

在土地分類制度方面，新加坡遵循的是“節(jié)約優(yōu)先”的原則，全島土地被細分31個小類，包括住宅、商住混合、商業(yè)、酒店、白地（即未明確用途的地塊）、商務園、公共機構、醫(yī)療衛(wèi)生、宗教、社區(qū)中心、交通附屬設施、自然保護區(qū)等。根據(jù)聯(lián)合早報2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從大類看，新加坡國防用地約133平方公里（占19%）、住宅用地100平方公里（占14%）、工商業(yè)用地97平方公里（占13%）、陸路交通系統(tǒng)83平方公里（占12%）、公園與自然保護區(qū)57平方公里（占8%）、社區(qū)、機構及休閑設施54平方公里（占8%）、蓄水池37平方公里（占5%）、港口與機場22平方公里（占3%）、公用設施18.5平方公里（占3%）、其他100平方公里（占13%）。

值得一說的是其特殊的白地制度。所謂白地就是在土地規(guī)劃中沒有確定具體用途的土地，其具體用途、容積率、建筑高程等完全交由市場確定。比如前不久，新加坡的中央商務區(qū)出讓了一塊白地，出價最高的競標者沒有將其競得的土地用途設定為商務辦公，而是建設了一棟高端住宅樓。

支持“以房查人”，但不能“以人查房”

當前國內(nèi)正在熱議的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，在新加坡早已實行多時。受殖民統(tǒng)治影響，新加坡主要采用英聯(lián)邦的托倫斯登記制度，即實行登記生效而非契約生效制度。政府建立中央登記系統(tǒng)，具體職能由土地局承擔，登記內(nèi)容包括權利人、土地面積、地塊位置、邊界及其相關權益等，其產(chǎn)權效力由政府擔保。與此同時，為方便居民與企業(yè)，新加坡政府建立了較為健全的產(chǎn)權查詢系統(tǒng)，支持“以房查人”，即你若看上了某處房產(chǎn)或土地，在取得授權的情況下，可以依托電子系統(tǒng)，查詢土地或房產(chǎn)的所有者姓名、國籍、交易記錄、抵押融資情況、未來規(guī)劃等相關信息。但是，出于保護隱私等因素考慮，新加坡并不支持“以人查房”，即普通民眾無法通過登記系統(tǒng)查詢到某一個人名下有多少房產(chǎn)或地產(chǎn)。這一點，正在啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的我國很有可能會借鑒，很多民眾通過不動產(chǎn)登記系統(tǒng)揪出“貪官”的希望很有可能會落空了。

有限時空的土地產(chǎn)權

土地管理管到極致，必然會從二維管理過渡到四維（三維空間+時間）管理。新加坡對土地的精細化管理，基本上已達到了四維層面。在很多國人的理解中，出讓一塊土地，大約就是一個有固定拐點的地塊。但實際上，出讓的土地應該是某個空間一定時間內(nèi)的使用權或開發(fā)權，這個空間包括地上、地下空間，而時間就是出讓的年期。與土地的立體開發(fā)相配套，新加坡將土地權屬定義為分層的空間權屬。土地的開發(fā)明確了地下空間、建筑高度等相關指標，在確立權屬時，也相應地明確地下地上空間的權利界限。如，市區(qū)重建局曾經(jīng)將某地鐵站樓上加建兩層的項目，作為一項土地的空間權屬面向市場公開出讓。

幾點啟示

與主流的資本主義國家不同，新加坡在經(jīng)濟起飛過程中，不遺余力地推進土地國有化進程，以降低市區(qū)重建成本，加快園區(qū)企業(yè)更新速度，提高政府調(diào)控能力，取得了非常了不起的成就。我國實行土地的社會主義公有制度，是人類歷史上前所未有的制度創(chuàng)舉。我們應充分發(fā)揮這一制度的優(yōu)越性，果斷跳出土地私有或公有的一般性辯論，著力完善現(xiàn)有土地產(chǎn)權制度，為經(jīng)濟社會發(fā)展奠定堅實的土地產(chǎn)權基礎。一是全面推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。按照中央的統(tǒng)一部署，加快整合分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建、海洋等各個部門不動產(chǎn)登記職能，逐步實現(xiàn)基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”，解決房地分離、城鄉(xiāng)割裂、標準不一、錯登漏登等突出問題，為群眾提供一站式的土地產(chǎn)權服務。二是探索建立分層地契制度。配合土地的立體開發(fā)和有限使用的大趨勢，將土地產(chǎn)權細分為空間權，建立分層地契，明確地上地下空間權屬的權力邊界、使用期限、保障措施，實行精細化管理，著力發(fā)揮土地的最大效用。三是完善國有土地使用權制度。健全土地資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使國有土地所有者職責。進一步完善國有土地劃撥、出讓、出租、作價入股、臨時使用等方面的政策措施，彰顯國家作為土地所有者的應有權利，努力完善歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效、流轉順暢的土地產(chǎn)權制度。四是堅持并不斷完善集體土地所有權制度。堅持農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用的基本原則。加快推進農(nóng)村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權確權登記發(fā)證工作。探索農(nóng)村土地集體所有制的有效運行形式，努力構建落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權的農(nóng)村土地經(jīng)營體系。在堅持和完善最嚴格耕地保護制度的前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉和承包經(jīng)營權抵押、擔保權能。改革宅基地分配與使用制度，在城市圈內(nèi)，逐漸從“按戶分地”向“按人分房”模式轉變；在城市圈外，要探索建立宅基地有償使用、有償退出機制，引導農(nóng)民集中建房、按規(guī)劃建房、按標準建房，著力破解當前宅基地“批不了、管不住、退不出、流不動”的不利局面。

（作者單位：湖南省國土資源廳規(guī)劃處）