新形勢(shì)下做好國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的思考

戴星

摘要：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，農(nóng)村土地權(quán)能進(jìn)一步擴(kuò)大，群眾的維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，維護(hù)農(nóng)牧民權(quán)益的任務(wù)和難度都會(huì)大大增加，給國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察帶來(lái)新的挑戰(zhàn)；建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，尤其是對(duì)自然資源實(shí)行用途管制制度和統(tǒng)一登記確權(quán)將為國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察提出全新的課題。

關(guān)鍵詞：執(zhí)法監(jiān)察 源頭保護(hù)制度 損害賠償制度 責(zé)任追究制度

一、國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作在新形勢(shì)下面臨的問(wèn)題

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)進(jìn)一步深化國(guó)土資源管理制度改革提出了新的要求，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》60條內(nèi)容中有14條涉及國(guó)土部門，加之行政執(zhí)法和信訪的內(nèi)容，就有24條之多。特別是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”和“實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度”等具體內(nèi)容的提出，是在“保發(fā)展、保資源、保權(quán)益”的新形勢(shì)下，賦予國(guó)土資源部門的重大戰(zhàn)略任務(wù)。由此可以看出，在新一輪深化改革過(guò)程中，國(guó)土資源部門仍然是重要的責(zé)任主體和義務(wù)主體，而執(zhí)法監(jiān)察作為國(guó)土資源管理工作的重要組成部分，工作內(nèi)容將會(huì)更加綜合、工作標(biāo)準(zhǔn)更加務(wù)實(shí)、工作任務(wù)更加艱巨、工作責(zé)任更加巨大?？梢灶A(yù)計(jì)，在今后一段時(shí)期，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察形勢(shì)會(huì)出現(xiàn)新的變化。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等人市、同權(quán)同價(jià)。必將刺激農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)需求，變相出讓、租賃、入股土地勢(shì)頭會(huì)增大，并對(duì)土地用途管制帶來(lái)沖擊。在利益的驅(qū)動(dòng)下，很有可能出現(xiàn)新一輪農(nóng)村土地違法問(wèn)題，給國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察帶來(lái)新的壓力。二是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，農(nóng)村土地權(quán)能進(jìn)一步擴(kuò)大，群眾的維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，維護(hù)農(nóng)牧民權(quán)益的任務(wù)和難度都會(huì)大大增加，給國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。三是建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，尤其是對(duì)自然資源實(shí)行用途管制制度和統(tǒng)一登記確權(quán)將為國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察提出全新的課題。四是綜合執(zhí)法的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)提出新的要求。五是為把黨的十八屆三中全會(huì)精神落到實(shí)處，國(guó)土資源法律法規(guī)和政策的修改、完善將出現(xiàn)一個(gè)高潮，一系列權(quán)利義務(wù)的設(shè)定必將為國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察帶來(lái)新的責(zé)任。

二、在新形勢(shì)下做好國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的幾點(diǎn)思考

新的變化、新的要求對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作來(lái)說(shuō)是壓力、是挑戰(zhàn)，但更是契機(jī)。只要轉(zhuǎn)變觀念、迎難而上、積極應(yīng)對(duì)、認(rèn)真履責(zé)，執(zhí)法監(jiān)察工作將會(huì)迎來(lái)全新的局面。具體來(lái)講，就是要通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)法觀念、改進(jìn)執(zhí)法方式、從嚴(yán)執(zhí)法監(jiān)察來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)察工作的新突破。

1 強(qiáng)化執(zhí)法觀念。就是要堅(jiān)持依法行政，做到科學(xué)執(zhí)法、和諧執(zhí)法、依法執(zhí)法相統(tǒng)一。一是進(jìn)一步強(qiáng)化法治觀念，完善規(guī)章制度。充分利用《土地管理法》、《礦產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)修改完善的有利契機(jī)，對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管的制止權(quán)、查處權(quán)、強(qiáng)制權(quán)和其它相關(guān)權(quán)力予以明確，賦予必要的權(quán)力，便于執(zhí)法監(jiān)察部門在實(shí)際工作中具體操作，在立法的層面改變國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作缺乏強(qiáng)制權(quán)力、偏弱偏軟的狀況。同時(shí)，進(jìn)一步建立健全巡查、掛牌、線索處理、案件通報(bào)、會(huì)審、督察、備案、評(píng)查等執(zhí)法監(jiān)察制度，盡快完成細(xì)化自由裁量權(quán)和制定違法行為查處辦法等工作。通過(guò)完善制度建設(shè)，增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察效力，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，確保各項(xiàng)工作有章可循，不斷推進(jìn)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作制度化、規(guī)范化、程序化的建設(shè)步伐。二是進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任觀念，落實(shí)政府職責(zé)。各級(jí)政府是國(guó)土資源管理的責(zé)任主體，是第一責(zé)任人，要將國(guó)土資源管理上升為政府行為，列入各級(jí)政府績(jī)效考核體系。在工作中真正建立起以政府為主導(dǎo)的國(guó)土資源管理體制，努力推行國(guó)土資源管理“一把手責(zé)任制”，把國(guó)土工作作為管理干部的重要依據(jù)，與干部任免、考核、提拔和處分掛鉤，讓地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)真正擔(dān)負(fù)起應(yīng)盡的責(zé)任，從根本上消除地方政府的用地、用礦沖動(dòng)，有效化解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保護(hù)資源的矛盾，將管理和保護(hù)真正落到實(shí)處。同時(shí)，各級(jí)國(guó)土資源部門可以借助上級(jí)專項(xiàng)檢查、例行督察、衛(wèi)片執(zhí)法檢查等契機(jī)，加強(qiáng)與地方政府的溝通、匯報(bào)和交流，督促政府提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管，履行主體責(zé)任。三是進(jìn)一步強(qiáng)化維權(quán)觀念，切實(shí)維護(hù)農(nóng)牧民群眾的合法權(quán)益。在“保發(fā)展、保資源、保權(quán)益”中把“保權(quán)益”放在更加突出的位置，積極適應(yīng)“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的要求，保障農(nóng)牧民依法合理提高個(gè)人收益，增加財(cái)產(chǎn)性收入。要把加強(qiáng)征地管理作為維護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益的中心工作，強(qiáng)化監(jiān)管，認(rèn)真落實(shí)有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格用途管制，規(guī)范用地報(bào)批行為和程序，守住征地補(bǔ)償不得低于自治區(qū)規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)的底線，確保做到征地程序及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合法合理，征地補(bǔ)償費(fèi)用足額按時(shí)到位，切實(shí)維護(hù)好被征地農(nóng)牧民的合法權(quán)益。

2 改進(jìn)執(zhí)法方式。就是要堅(jiān)持關(guān)口前移、重心下移、深化督察。一是更加注重事前防范。將執(zhí)法監(jiān)察工作提前介入到“批、供、用、補(bǔ)、查”的各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，改變目前存在的重項(xiàng)目審批、輕執(zhí)法監(jiān)管的現(xiàn)象，著力構(gòu)建系統(tǒng)內(nèi)部事前防控、事中巡查、事后監(jiān)督的監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)下沉一級(jí)，把工作重點(diǎn)放在盟市、旗縣，從基層把握最真實(shí)、最基礎(chǔ)的情況，不斷拓寬發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的渠道和途徑，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力和水平。二是更加注重發(fā)揮基層國(guó)土資源部門的作用。國(guó)土所是執(zhí)法監(jiān)察的“第一道防線”，是基層執(zhí)法巡查的主體，只有真正發(fā)揮好國(guó)土所的作用，執(zhí)法監(jiān)察工作才最有實(shí)效性。要切實(shí)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)力量和裝備，加大巡查力度，積極履行動(dòng)態(tài)巡查職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法巡查零報(bào)告、定期報(bào)告、專項(xiàng)報(bào)告制度。通過(guò)巡查，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)各類違法違規(guī)行為的早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報(bào)告、早處置，真正做到“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”。三是更加注重開展執(zhí)法巡查督察，督促基層國(guó)土資源部門認(rèn)真履職。進(jìn)一步加大執(zhí)法巡查的工作力度，對(duì)在工作中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問(wèn)題，通過(guò)下達(dá)督辦通知書、查處通知書、交辦通知書等形式，進(jìn)行督察督辦并跟蹤落實(shí)。同時(shí)，通過(guò)向盟市派駐專員的方式，重點(diǎn)開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理、土地執(zhí)法巡查、專項(xiàng)督察等工作，把執(zhí)法監(jiān)察真正落到實(shí)處。四是更加注重聯(lián)合執(zhí)法，落實(shí)共同責(zé)任。首先要發(fā)揮好部門內(nèi)相關(guān)處室（科室）的聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，打好組合拳；其次是要發(fā)揮好政府各部門的聯(lián)動(dòng)作用，尤其是與公安部門的聯(lián)合執(zhí)法；再次是要進(jìn)一步完善深化與黨委巡視組、檢察院、法院的協(xié)作和聯(lián)席會(huì)議制度，更好地發(fā)揮這些部門在國(guó)土資源管理中的作用，真正形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的執(zhí)法監(jiān)察新機(jī)制。五是更加注重執(zhí)法信息化建設(shè)。在2014年初步建立并使用國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)控系統(tǒng)，充分利用國(guó)土資源管理“一張圖”、綜合監(jiān)管平臺(tái)和國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察數(shù)據(jù)庫(kù)等提高防控水平，有計(jì)劃、有步驟地采用高科技手段強(qiáng)化執(zhí)法效果，增強(qiáng)執(zhí)法效能。六是更加注重隊(duì)伍建設(shè)。隨著國(guó)土資源管理制度改革的不斷深入，執(zhí)法監(jiān)察的重要性和必要性會(huì)進(jìn)一步顯現(xiàn)。而執(zhí)法監(jiān)察工作條件艱苦、工作辛苦、生活清苦，要讓大家安心本職工作，就要靠事業(yè)留人、靠情感留人、靠待遇留人。要把加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，進(jìn)一步充實(shí)基層一線執(zhí)法工作人員，切實(shí)關(guān)心他們的工作和生活，妥善解決身份、補(bǔ)貼、福利、執(zhí)法裝備等實(shí)際問(wèn)題，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍戰(zhàn)斗力。把執(zhí)法監(jiān)察干部的提拔使用列入各級(jí)黨組織的重要議事日程，讓大家充分感受到組織的關(guān)懷和溫暖。同時(shí)，結(jié)合國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的新特點(diǎn)、新任務(wù)和新要求，有針對(duì)性地開展開學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，努力打造一支奮發(fā)有為、廉潔清正、敢于創(chuàng)新、攻堅(jiān)克難的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍。

3 從嚴(yán)執(zhí)法監(jiān)察。就是要認(rèn)真落實(shí)廳領(lǐng)導(dǎo)提出的“四不能”和“六掛鉤”要求，從嚴(yán)查處國(guó)土資源違法違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)從查面到查點(diǎn)、從注重土地到地礦并重、從重過(guò)程到重效果的新突破。一是進(jìn)一步加大約談、掛牌、案件查辦力度，主動(dòng)適應(yīng)省級(jí)國(guó)土資源部門負(fù)主要責(zé)任的衛(wèi)片檢查新模式，抓住重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行重點(diǎn)檢查、重點(diǎn)抽查。對(duì)群眾反映強(qiáng)烈、違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、亂占耕地、嚴(yán)重侵害農(nóng)牧民權(quán)益的違法違規(guī)項(xiàng)目加大曝光力度，從嚴(yán)查處，從重問(wèn)責(zé)。二是進(jìn)一步加大礦山執(zhí)法監(jiān)察力度，實(shí)現(xiàn)地礦并重。對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理監(jiān)管等工作，突出重點(diǎn)，強(qiáng)化力量，切實(shí)落實(shí)好“實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度”的具體要求，建設(shè)生態(tài)文明。蘭是進(jìn)一步加大信訪案件的調(diào)查處理力度，對(duì)重大、典型、久拖不決的信訪案件由廳執(zhí)法監(jiān)察局直接調(diào)查，妥善處理，著重提高反饋率、化解率和人民群眾的滿意率，使信訪工作真正起到服務(wù)群眾、化解矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧的作用。四是進(jìn)一步強(qiáng)化土地監(jiān)察功能，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，明確責(zé)任，落實(shí)措施，按照“既查事、又查人”的原則，抓好整改落實(shí)，確保相關(guān)問(wèn)題依法依規(guī)處理到位。