基層檢察院反貪初查工作存在的問題及對策

張云霄　劉燦

新《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《刑事訴訟規(guī)則》）直接或者間接地對反貪初查制度進行了修改和完善，既對檢察機關(guān)反貪部門初查工作提出了更為嚴格的要求，又為檢察機關(guān)反貪部門加快轉(zhuǎn)變初查模式提供了難得的機遇。為此，需要對反貪初查工作尤其是基層檢察機關(guān)反貪初查工作中存在的問題進行系統(tǒng)梳理并完善相關(guān)對策，以更好地在新形勢下開展反貪初查工作。

一、基層檢察院反貪初查中的問題

客觀來講，基層檢察院反貪初查仍然呈現(xiàn)出“粗放化”的整體態(tài)勢，反貪部門及其偵查人員在初查中存在的主要問題包括以下五個方面。

（一）初查案件線索的管理較粗放

一是初查案件線索的收集渠道不順暢且較狹窄。實踐中，基層檢察院反貪部門的案件線索有相當一部分是本院控告申訴部門（舉報中心）移交過來的，但是絕大數(shù)控告申訴部門對于舉報材料只是簡單的“初核”，案件線索的質(zhì)量和成案率均不高。除此之外，反貪部門的初查案件線索還要依靠上級檢察機關(guān)反貪部門交辦或者自行發(fā)現(xiàn)。總體來講，在信息化背景之下，這種初查案件線索的收集方式已經(jīng)顯得相對滯后，尤其是反貪部門自身對于涉及新興媒體反腐舉報的關(guān)注度、敏感度和利用度均不夠高。二是初查案件線索的受理方式較落后且易泄密。實踐中，案件線索往往由部門內(nèi)勤受理和登記，而且都以紙質(zhì)版的形式進行。這種傳統(tǒng)的人工式的線索受理方式，既不便于對初查線索進行科學(xué)、有效、動態(tài)的監(jiān)督和管理，也容易造成初查線索秘密泄露，影響后續(xù)初查工作的開展。三是初查案件線索的審查方式較粗糙且易失真，基層檢察機關(guān)反貪部門往往有“案件線索審查小組”或者其他類似組織來負責(zé)對案件線索進行審查，以最終決定線索是否需要進入初查程序。這種審查方式具有一定的合理性和可靠性，但隨著案件線索復(fù)雜性、多元性、隱蔽性的增強，需要處理的信息量也越來越大，其已經(jīng)越來越難以適應(yīng)案件線索審查的需要。

（二）初查措施手段的適用較落后

目前，基層檢察院反貪部門及其偵查人員在初查過程使用的初查措施仍然以傳統(tǒng)初查措施為主，主要體現(xiàn)為《刑事訴訟規(guī)則》第173條的規(guī)定，即初查必須采取“任意性初查措施”，而禁止使用“強制性初查措施”。實踐中，這些任意性初查措施主要依靠反貪偵查人員通過大量體力勞動來完成，存在質(zhì)量不高和效率較低等問題。一是初查措施手段的成本較高。以查詢銀行賬戶為例，偵查人員為了完成外圍調(diào)查工作，需要對該地區(qū)的商業(yè)銀行進行“拉網(wǎng)式”排查，這不僅耗費大量的反貪人力和物力資源，而且一旦遺漏一些重要的涉案銀行賬戶資料，很容易導(dǎo)致初查出現(xiàn)僵局，無法繼續(xù)進行。二是由于反貪初查措施手段的局限性強，可能存在打“擦邊球”的做法，容易出現(xiàn)初查措施適用“失范”的問題。以扣押措施的誤用為例，有的辦案機關(guān)希望在立案前就取得有關(guān)被查對象的有罪證據(jù)，因此在通知初查對象接受詢問時候，會對被查對象的物品、賬本、印章等進行所謂的“扣押”，有時還會出示扣押通知單，還有的則以收條、借條之名行扣押之實。綜上所述，傳統(tǒng)的初查措施已經(jīng)很難滿足信息時代反貪初查工作的需要。

（三）初查法律文書的制作不規(guī)范

反貪初查關(guān)注的焦點在于是否能夠順利實現(xiàn)立案目標，因此反貪部門及其偵查人員在初查過程中只是強調(diào)“如何突破案件”，證據(jù)意識和程序意識不強，導(dǎo)致正式立案后的偵查工作面臨困難，這突出反映為初查法律文書制作的不規(guī)范。一是直接借用立案后的法律文書。以接觸初查對象后所做的談話記錄為例，有些反貪人員采用訊問筆錄格式來記錄談話內(nèi)容，有些反貪人員采用詢問筆錄格式來記錄談話內(nèi)容，還有些反貪人員采用初查筆錄來記錄談話內(nèi)容等，但“訊問筆錄”和“詢問筆錄”一般都是立案偵查后使用的法律文書，而“初查筆錄”更沒有明確的依據(jù)。二是自行創(chuàng)設(shè)所謂的“法律文書”，以初查協(xié)查的法律文書為例，在反貪初查階段，檢察機關(guān)可以委托外地檢察機關(guān)協(xié)助初查，因為沒有相應(yīng)的法律文書可使用，有的反貪偵查人員往往臨時自創(chuàng)制作協(xié)查信函。

（四）初查監(jiān)督機制的建設(shè)有缺陷

反貪初查作為一項立案前的“準訴訟活動”，幾乎不受任何外來力量的控制。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，輕程序監(jiān)督。這不僅容易導(dǎo)致初查中發(fā)生直接或者間接侵犯人權(quán)的現(xiàn)象，而且容易造成“壓案不查、有案不查”的問題，甚至還有極少數(shù)反貪偵查人員違規(guī)利用案件線索來謀取個人私利，大大削弱了反貪初查的嚴肅性和正當性。第二，輕動態(tài)監(jiān)督。對于初查的實施過程，反貪人員沒有接受監(jiān)督的意識，外界也很難監(jiān)督。第三，輕剛性監(jiān)督，同級檢察機關(guān)對初查實施的往往是“柔性監(jiān)督”，不具有法律程序上的強制力和執(zhí)行力。同時，由于監(jiān)督者和被監(jiān)督者在一個檢察機關(guān)之內(nèi)，難以避免“同體監(jiān)督”的弊病。

二、基層檢察院反貪初查問題的成因分析

反貪初查工作尤其是基層檢察機關(guān)反貪初查工作存在上述問題的原因可歸為以下三個方面。

（一）反貪初查的性質(zhì)缺乏統(tǒng)一認識

有關(guān)反貪初查工作的規(guī)定比較繁雜和零亂，到目前為止已有約20份規(guī)范性文件，但互相之間的規(guī)定并不一致，有些條款之間甚至存在矛盾之處。雖然《刑事訴訟規(guī)則》對初查工作做了比較詳盡的規(guī)定，但其操作性依然不強。實踐中，不同反貪人員對初查有著自己的認識和理解，導(dǎo)致其在接觸初查對象以及其他相關(guān)人員時往往“各有各招”。

（二）反貪初查的法律地位不明

立案程序的價值在于“更好地實現(xiàn)對涉嫌職務(wù)犯罪的線索納入偵查程序的輸出功能，以及對不涉及職務(wù)犯罪線索排除在偵查程序之外的屏障功能?！盵1]實施初查可以促進立案功能的發(fā)揮，避免刑事追訴范圍的無限擴大?！缎淌略V訟法》沒有承認初查的法律地位，《刑事訴訟規(guī)則》雖對初查制度做了進一步修改和完善，但初查的地位仍然不夠明確，并由此引發(fā)很多問題。比如，反貪初查階段所收集的證據(jù)的合法性往往在法庭上會受到質(zhì)疑；對于初查階段拒絕配合調(diào)查的相關(guān)人員，相關(guān)機關(guān)也無法追究其相應(yīng)責(zé)任等。

（三）反貪初查的評價存在誤區(qū)

從立案質(zhì)量評價觀念來看，反貪偵查工作中存在著“撤案即錯案”的觀念，致使反貪部門不得不堅守所謂的“客觀立案條件”思想，一般在初查階段查明案件事實后方敢立案。這種觀念沒有認識到其實反貪初查后的撤案與不起訴、起訴在本質(zhì)上是一樣的，都是檢察機關(guān)一種正常的案件處理方式，是檢察機關(guān)承擔(dān)客觀公正義務(wù)的具體表現(xiàn)。[2]因此，雖然這種評價理念和標準對于推動反貪初查工作具有一定的進步意義，但同時也導(dǎo)致在反貪初查實踐中為了追求所謂的打擊犯罪的實體公正，而暫時犧牲保護人權(quán)的程序公正，并因此而衍生出一系列不規(guī)范問題。

三、反貪初查問題的解決對策

通過上文分析，筆者認為，反貪部門尤其是基層檢察機關(guān)反貪部門應(yīng)從以下四方面入手，進一步加強和改善反貪初查工作。

（一）加強和細化反貪初查線索管理

反貪初查線索的好壞直接決定著辦案工作能否進入到下一個環(huán)節(jié)。因此，針對基層檢察機關(guān)反貪初查案件線索管理的“粗放化”問題，筆者認為，應(yīng)當著重從以下三個方面加強和細化反貪初查案件線索管理工作。首先，反貪部門應(yīng)暢通和拓寬線索收集渠道，加強與本院控告申訴部門的溝通和聯(lián)系，通過建立部門合作機制，形成合力，一方面提升案件線索處理水平，另一方面加強對反貪案件線索的收集，尤其是注重對網(wǎng)絡(luò)舉報線索材料的收集工作，從源頭上整合線索資源。其次，反貪部門應(yīng)積極改變傳統(tǒng)的人工式的初查案件線索受理和登記方式，通過檢察辦案內(nèi)網(wǎng)，逐步實現(xiàn)初查案件線索的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上登記，不僅提升線索管理效率，而且加強對案件線索的保密。最后，反貪部門應(yīng)加強對反貪初查案件線索的研判和分析，“案件線索審查小組”不單單決定案件線索是否需要初查，而且應(yīng)當出具較為詳細的審查意見，從一開始就發(fā)揮好對反貪初查工作的指導(dǎo)和指揮作用。此外，在線索審查過程中，反貪部門及其偵查人員應(yīng)從線索來源、舉報內(nèi)容、成案可能性等方面進行綜合分析，運用推理法、聯(lián)系法等方法，著重分析線索蘊含的初查潛力，堅決排除沒有明確方向并有可能導(dǎo)致辦案風(fēng)險的線索。同時，應(yīng)將反映的問題清晰、社會負面影響較大、權(quán)力行使不規(guī)范透明、當事人口碑較差等線索作為初查的重點。

（二）強化和規(guī)范反貪初查措施手段

一是堅持“情報導(dǎo)偵”的理念和思路，按照最高人民檢察院和省級人民檢察院的統(tǒng)一要求和部署，加快基層檢察機關(guān)反貪部門的“反貪初查信息化”建設(shè)。不僅應(yīng)積極利用上級院所建立的信息化應(yīng)用體系平臺，而且應(yīng)著手建立和不斷完善公共信息查詢平臺以及情報信息平臺，不斷增加反貪初查措施的科技含量，提高反貪初查的信息化水平，加速促使傳統(tǒng)的初查方式向現(xiàn)代的初查方式轉(zhuǎn)變，逐步減少對反貪人力資源的過度依賴，強化反貪初查能力。

二是對初查對象進行重點規(guī)范。首先，明確適用原則。從司法實踐看，并非所有貪污賄賂案件都需要在初查過程中問詢初查對象。為了防止權(quán)力濫用，調(diào)查問詢初查對象應(yīng)以必要性為原則，即有的案件線索只有通過問詢才能做出判斷的，應(yīng)在能夠基本做出符合立案條件判斷的基礎(chǔ)上，先問詢初查對象，然后做出更為準確的判斷，下定決心立案。[3]其次，嚴格控制問詢時限，即應(yīng)當規(guī)定對初查對象的留置問詢不得超過12小時，可能轉(zhuǎn)化為犯罪嫌疑人的初查對象以24小時為限。再次，固定問詢地點。從安全角度考慮，對初查對象的問詢一般安排在本院的辦案區(qū)內(nèi)，但不排除在初查對象的單位進行。最后，限定采用方式，對初查對象的到案，嚴禁使用械具，盡量與其達成接受調(diào)查的合意。

（三）修改和完善反貪初查法律文書

一是增加《協(xié)助調(diào)查通知書》這一法律文書。因為在反貪初查實踐中，針對相關(guān)人員的問詢，無論是《詢問通知書》還是《傳喚通知書》都不規(guī)范，因此可以考慮增加《協(xié)助調(diào)查通知書》。二是將反貪偵查人員與初查對象的談話記錄統(tǒng)一規(guī)范稱為《調(diào)查筆錄》。三是規(guī)范相關(guān)商請和協(xié)助文書。可以借鑒公務(wù)中“函”的格式，統(tǒng)一制作《商請配合調(diào)查函》和《請求協(xié)助調(diào)查函》，在具體實踐操作中應(yīng)與《介紹信》同時使用。四是修改《協(xié)助查詢存款通知書》，將其適用對象從單位擴充至單位和個人。

（四）完善和強化反貪初查法律監(jiān)督

第一，逐步實現(xiàn)程序監(jiān)督跟進。可以考慮在初查問詢過程中，采取問詢過程的同步錄音錄像和查清事實的同步調(diào)查筆錄。只要進入檢察機關(guān)辦案區(qū)，就對問詢過程進行錄音錄像，真正做到問詢與訊問過程的透明有效銜接。同時，應(yīng)規(guī)定調(diào)查筆錄的“規(guī)定性工作”，即第一份調(diào)查筆錄主要用于告知初查對象的權(quán)利義務(wù)，核實主體身份；第二份調(diào)查筆錄主要用于調(diào)查記錄個人、家庭以及單位財產(chǎn)狀況；第三份調(diào)查筆錄用于讓其陳述有罪之事實或者作無罪辯解；第四份調(diào)查筆錄用于向初查對象提出涉案的具體問題；第五份調(diào)查筆錄用于對調(diào)查取得實質(zhì)突破后固定證據(jù)。這五份筆錄根據(jù)時間進度，分配在12小時問詢時限的各個節(jié)點。第二，逐步加大動態(tài)監(jiān)督力度。一方面，對于“對上級人民檢察院交辦、指定管轄或者按照規(guī)定應(yīng)當向上級人民檢察院備案”等特定案件線索，上級檢察機關(guān)反貪部門除了應(yīng)重視對下級檢察機關(guān)反貪部門初查結(jié)果的審查監(jiān)督之外，還應(yīng)當派員親自參與反貪初查過程；另一方面，檢察機關(guān)應(yīng)通過“檢察信息化”和“偵查信息化”建設(shè)工程，將初查情況及時傳送到上級檢察機關(guān)反貪部門和本院舉報中心，實現(xiàn)“網(wǎng)對網(wǎng)”的雙重動態(tài)監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)反貪初查存在問題，就監(jiān)督反貪部門予以糾正，以進一步增強對反貪初查工作監(jiān)督的同步性和實效性。第三，逐步增強剛性監(jiān)督力量，明確舉報中心對反貪初查享有知悉權(quán)、催辦權(quán)。同時，還應(yīng)明確反貪初查期限，對于3個月內(nèi)無法初查終結(jié)的，反貪部門應(yīng)將已初查的相關(guān)情況和延期的具體理由以書面形式告知舉報中心，以便接受舉報中心的審查監(jiān)督。

客觀來講，反貪初查工作是偵辦職務(wù)犯罪過程的重要環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)反貪部門應(yīng)當著重在現(xiàn)有的法律制度框架之內(nèi)，進一步從微觀角度出發(fā)，不斷改變初查工作思路，改進初查工作方法，規(guī)范初查工作機制，增強初查工作能力，以進一步適應(yīng)新條件下加強反貪辦案工作的需要。

注釋：

[1]盧樂云：《構(gòu)建職務(wù)犯罪初查法律制度的基本前提》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2010年第6期。

[2]陳震屏：《職務(wù)犯罪初查制度研究》，《法治論叢》2008年第6期，第35頁。

[3]王雄飛、胡波：《賄賂犯罪初查中查問制度建構(gòu)》，《人民檢察》2011年第18期。