芻議檢察機關(guān)羈押必要性審查職能設(shè)置

丁晶　王文萍

羈押必要性審查工作是刑事訴訟法修改中增設(shè)的新內(nèi)容，根據(jù)規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對羈押必要性進(jìn)行審查。這一制度設(shè)置對完善我國刑事強制措施制度，尊重和保障人權(quán)具有非常重要的意義。而作為肩負(fù)刑事案件的全部訴訟過程監(jiān)督職能的檢察機關(guān)，因其內(nèi)設(shè)部門間的分工不同，決定了羈押必要性審查工作涉及其多個內(nèi)設(shè)部門，但由于刑訴法及相關(guān)司法解釋對此制度的具體操作規(guī)定不甚詳細(xì)，導(dǎo)致實踐中對這一制度的理解及在不同訴訟階段進(jìn)行羈押必要性審查的職能分配存在爭議。鑒于此，本文將結(jié)合檢察工作實際，對檢察機關(guān)羈押必要性審查工作的職能設(shè)置做一探討，期待對檢察實踐對所裨益。

一、對羈押必要性審查的理解

（一）羈押必要性審查的范疇

首先需要明確的是羈押必要性審查不同于逮捕必要性審查。雖然在我國現(xiàn)有的刑事訴訟體系中，逮捕和羈押的審批手續(xù)并未分離，批準(zhǔn)或決定逮捕導(dǎo)致的必然結(jié)果是處于羈押狀態(tài)，但不能簡單地將羈押必要性審查等同于逮捕必要性審查，也不能將偵查監(jiān)督部門批準(zhǔn)和決定逮捕的工作歸于羈押必要性審查這一制度范疇中。從羈押必要性審查制度設(shè)立的初衷來看，這一制度是為了防止出現(xiàn)批準(zhǔn)逮捕后不再考察犯罪嫌疑人、被告人的變化、不再結(jié)合案情進(jìn)展，而是“一押到底”的情形。而根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱“刑訴規(guī)則”）第616條“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查”的規(guī)定，可以看出羈押必要性審查不包括逮捕必要性審查，而是逮捕后的審查。此外，有觀點認(rèn)為，羈押必要性審查既包含對于已經(jīng)被羈押的犯罪嫌疑人可否不再羈押的問題，也包含對于現(xiàn)處在非羈押狀態(tài)的犯罪嫌疑人、被告人是否應(yīng)當(dāng)羈押的問題。[1]我們認(rèn)為，上述觀點實際上是在討論“未捕的是否當(dāng)捕”的問題，又將羈押必要性審查混同于是否有逮捕必要的審查，如前所述這一觀點與設(shè)立羈押必要性審查制度的初衷也是不符的。

其次，要對羈押必要性審查中的“羈押”一詞有正確的理解。捕后犯罪嫌疑人、被告人處于一種羈押狀態(tài)，此時的羈押時間雖然可以在服刑時折抵刑期，但顯然與服刑不同，屬于“未決羈押”。此種羈押并非出于懲戒之目的，而主要為保證刑事訴訟的順利進(jìn)行，因此，當(dāng)案情發(fā)生變化，犯罪嫌疑人、被告人不需羈押就能保證訴訟的順利進(jìn)行，亦可避免再次產(chǎn)生社會危害時，從保護(hù)人權(quán)角度，可以對其不再羈押。綜上，我們認(rèn)為對于羈押必要性審查這一制度的理解，應(yīng)界定為“捕后繼續(xù)羈押必要性審查”。

（二）對羈押必要性審查不同屬性的分類

關(guān)于羈押必要性審查這一概念，《刑事訴訟法》僅在第93條做了明確的規(guī)定，即犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強制措施。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院。據(jù)此，有觀點將羈押必要性審查工作定位為，檢察機關(guān)經(jīng)審查存在不需要繼續(xù)羈押情況時，對偵查機關(guān)或?qū)徟袡C關(guān)行使的一種建議權(quán)。此外，《刑訴規(guī)則》第617條規(guī)定偵查階段的羈押必要性審查由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負(fù)責(zé)。監(jiān)所檢察部門在監(jiān)所檢察工作中發(fā)現(xiàn)不需要繼續(xù)羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強制措施的建議。據(jù)此有觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)對于偵查階段、審判階段的羈押必要性審查有規(guī)定可循，而審查起訴階段的羈押必要性審查處于真空階段，有待明確并完善。對此，我們有不同意見。我們認(rèn)為，要正確把握檢察機關(guān)羈押必要性審查這一職能定位，需要從權(quán)力來源上對羈押必要性審查進(jìn)行屬性分類。

1、依訴訟職能進(jìn)行的羈押必要性審查。即檢察機關(guān)相關(guān)部門在刑事訴訟的偵查、審查起訴階段通過行使具體訴訟職能，對于已經(jīng)逮捕的犯罪嫌疑人，有無繼續(xù)羈押的必要進(jìn)行審查，從而作出繼續(xù)羈押、予以釋放或者變更強制措施的決定。主要體現(xiàn)在偵查監(jiān)督部門在審查是否批準(zhǔn)延長偵查羈押期限，公訴部門在審查移送起訴的案件時，對于已經(jīng)逮捕的犯罪嫌疑人有無繼續(xù)羈押的必要進(jìn)行審查的工作中。在此情形下進(jìn)行的羈押必要性審查，是根據(jù)刑訴法明確規(guī)定的訴訟職能進(jìn)行的，因此檢察機關(guān)具有直接的決定權(quán)。（如下表所示）

2、依監(jiān)督職能進(jìn)行的羈押必要性審查。犯罪嫌疑人被逮捕后，檢察機關(guān)相關(guān)部門基于訴訟監(jiān)督職能對犯罪嫌疑人、被告人是否需要繼續(xù)羈押進(jìn)行審查，經(jīng)審查認(rèn)為不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)機關(guān)提出予以釋放或者變更強制措施的建議。主要體現(xiàn)在偵查監(jiān)督部門對偵查階段已被逮捕的犯罪嫌疑人羈押必要性的監(jiān)督，公訴部門對審判階段的羈押必要性審查，監(jiān)所檢察部門在監(jiān)所檢察工作中的羈押必要性審查。在此情形下的羈押必要性審查體現(xiàn)的是訴訟監(jiān)督性質(zhì)的檢察權(quán)，因此檢察機關(guān)行使的是向偵查機關(guān)、審判機關(guān)提出建議權(quán)。（如下表所示）

二、羈押必要性審查的啟動

（一）依職權(quán)發(fā)現(xiàn)

此處的“職權(quán)”是指訴訟職權(quán)，不包括監(jiān)督性質(zhì)的職權(quán)。主要是指，偵查監(jiān)督部門在審查是否批準(zhǔn)延長偵查羈押期限的過程中，公訴部門在審查移送起訴案件的過程中，依職權(quán)對于已經(jīng)逮捕的犯罪嫌疑人有無繼續(xù)羈押的必要進(jìn)行審查從而啟動羈押必要性審查工作。

（二）訴訟參與人的申請

犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人向人民檢察院提出進(jìn)行羈押必要性審查的申請從而啟動羈押必要性審查工作。訴訟參與人提出申請的同時應(yīng)說明不需要繼續(xù)羈押的理由，有相關(guān)證據(jù)或者其他材料的，應(yīng)當(dāng)提供。

（三）監(jiān)所檢察部門的建議

監(jiān)所檢察部門的羈押必要性審查工作主要體現(xiàn)在看守所檢察工作中，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)對公安機關(guān)、人民法院辦理案件的羈押期限和辦案期限的監(jiān)督，監(jiān)所檢察部門因羈押期限屆滿可以向相關(guān)部門提出羈押必要性審查的建議。此外，監(jiān)所檢察部門在工作中發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)不需要繼續(xù)羈押的情形，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強制措施的建議。

（四）案件管理部門的意見

有觀點認(rèn)為案件管理部門不屬于羈押必要性審查的啟動主體，但我們認(rèn)為案件管理部門是有啟動權(quán)的。根據(jù)《刑訴規(guī)則》第615條的相關(guān)規(guī)定，對人民檢察院辦理案件的羈押期限和辦案期限的監(jiān)督，由本院案件管理部門負(fù)責(zé)。因此自2013年起，隨著新刑事訴訟法的實施和檢察機關(guān)案件管理部門的成立，檢察機關(guān)辦理案件的羈押期限和辦案期限的監(jiān)督不再由監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)，改為由案件管理部門負(fù)責(zé)。同時結(jié)合上述犯罪嫌疑人不需要繼續(xù)羈押的情形中包括羈押期限屆滿的情況，因此負(fù)責(zé)羈押期限監(jiān)管職責(zé)的案件管理部門的提示意見可以成為羈押必要性審查的啟動來源。例如，在公訴部門辦理移送審查起訴案件的過程中，嫌疑人羈押期限即將屆滿的，案件管理部門可以向公訴部門進(jìn)行提示，從而啟動羈押必要性審查工作。

三、羈押必要性審查的操作流程

（一）偵查階段

1、決定性羈押必要性審查。根據(jù)刑訴法的規(guī)定，偵查機關(guān)對犯罪嫌疑人逮捕后的偵查羈押期限不得超過二個月，如果案情復(fù)雜或有其他法定情形，期限屆滿不能終結(jié)的案件，由偵查機關(guān)向檢察機關(guān)報請批準(zhǔn)后可以延長羈押期限。這項職能是由檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督部門來進(jìn)行決定的。偵查監(jiān)督部門在決定是否同意延長羈押期限的審批過程中，必然要對犯罪嫌疑人的羈押必要性進(jìn)行審查，從而作出與是否維持羈押狀態(tài)密切相關(guān)的批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)延長偵查羈押期限的決定。

2、建議性羈押必要性審查。偵查監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)或者根據(jù)犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人的申請，以及根據(jù)案件管理部門就自偵案件犯罪嫌疑人羈押期限即將屆滿的提示，其應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人的羈押必要性進(jìn)行審查。發(fā)現(xiàn)存在不需要繼續(xù)羈押的情形時，應(yīng)當(dāng)向偵查機關(guān)（部門）提出予以釋放或者變更強制措施的建議；認(rèn)為嫌疑人仍存在羈押必要的，應(yīng)駁回申請、作出說明。檢察機關(guān)向偵查機關(guān)提出建議后，應(yīng)當(dāng)要求其在十日以內(nèi)將處理情況通知檢察機關(guān)。偵查機關(guān)沒有采納建議的，應(yīng)當(dāng)要求其說明理由和依據(jù)。

監(jiān)所檢察部門在監(jiān)所檢察工作中發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人出現(xiàn)不需要羈押的情形的，也應(yīng)當(dāng)向偵查機關(guān)（部門）提出予以釋放或者變更強制措施的建議。

（二）審查起訴階段

在此階段，檢察機關(guān)公訴部門依訴訟職能負(fù)責(zé)案件的審查起訴工作，因此羈押必要性審查屬決定權(quán)性質(zhì)。公訴部門發(fā)現(xiàn)或者根據(jù)犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人的申請，以及根據(jù)監(jiān)所檢察部門在監(jiān)所檢察工作中發(fā)現(xiàn)問題的建議或者根據(jù)案件管理部門就犯罪嫌疑人羈押期限即將屆滿的提示，其應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人的羈押必要性進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)存在不需繼續(xù)羈押的情形時，應(yīng)當(dāng)作出釋放或者變更強制措施的決定，并通知相關(guān)執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行；認(rèn)為嫌疑人仍存在羈押必要的，應(yīng)駁回申請、作出說明。

（三）審判階段

此階段檢察機關(guān)羈押必要性審查工作均屬建議權(quán)。但由于建議提出的主體不同分為如下兩種情形。一是公訴部門發(fā)現(xiàn)、根據(jù)被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人的申請，經(jīng)審查認(rèn)為不需要繼續(xù)羈押被告人的，可以向法院提出予以釋放或者變更強制措施的建議；公訴部門經(jīng)審查認(rèn)為被告人有羈押必要性的，應(yīng)當(dāng)決定駁回申請，并說明不同意的理由，書面告知申請人。二是對于法院辦理的案件，監(jiān)所檢察部門在工作中發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)新的情形，經(jīng)過審查認(rèn)為不需要繼續(xù)羈押被告人，可向公訴部門征求意見，如公訴部門同意，監(jiān)所檢察部門可以向法院提出予以釋放或者變更強制措施的建議；如公訴部門有異議的，應(yīng)當(dāng)報請檢察長或提請檢委會研究，決定是否向人民法院提出予以釋放或者變更強制措施的建議。檢察機關(guān)向法院提出建議后，應(yīng)當(dāng)要求法院在十日以內(nèi)將處理情況通知檢察機關(guān)。如果法院沒有采納建議的，應(yīng)當(dāng)要求其說明理由和依據(jù)。

四、羈押必要性審查中尚需完善的兩個問題

（一）羈押必要性審查的間隔時間與次數(shù)問題

羈押必要性審查工作如果是依職權(quán)進(jìn)行，則貫穿在檢察機關(guān)辦理案件過程的始終，因此比較容易隨時掌握嫌疑人變化、案件進(jìn)展情況等影響羈押必要性的情形，從而及時、準(zhǔn)確地進(jìn)行羈押必要性審查工作。但對于基于監(jiān)督職能進(jìn)行的羈押必要性審查工作，如何體現(xiàn)羈押必要性審查工作的及時性，在實踐操作中存在困難。而刑訴法及相關(guān)司法解釋也并未對羈押必要性審查的周期進(jìn)行明確規(guī)定，因此缺乏可操作性。對此，我們認(rèn)為可以借鑒指定居所監(jiān)視居住的規(guī)定，即對于嫌疑人、被告人已經(jīng)被羈押的，可以明確規(guī)定在一定的周期后，對其進(jìn)行羈押必要性審查，既可以保證檢察機關(guān)對此項工作的啟動有法可依，避免其他機關(guān)的反感，又可以充分保護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)，避免不必要的“一押到底”情形的出現(xiàn)。

（二）建議未被采納后的救濟(jì)問題

法律規(guī)定，檢察機關(guān)進(jìn)行羈押必要性審查后，建議偵查機關(guān)、審判機關(guān)釋放或者變更強制措施，相關(guān)機關(guān)應(yīng)在十日以內(nèi)將處理情況通知作出建議的檢察機關(guān)。沒有采納建議的，應(yīng)當(dāng)要求其說明理由和依據(jù)。但對于檢察機關(guān)經(jīng)過審查認(rèn)為理由和依據(jù)不能成立的，仍堅持對犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)予以釋放或者變更強制措施的情況如何救濟(jì)，刑訴法及相關(guān)的司法解釋都沒有明確的規(guī)定。我們認(rèn)為，羈押涉及對犯罪嫌疑人、被告人人身自由的剝奪，因此對于羈押必要性審查工作必須高度重視，檢察機關(guān)提出的建議不被采納，往往是檢察機關(guān)與相關(guān)機關(guān)的意見出現(xiàn)分歧，如果因為沒有救濟(jì)途徑，而以嫌疑人、被告人的羈押狀態(tài)為不同機關(guān)、部門的分歧“買單”顯然不妥，因此，出現(xiàn)此種情形時，建議提交雙方共同的上級機關(guān)審查后予以決定。

注釋：

[1]肖中華、劉榮：《論羈押必要性審查在審查起訴環(huán)節(jié)的貫徹》，載《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報》，2012年3期。