均等化發(fā)展視角下陜南惠農(nóng)政策效用探究

作者簡(jiǎn)介：葉妮，女，陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，主要從事電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新研究。

摘 要：為更好的改善解決我國(guó)的“三農(nóng)問(wèn)題”，黨中央高度重視，相繼出臺(tái)十幾個(gè)中央一號(hào)文件，針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題推行了一系列的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，讓廣大農(nóng)民享受均等化發(fā)展帶來(lái)的平等變化，使農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件取得了很大改善，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，貧困程度得到了一定緩解。陜西南部移民搬遷一直是備受新聞媒體關(guān)注的重大民生工程，本文以F縣的移民搬遷實(shí)證研究為例，著重了解陜南移民搬遷工作的現(xiàn)狀和做法，同時(shí)找出其中存在的問(wèn)題和原因，為惠農(nóng)政策在陜西南部更好的落實(shí)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。以便更好地改善民生，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，從而更好的建設(shè)新型的社會(huì)主義新農(nóng)村。

關(guān)鍵詞：均等化發(fā)展；惠農(nóng)政策；移民搬遷；工作成效

中圖分類(lèi)號(hào)：F327 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-8122（2014）10-0052-02

一、背景及意義

西部地區(qū)是我國(guó)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是西部的農(nóng)村地區(qū)，由于地理位置和自然條件的限制，使得我國(guó)西部地區(qū)的“三農(nóng)問(wèn)題”成為西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“短板”，也成為困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。自改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央高度重視三農(nóng)問(wèn)題的解決，相繼出臺(tái)十幾個(gè)中央一號(hào)文件，一系列的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策向我國(guó)西部地區(qū)落實(shí)，廣大農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，貧困農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件取得了很大改善，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)得到了發(fā)展，貧困程度得到了一定緩解，取得了較為顯著的成效。陜南顧名思義是指陜西的南部地區(qū)，北靠秦嶺、南倚巴山，漢江自西向東穿流而過(guò)。由西向東依次是漢中、安康、商洛三地。該地區(qū)在享受?chē)?guó)家惠農(nóng)政策最為突出的一個(gè)方面就是移民搬遷工作推進(jìn)與落實(shí)。

由于陜西南部地區(qū)地理位置和自然條件的影響，該地區(qū)農(nóng)民的生命財(cái)產(chǎn)安全經(jīng)常受到地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害或其他自然災(zāi)害影響，針對(duì)這一問(wèn)題，在中央惠農(nóng)政策文件精神的指導(dǎo)下，陜西省人民政府于2011年發(fā)布《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實(shí)施辦法（暫行）》和《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃》，并要求各級(jí)市、縣嚴(yán)格遵照實(shí)施辦法和總體規(guī)劃做好該地區(qū)的移民搬遷工作。這一工作的部署對(duì)于改善陜南群眾生產(chǎn)生活條件，從根本上消除自然災(zāi)害對(duì)陜南農(nóng)民群眾生命財(cái)產(chǎn)威脅具有重要的實(shí)踐意義。

自黨的十六屆五中全會(huì)提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，堅(jiān)定不移的走共同富裕道路以來(lái)?！熬取?一詞的漢語(yǔ)解釋是 “同等、平等”。均等化是體現(xiàn)公平、公正、平等原則的政府管理行為。對(duì)于分析制度與政策，覆蓋與享受條件、撥付資金與補(bǔ)貼受益等方面的均等化發(fā)展進(jìn)程上有重要的理論意義。

二、惠農(nóng)政策執(zhí)行過(guò)程中移民工作的現(xiàn)狀

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村戶(hù)口人數(shù)仍占全國(guó)總?cè)藬?shù)的大部分，要切實(shí)改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，縮短城鄉(xiāng)差距，進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)仍然是落實(shí)惠農(nóng)政策的終極目標(biāo)。位于西部的陜南地區(qū)，是一個(gè)多山，自然災(zāi)害頻繁地區(qū)。常年的洪水、泥石流等災(zāi)害使得該地區(qū)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全受到了極大威脅，為切實(shí)改善民生，推動(dòng)均等化發(fā)展進(jìn)程，移民搬遷工作任務(wù)迫在眉睫。陜南各縣按照省市移民搬遷的安置工作統(tǒng)一部署，緊緊圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的總體目標(biāo)，按照“政府主導(dǎo)、農(nóng)民自愿、有業(yè)安置、持續(xù)發(fā)展”的原則，將移民搬遷與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民進(jìn)城、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、保障性住房建設(shè)等方面的政策有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，精心部署，狠抓落實(shí)，也取得了階段性的成果。例如，陜南F縣全縣轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、324個(gè)村（居）、13.04萬(wàn)戶(hù)居民、總?cè)丝?5萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口39.9萬(wàn)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2011、2012年建成集中安置點(diǎn)68，完成移民搬遷6802戶(hù)、25738人，超額完成年度計(jì)劃任務(wù)，入住率100%，2013 年成集中安置點(diǎn)20個(gè)，全部達(dá)到入住條件，完成搬遷2806戶(hù)、11218人，入住率90.8%，集中安置率91.3%，上樓率86.6%。如表1所示，從2011年到2013年，城鎮(zhèn)化率逐年上升，三年總提高城鎮(zhèn)化率為5.49%。取得如此成效，一是統(tǒng)籌規(guī)劃的引領(lǐng)?？茖W(xué)合理的布局，建設(shè)重點(diǎn)大型安置點(diǎn)，將小區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步完善，讓搬遷戶(hù)無(wú)后顧之憂(yōu)，傳承當(dāng)?shù)靥厣⒁虻刂埔?，合理設(shè)計(jì)房型戶(hù)型。二是強(qiáng)化管理。提前抓好搬遷對(duì)象確定，推進(jìn)督查力度，制定了移民搬遷工程考核辦法，落實(shí)縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包抓建設(shè)責(zé)任。還應(yīng)樹(shù)立示范典型，在搬遷過(guò)程中“比、敢、超”。三是培育產(chǎn)業(yè)增收。在大力加強(qiáng)培訓(xùn)強(qiáng)技能的同時(shí)加大扶持，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)。如表2所示，F(xiàn)縣三年內(nèi)共9290人接受就業(yè)培訓(xùn)，在發(fā)展園區(qū)的帶動(dòng)下，到工業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)就業(yè)人數(shù)也多達(dá)1936人。在移民搬遷工作的指引下，縣域退耕還林千余畝，為農(nóng)村生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展也做出了貢獻(xiàn)。雖然F移民搬遷在過(guò)去的三年中取得了一些階段性的成績(jī)，也較好的落實(shí)和推動(dòng)了當(dāng)?shù)鼗蒉r(nóng)政策的執(zhí)行，更是推動(dòng)了當(dāng)?shù)鼐然l(fā)展的進(jìn)程。但從F縣的移民搬遷工作中仍存在著一些問(wèn)題，對(duì)接下來(lái)陜南惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

三、陜南移民搬遷工作存在的問(wèn)題及原因

在廣大農(nóng)民享受均等化發(fā)展進(jìn)程中帶來(lái)的諸多變化的同時(shí)，繼續(xù)推動(dòng)陜南移民搬遷工作，完善惠農(nóng)政策的執(zhí)行手段就面臨了諸多的問(wèn)題。

第一，存在資金短缺的問(wèn)題。省上出臺(tái)的搬遷政策要求到戶(hù)資金由市縣按比例分配。規(guī)定的建房面積與我縣農(nóng)民居住要求有差距，規(guī)定的農(nóng)戶(hù)出資數(shù)額給各縣財(cái)政配套補(bǔ)助建房資金帶來(lái)了巨大的壓力。資金的缺口給政策的執(zhí)行帶來(lái)了巨大的阻礙。如表1 所示，雖然已建安置房面積高達(dá)1118582平方米，已搬遷人數(shù)達(dá)36938人，但同39.9萬(wàn)的農(nóng)業(yè)人口相平衡，移民搬遷工作還有很長(zhǎng)的路要走。第二，安置小區(qū)項(xiàng)目建設(shè)問(wèn)題?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)資金未能及時(shí)下達(dá)，項(xiàng)目建設(shè)資金基本由政府整合以前項(xiàng)目的部分資金或由施工單位墊資解決。由于項(xiàng)目資金未能及時(shí)下達(dá)，安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施未能啟動(dòng)，搬遷群眾存在一定的觀望情緒，影響搬遷進(jìn)度。第三，特困戶(hù)“搬遷難”的問(wèn)題。由于沒(méi)有任何的收入來(lái)源，即使政府補(bǔ)貼資金助其搬遷，特困戶(hù)也很難有資金承擔(dān)自己的一部分戶(hù)資。這就導(dǎo)致特困戶(hù)影響搬遷進(jìn)度，甚至影響整個(gè)惠農(nóng)政策的有效落實(shí)。第四，農(nóng)民的增收問(wèn)題。受集中搬遷后，農(nóng)戶(hù)的原始積累消耗，發(fā)展生產(chǎn)極為困難，增收空間有限等因素的影響，移民群眾普遍存在土地稀缺、生產(chǎn)困難、項(xiàng)目缺乏等突出問(wèn)題。如表2所示，三年期間僅復(fù)墾土地面積共為734畝，搬遷農(nóng)戶(hù)共為9602戶(hù)，計(jì)算可得每戶(hù)復(fù)墾地土地不到0.08畝。而還林土地面積為957.36畝。這根本不能滿(mǎn)足農(nóng)民生產(chǎn)生活增收等問(wèn)題。這更使得移民搬遷工作難以推進(jìn)，使得惠農(nóng)政策落實(shí)變成了“真空地帶”。

在我國(guó)均等化發(fā)展過(guò)程中，要人人都能參與、人人都能享受、人人都能創(chuàng)造，公平、公正、平等的享有惠農(nóng)政策的權(quán)利。移民搬遷政策僅是整個(gè)惠農(nóng)政策的一小部分，但移民搬遷工作所存在的一些問(wèn)題正是這種以政府為主提，農(nóng)戶(hù)為客體的政策形式存在的普遍性問(wèn)題。提高陜南惠農(nóng)政策的執(zhí)行效用不僅切實(shí)的改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，緩解貧困壓力，更是推動(dòng)我國(guó)均等化發(fā)展進(jìn)程的強(qiáng)大動(dòng)力和有力支撐。

四、提高陜南惠農(nóng)政策成效的路徑選擇

通過(guò)對(duì)陜西南部F縣移民搬遷工作的實(shí)證研究，吸取了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為提高陜南惠農(nóng)政策執(zhí)行成效的提供了有力的借鑒和路徑選擇。

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府引導(dǎo)作用。將提高惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改善民生的主抓手，在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，由一把手親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)做具體的政策落實(shí)，協(xié)調(diào)好農(nóng)技、土地、電力、工商等部門(mén)，使其各負(fù)其責(zé)，大力支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。不斷完善工作機(jī)制方案，提出完成時(shí)限，明確工作措施，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。在政府引導(dǎo)方面，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局。例如陜南安康市漢濱區(qū)始終把七堰社區(qū)作為全區(qū)的重點(diǎn)來(lái)抓，陜南搬遷政策實(shí)施后，繼續(xù)堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)力量不減、部門(mén)包抓不變、項(xiàng)目捆綁力度不減、扶貧惠農(nóng)政策不變，著力加快了建設(shè)進(jìn)度。

2.打通相關(guān)惠農(nóng)政策，靈活共享資源。為解決“人走地不走，人地分離”的管理難題，探索創(chuàng)新管理服務(wù)機(jī)制，在各項(xiàng)惠農(nóng)政策實(shí)施的基礎(chǔ)上，打通相關(guān)政策，靈活共享資源。比如為搬入社區(qū)的群眾頒發(fā)農(nóng)村社區(qū)居住簿，居住社區(qū)負(fù)責(zé)農(nóng)村低保、新農(nóng)合、養(yǎng)老保險(xiǎn)、民政救助、勞動(dòng)就業(yè)、計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安等管理服務(wù)。打通退耕還林、種糧補(bǔ)貼、土地林地確權(quán)登記和承包流轉(zhuǎn)及征用、村集體經(jīng)濟(jì)組織收益等政策壕溝，靈活共享資源，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如，將城鄉(xiāng)低保、新農(nóng)合、養(yǎng)老保險(xiǎn)、民政求助、勞動(dòng)就業(yè)保障、十生服務(wù)與管理、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安等與人口和房屋相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)從戶(hù)籍上分離出來(lái)，由居住地提供管理和服務(wù)。

3.因地制宜，合理科學(xué)運(yùn)用政策。在充分考慮地理位置和自然條件的情況下，合理科學(xué)的運(yùn)用惠農(nóng)政策，使得惠農(nóng)政策的到有效的落實(shí)。比如，發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)示范區(qū)，養(yǎng)豬示范區(qū)、養(yǎng)羊示范區(qū)、林下養(yǎng)雞示范區(qū)、園林苗木示范區(qū)、中藥材示范區(qū)、商品林示范區(qū)、經(jīng)果林示范園等功能區(qū)，以及大型沼氣循環(huán)利用系統(tǒng)、田間水利灌溉系統(tǒng)、田間耕作道路系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)系統(tǒng)等。

4.加強(qiáng)監(jiān)督管理，保證政策有效落實(shí)。進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督管理，建立健全惠農(nóng)政策落實(shí)的質(zhì)量責(zé)任保障體系，嚴(yán)格落實(shí)政策推動(dòng)進(jìn)度責(zé)任制，力爭(zhēng)打造“放心工程”，再有，就要堅(jiān)持政策落實(shí)公示制度，讓每一位享受惠農(nóng)政策的農(nóng)民都能隨時(shí)了解政策運(yùn)行進(jìn)度和執(zhí)行情況，并主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，著力打造“讓人民滿(mǎn)意的陽(yáng)光工程”。最后，應(yīng)該嚴(yán)肅工作紀(jì)律，堅(jiān)決杜絕弄虛作假，侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象發(fā)生，著力打造“廉潔工程”。保證各項(xiàng)政策的有效落實(shí)。

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[責(zé)任編輯：艾涓]