試點(diǎn)啟示錄

彭小云

土地制度改革歷來(lái)是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是各方利益交錯(cuò)點(diǎn)。

2013年開(kāi)始，農(nóng)村土地制度改革再一次受到前所未有的關(guān)注。十八屆三中全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議分別作出重要部署，按照“試點(diǎn)先行”原則，積極推進(jìn)農(nóng)地入市等工作。

最近，在今年12月2日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上，中央更加明確提出，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

改革是最大的紅利。時(shí)值2014年年末，梳理一年來(lái)湖南國(guó)土資源領(lǐng)域諸多改革，“試點(diǎn)”或?qū)⒊蔀槠渲杏绕涫峭恋毓芾碇贫雀母锏年P(guān)鍵詞。

“新土改”起步確權(quán)先行先試

以農(nóng)村土地管理制度改革為主的新一輪土地改革被稱為“新土改”。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)的《決定》全面闡述了今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村土地改革的政策和基本原則。在嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖的前提下，《決定》指出“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，明確提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。

隨后，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議在內(nèi)的多個(gè)中央級(jí)別的會(huì)議對(duì)農(nóng)村土地管理制度改革作出具體規(guī)劃，要求“試點(diǎn)先行”。

“新土改”，確權(quán)是第一步。

通過(guò)確權(quán)明晰土地權(quán)利的歸屬，對(duì)權(quán)利進(jìn)行長(zhǎng)期固化，“農(nóng)地入市”或者說(shuō)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、抵押貸款，才有順利進(jìn)行的可能。

按照“試點(diǎn)先行”原則，湖南在2014年的省委一號(hào)文件新聞發(fā)布會(huì)上，提出全省將選擇三個(gè)試點(diǎn)縣，年內(nèi)全面完成湖南農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，2015年在全省范圍內(nèi)推開(kāi)確權(quán)，2017年全省基本完成確權(quán)工作。

早在三個(gè)試點(diǎn)未選定前，湖南許多縣級(jí)官員都在積極走動(dòng)想爭(zhēng)取試點(diǎn)名額。確權(quán)登記繁瑣費(fèi)力，縣級(jí)還得負(fù)擔(dān)部分經(jīng)費(fèi)，積極性來(lái)自哪里？

“國(guó)務(wù)院要求2017年全面完成這項(xiàng)工作，也就說(shuō)早搞遲搞都得搞。早搞，拿下試點(diǎn)資格的話，上級(jí)撥付的經(jīng)費(fèi)相對(duì)有保障，也就說(shuō)，縣一級(jí)能少負(fù)擔(dān)些?！币晃灰恢北甲呤±锔鞑块T的縣級(jí)官員說(shuō)，還有一個(gè)最重要的原因，“早點(diǎn)做完確權(quán)登記，能推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的開(kāi)展。這對(duì)地方政府也是有好處的。如果土地權(quán)益的轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保做得比較成熟了，單是稅收這一項(xiàng)，就是筆不小的財(cái)政收入?！?/p>

這應(yīng)該是縣級(jí)政府積極性高漲的動(dòng)力所在。

確權(quán)工作的主管部門之一，湖南省委農(nóng)村工作部的副部長(zhǎng)鐘正洪說(shuō)：“農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證工作抓好了，整個(gè)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的改革大局就穩(wěn)定了；這一項(xiàng)改革不抓好，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化就失去了工作的基礎(chǔ)?！?/p>

目前，桃江、澧縣、新田三個(gè)確權(quán)試點(diǎn)縣工作正在穩(wěn)步推進(jìn)中。

與確權(quán)試點(diǎn)同時(shí)進(jìn)行的，是“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”，即俗稱的“農(nóng)地入市”試點(diǎn)探索。

2014年1月召開(kāi)的全省國(guó)土資源工作會(huì)議上，湖南省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)方先知就定下調(diào)子：“國(guó)土資源領(lǐng)域的改革，尤其是土地管理制度改革，影響深遠(yuǎn)，事關(guān)重大，涉及的主體和利益關(guān)系十分復(fù)雜。要積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革創(chuàng)新，要按照中央統(tǒng)一部署，有序推進(jìn)?！?/p>

正是在“積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革”的總基調(diào)之下，今年上半年，資興市和長(zhǎng)沙縣被賦予“農(nóng)地入市”試點(diǎn)的權(quán)利。

資興是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但經(jīng)濟(jì)增速較快，市場(chǎng)需求正在蘇醒，先期對(duì)“農(nóng)地入市”有一些基礎(chǔ)性探索；而長(zhǎng)沙縣地處湖南經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的存量大，市場(chǎng)需求度也高?！皟蓚€(gè)試點(diǎn)區(qū)所處的大環(huán)境不同，我們希望它們探索出的經(jīng)驗(yàn)，能分別適應(yīng)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)?！焙鲜?guó)土資源廳相關(guān)處室一名負(fù)責(zé)人如是解釋。

現(xiàn)如今，試點(diǎn)形成了針對(duì)實(shí)際情況的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配草案以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資辦法草案，需要層層上報(bào)幾經(jīng)修改，方能形成統(tǒng)一意見(jiàn)；但它們的出現(xiàn)，無(wú)疑讓湖南集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的進(jìn)程明朗化。

簡(jiǎn)政放權(quán)惠民生：土地綜合整治“四自”模式試水

“村上做這么大的好事，我能做到的一定做到?！?/p>

張丹平，株洲攸縣柏市鎮(zhèn)鳳塔村一個(gè)節(jié)儉的農(nóng)村婦女，幾個(gè)月前不聲不響掏出五萬(wàn)元借給村里。

此時(shí)村里正在組織實(shí)施省里的農(nóng)村土地整治“四自”模式試點(diǎn)工作，試點(diǎn)的核心是，土地整治讓村民做主。

這正是湖南土地整治“新政”的背后深意——簡(jiǎn)政放權(quán)，讓利于民。

黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。這對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系作出了進(jìn)一步的科學(xué)定位，更對(duì)政府提出新的更高要求。

簡(jiǎn)政放權(quán)作為本屆政府開(kāi)門“第一件大事”，也是全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”。截止到2014年6月底，國(guó)務(wù)院共取消和下放行政審批等事項(xiàng)468項(xiàng)，數(shù)量驚人，而且有不少取消和下放的行政審批事項(xiàng)具有很高的“含金量”，受到了各方面的積極肯定。

2014年，湖南土地管理制度改革工作，也一直踐行著“該放的事堅(jiān)決放開(kāi)，該管的事管住管好”的原則。

《湖南省農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理辦法》、《湖南省農(nóng)村土地整治“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”試點(diǎn)方案》等土地整治“新政”相繼出臺(tái)，明確下放施工招投標(biāo)、相關(guān)中介機(jī)構(gòu)選取、項(xiàng)目驗(yàn)收三大權(quán)限，省級(jí)部門就能騰出更多精力強(qiáng)化監(jiān)管指導(dǎo)；首次在全省范圍內(nèi)選取三個(gè)村開(kāi)展“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”試點(diǎn)，即土地整治由村集體自定設(shè)計(jì)、自籌資金、自主施工、自我管護(hù)的“四自”模式，把國(guó)土資源部門從“費(fèi)力不討好”中拉出來(lái)，尊重農(nóng)民意愿，讓農(nóng)民自我做主、自我受益。

“以前是財(cái)政項(xiàng)目立項(xiàng)，由國(guó)土部門招標(biāo)確定施工單位，去整理農(nóng)民的土地，有些施工單位操守比較低，監(jiān)管不太到位，導(dǎo)致資金沒(méi)有最大限度用到農(nóng)村，項(xiàng)目質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題，引發(fā)老百姓的不滿?！淖阅Ｊ皆圏c(diǎn)使得這種情況有了根本性的轉(zhuǎn)變。財(cái)政先不投資，由農(nóng)民先籌集資金，完工后驗(yàn)收，驗(yàn)收合格再補(bǔ)助，村民用自己的錢整理自己的土地，資金就會(huì)用到刀刃上?！焙鲜?guó)土資源廳相關(guān)處室一名負(fù)責(zé)人如是解釋。

湖南土地管理制度的“簡(jiǎn)政放權(quán)”早已不局限于土地整治試點(diǎn)工作。

取消新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)的市級(jí)環(huán)節(jié)，將計(jì)劃直接下達(dá)給縣市。據(jù)測(cè)算，用地計(jì)劃由省直接下達(dá)到縣市之后，縣市新增建設(shè)用地計(jì)劃總量較往年增加幅度在15%以上。一方面增加計(jì)劃總量促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面提高了各地政府對(duì)計(jì)劃指標(biāo)的可預(yù)期性，各地可以根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急合理安排計(jì)劃投放的方向和結(jié)構(gòu)，在計(jì)劃有限的前提下，還可以形成節(jié)約集約用地的倒逼機(jī)制。

優(yōu)化用地審批服務(wù)工作。一方面，精簡(jiǎn)報(bào)批資料，按照“能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)、能合則合、能放則放”的原則，對(duì)省級(jí)政府批準(zhǔn)的批次用地資料由15項(xiàng)減為11項(xiàng)，圈內(nèi)單個(gè)項(xiàng)目由20項(xiàng)減為13項(xiàng)，圈外單獨(dú)選址項(xiàng)目由23項(xiàng)減為15項(xiàng)。對(duì)于涉及環(huán)保、林業(yè)、安監(jiān)、商務(wù)等部門及項(xiàng)目主管部門的用地審批項(xiàng)目，采取“并聯(lián)式”審批方式。另一方面，嚴(yán)格限時(shí)辦結(jié)。全面推行遠(yuǎn)程報(bào)批和電子政務(wù)，將用地審核納入全省行政審批效能監(jiān)察范圍，經(jīng)審查受理的建設(shè)用地項(xiàng)目均確保在30個(gè)工作日內(nèi)完成審批。用地審批效率得到大幅提高。

簡(jiǎn)政放權(quán)，本質(zhì)上就是“革自己的命”，就是打破已有利益格局，重新利益分配。

這些需要決策者銳意改革的決心，執(zhí)行者善于改革的手段，以及被改革者勇于改革的胸懷。試點(diǎn)的先試先行和率先突破效應(yīng)，體現(xiàn)了改革者積極穩(wěn)妥推進(jìn)的良苦用心。

試出來(lái)的困境：不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)尷尬

馬克思說(shuō)過(guò)，“一切偉大的歷史事變和人物，第一次是作為悲劇出現(xiàn)的”。

這意味著，新生事物在成長(zhǎng)過(guò)程中，必然遭遇困難和失敗。從形式上看，是螺旋式上升或波浪式前進(jìn)，方向是前進(jìn)上升的，道路是迂回曲折的，

試點(diǎn)作為新生事物的一類，也不外乎于此。

2014年5月19日，湖南省國(guó)土資源廳決定在長(zhǎng)沙瀏陽(yáng)、常德澧縣、懷化芷江開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)工作。

可是時(shí)隔兩月多，7月底有關(guān)媒體前往試點(diǎn)之一常德澧縣采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，“仍無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，全省其他試點(diǎn)也沒(méi)有最新消息更新”。

“我們現(xiàn)在也都在等，全國(guó)條例沒(méi)出來(lái)，誰(shuí)來(lái)做、怎么做，都還不確定?！背５率绣⒖h國(guó)土資源局總經(jīng)濟(jì)師何俊感覺(jué)有點(diǎn)窘迫。

在家底不清的情況下，澧縣迎來(lái)了不動(dòng)產(chǎn)登記省級(jí)試點(diǎn)的契機(jī)?？蓹C(jī)會(huì)下潛藏著激烈的博弈，省國(guó)土資源廳在澧縣的調(diào)研會(huì)議中，各個(gè)部門產(chǎn)生了分歧。“反彈最大的是房管部門。目前，澧縣房地產(chǎn)管理局共270人，其中僅有70人有編制，其余200人靠房管局自收自支養(yǎng)活。如果取消了房管局的登記職能，房管部門都沒(méi)有了，這200人怎么辦？”何俊說(shuō)。

截至2014年11月，最新的一期不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作情況匯報(bào)材料顯示，現(xiàn)各試點(diǎn)縣仍然還在組織編制試點(diǎn)工作實(shí)施方案，擬定職責(zé)整合、機(jī)構(gòu)組建方案等。

不僅僅是缺失方向感，不動(dòng)產(chǎn)職責(zé)整合、信息共享、登記業(yè)務(wù)開(kāi)展等，每一項(xiàng)工作都涉及群體核心利益，涉及改革深水區(qū)，無(wú)先例可循?！敖⒉粍?dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，但我們?cè)趫?jiān)持有關(guān)原則的前提下，正在積極主動(dòng)開(kāi)展工作，11月份已經(jīng)召開(kāi)了由陳肇雄常務(wù)副省長(zhǎng)主持的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議?！焙鲜?guó)土資源廳相關(guān)處室負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)。

其他試點(diǎn)也有各自的窘迫和無(wú)奈。對(duì)于“農(nóng)地入市”試點(diǎn)，《土地管理法》當(dāng)前的規(guī)定從法律層面限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)，即便修改法律取消限制，當(dāng)前的“利益格局”沒(méi)有打破，新的利益分配機(jī)制沒(méi)有建立成熟，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不會(huì)有大面積推廣的可能。對(duì)于土地整治“四自”模式試點(diǎn)來(lái)說(shuō)，村民施工能力不足、資金籌措困難、監(jiān)管和驗(yàn)收模式尚未確定都是亟需解決的問(wèn)題。