廣東省“十二五”期間土地整治規(guī)劃實(shí)施保障措施研究

陳旭飛　張池　蘇少青　寧曉鋒　戴軍　周為吉

摘要廣東省土地整治規(guī)劃是廣東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的支撐子規(guī)劃，是落實(shí)廣東省土地整治，深化土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)土地整治活動(dòng)的重要科學(xué)指導(dǎo)依據(jù)。規(guī)劃能否科學(xué)順利的實(shí)施在一定程度是由保障措施所決定的，該研究從廣東省土地整治規(guī)劃實(shí)施管理的總體布局、重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施以及不同類(lèi)型項(xiàng)目實(shí)施等方面，闡述了其相應(yīng)的保障措施安排要點(diǎn)，以期為順利科學(xué)實(shí)施廣東省土地整治規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞土地整治規(guī)劃；實(shí)施；保障措施；廣東省

中圖分類(lèi)號(hào)S28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）22-07641-02

土地整治工作對(duì)于節(jié)約集約利用資源，緩解國(guó)土資源的供需矛盾，確保其可持續(xù)利用具有重要意義，因此一直以來(lái)此項(xiàng)工作都受到各級(jí)政府的高度重視。依據(jù)國(guó)務(wù)院提出的“推進(jìn)農(nóng)村土地整治，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，著力提高耕地質(zhì)量建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)”的要求[1]，為確保100.67萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等土地整治目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，廣東省編制了《廣東省土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》。規(guī)劃的實(shí)施管理直接影響廣東省土地整治項(xiàng)目的布局、實(shí)施進(jìn)展和質(zhì)量。因此，制定一系列保障措施，加強(qiáng)土地整治規(guī)劃實(shí)施保障措施研究和構(gòu)建合理完善的規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，有助于引導(dǎo)和規(guī)范土地整治，對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的科學(xué)實(shí)現(xiàn)具有重要的意義[2]。

1廣東省土地整治規(guī)劃實(shí)施管理總體布局

土地整治是一項(xiàng)綜合性的工程，涉及了多種管理層次、多個(gè)管理部門(mén)、多個(gè)實(shí)施目標(biāo)。由于這項(xiàng)工作實(shí)施的難度大、任務(wù)重、要求高，因此在整治過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題，政府任何單一職能部門(mén)都難以獨(dú)立完成。在這種情況下，廣東省土地整治規(guī)劃實(shí)施管理在總體布局上，要求依靠各級(jí)黨委政府的主導(dǎo)力量，上下聯(lián)動(dòng)，確立縣級(jí)人民政府為土地綜合整治工作的責(zé)任主體，并通過(guò)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓好項(xiàng)目實(shí)施的宣傳發(fā)動(dòng)、組織協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處等工作，落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制；同時(shí)，在實(shí)際工作中，依托土地整治政策、項(xiàng)目和資金的平臺(tái)，將各部門(mén)資源進(jìn)行強(qiáng)力整合和優(yōu)化配置，統(tǒng)籌兼顧各種項(xiàng)目、資金和規(guī)劃，最終建立健全工作組織協(xié)調(diào)機(jī)制，從而獲取最大的綜合效益[3]。目前，在進(jìn)行土地整治規(guī)劃實(shí)施管理的總體布局時(shí)，“土地整治潛力的測(cè)算”、“重點(diǎn)整治區(qū)域或重大工程的選擇”、“整治項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與施工”以及涉及到的“項(xiàng)目實(shí)施的保障措施”均是土地整治的重要組成部分。特別是當(dāng)前的土地整治涉及的時(shí)間長(zhǎng)，牽涉到了眾多農(nóng)民切身利益，這些利益的調(diào)整比以往土地開(kāi)發(fā)整理中遇到的情況更為復(fù)雜，因此各類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施的保障措施的制定、執(zhí)行與檢查變得尤為重要，成為亟待解決的又一個(gè)難點(diǎn)。

2重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的保障措施的要點(diǎn)

土地整治重點(diǎn)項(xiàng)目是指規(guī)劃期內(nèi)以增加耕地為主要目的，圍繞規(guī)劃確定的土地整治任務(wù)和重點(diǎn)工程，集中資金成規(guī)模進(jìn)行的土地整治活動(dòng)。這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)業(yè)工程、林業(yè)工程、環(huán)境工程、機(jī)械土方工程、建筑工程、農(nóng)田水利工程、道路橋梁工程、農(nóng)業(yè)設(shè)施工程等眾多分項(xiàng)工程，具有跨行業(yè)、多學(xué)科和多技術(shù)的特點(diǎn)[4]。在規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，施行全面的保障措施對(duì)于順利安排項(xiàng)目，以及項(xiàng)目的順利執(zhí)行有著決定性的作用。

2.1嚴(yán)格項(xiàng)目立項(xiàng)土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)首先應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃，確保項(xiàng)目的設(shè)立能提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的田、水、路、林、村綜合整治。其次，立項(xiàng)時(shí)應(yīng)維護(hù)項(xiàng)目的農(nóng)民知情權(quán)，項(xiàng)目實(shí)施所涉及的村應(yīng)召開(kāi)村民代表會(huì)議，將土地整治政策、項(xiàng)目涉及的工程概況、權(quán)屬調(diào)整等相關(guān)內(nèi)容一一向大家介紹，在確定本村承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)戶戶主及其他權(quán)利人同意對(duì)其權(quán)利涉及的土地進(jìn)行整治時(shí)，再進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)[5]。再次，在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，應(yīng)保證項(xiàng)目具有足夠充足的法理依據(jù)，并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的立項(xiàng)程序。如項(xiàng)目的前期受理、踏勘、審批，以及立項(xiàng)后的施工設(shè)計(jì)等程序都必須進(jìn)行嚴(yán)格的管理，確保每一個(gè)程序都能以土地整治的根本目的為中心。

2.2規(guī)范項(xiàng)目報(bào)批土地整治規(guī)劃報(bào)批前，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將草案予以公告，并召開(kāi)論證會(huì)或聽(tīng)證會(huì)，征求有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。項(xiàng)目報(bào)批時(shí)，省級(jí)部門(mén)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和節(jié)約利用土地為目標(biāo)，制定土地整治管理辦法。而地方申報(bào)單位則需要要努力做到申報(bào)用地項(xiàng)目實(shí)，申報(bào)用地指標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約集約用地精，用地報(bào)件編制快的“實(shí)”、“準(zhǔn)”、“精”、“快”4字要求：在申報(bào)時(shí)十分珍惜并有效利用每一單位用地指標(biāo)，不得出現(xiàn)因項(xiàng)目不實(shí)造成指標(biāo)浪費(fèi)的情況；精確做好用地項(xiàng)目的勘測(cè)定界，明確開(kāi)工面積，分清土地性質(zhì)，準(zhǔn)確界定需要安排農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的土地面積，確保每一單位指標(biāo)都用在“刀刃”上；按照《廣東省建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作方案的通知》（粵府明電〔2009〕16號(hào)）要求，本著“節(jié)約控制”的原則，謀劃布局和規(guī)劃節(jié)地細(xì)節(jié)；在用地報(bào)件編制時(shí)，對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目進(jìn)行排序，分清輕重緩急，砍好“第一刀”，并積極組織報(bào)件。

2.3科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)堅(jiān)持規(guī)劃先行、樹(shù)立統(tǒng)籌兼顧的土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)理念十分必要[3]。在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，首先應(yīng)由政府組織相關(guān)部門(mén)在選址地點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)論證，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、居住和生態(tài)用地進(jìn)行合理安排，在統(tǒng)籌耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)、交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，確定項(xiàng)目資金的投入、工程實(shí)施和相應(yīng)部門(mén)的具體工作安排[3]。同時(shí)，在工程確定后，應(yīng)由規(guī)劃設(shè)計(jì)人員在選址地點(diǎn)進(jìn)行深入的勘探。針對(duì)單項(xiàng)工程的組成、布置要求、結(jié)構(gòu)形式、建（構(gòu)）筑級(jí)別、規(guī)格等方面的技術(shù)指標(biāo)和具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，由規(guī)劃設(shè)計(jì)人員與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行詳細(xì)討論，確保設(shè)計(jì)的單項(xiàng)工程符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、具有可操作性，減少后期設(shè)計(jì)變更的工作量和順利實(shí)施各項(xiàng)整治工程[5]。

2.4精心組織施工和竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)當(dāng)前，我國(guó)土地整治工作處于初級(jí)階段，僅有的少量全國(guó)性的土地開(kāi)發(fā)整理驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的質(zhì)量管理[6]，因此制定科學(xué)規(guī)范的土地整治質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系變得尤為關(guān)鍵，其是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施管理的重點(diǎn)內(nèi)容。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系在制定時(shí)需注意綜合考慮地域特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、土地利用差異性等因素，明確規(guī)定田塊平整、土壤質(zhì)量、農(nóng)田水利設(shè)施、田間道路等指標(biāo)[6]，通過(guò)量化和比較，最終科學(xué)合理的評(píng)估土地整治的質(zhì)量，為項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中質(zhì)量管理工作提供參考依據(jù)。另外，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收是確保工程質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在工程竣工驗(yàn)收階段，應(yīng)依據(jù)有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)土地資源的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的統(tǒng)一，高度重視土地整治項(xiàng)目的質(zhì)量，制定科學(xué)的工程質(zhì)量驗(yàn)收辦法。在具體過(guò)程中，應(yīng)聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、環(huán)保、電力等部門(mén)的專(zhuān)家組成土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收組，對(duì)項(xiàng)目單體工程采取聽(tīng)匯報(bào)、查看資料、踏勘現(xiàn)場(chǎng)、評(píng)定計(jì)分的方法，逐項(xiàng)進(jìn)行檢查、評(píng)議；對(duì)不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)成施工單位制定整改措施，并限期完善達(dá)標(biāo)，確保工程質(zhì)量達(dá)到優(yōu)良標(biāo)準(zhǔn)[5]。另外，承擔(dān)單位也應(yīng)將項(xiàng)目的參與單位、工程的基本情況等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行公告，增加項(xiàng)目的公開(kāi)性和透明度，便于群眾全面了解情況，以及相關(guān)部門(mén)和人員對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)一步監(jiān)督和管護(hù)。

2.5拓寬資金渠道，嚴(yán)管資金使用自2000年廣東省土地整治項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，全省投入資金超過(guò)130億元。其中國(guó)家級(jí)和省級(jí)土地整治項(xiàng)目總投資為32億元，省級(jí)易地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目總投資15億元，而市縣自籌資金補(bǔ)充耕地項(xiàng)目總投資79億元，土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地項(xiàng)目總投資4.5億元。由上述數(shù)據(jù)可以看出，廣東省土地整治的資金來(lái)源主要政府安排財(cái)政資金和通過(guò)市場(chǎng)籌集資金兩方面。政府安排的財(cái)政資金的項(xiàng)目主要是由土地所有單位或土地承包經(jīng)營(yíng)者按規(guī)定向縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)申請(qǐng)補(bǔ)充耕地，經(jīng)審核同意后，由縣級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)或具有相應(yīng)職能的其他機(jī)構(gòu)與申請(qǐng)者簽訂補(bǔ)充耕地合同，明確雙方的權(quán)利和責(zé)任，從而獲得資金來(lái)源。其投資收益補(bǔ)償方式由國(guó)土資源部門(mén)與投資者具體協(xié)商確定。而市場(chǎng)籌集資金項(xiàng)目，主要是考慮廣東經(jīng)濟(jì)條件較好，土地整治項(xiàng)目利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制吸引企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村或村民組、農(nóng)民、社會(huì)投資企業(yè)簽訂合同，在明確各自的職責(zé)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)產(chǎn)業(yè)化方式運(yùn)作，由土地所有單位或土地承包經(jīng)營(yíng)者自籌資金補(bǔ)充耕地。另外，由于現(xiàn)今對(duì)于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目區(qū)的投入過(guò)于分散，整治資金使用效益不高。在土地整治項(xiàng)目區(qū)，加強(qiáng)項(xiàng)目統(tǒng)籌、聚合其他涉農(nóng)資金，以市場(chǎng)運(yùn)作模式開(kāi)拓多元化融資渠道也是提升土地整治項(xiàng)目效果的重要經(jīng)濟(jì)保障措施[7]。但是不論是哪種資金籌集方式，建立完善的資金管理法律機(jī)制保障體系，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)政策和制度，建立土地整治相關(guān)資金使用管理獎(jiǎng)懲機(jī)制和耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制等，均是土地整治相關(guān)資金使用的規(guī)范化、精細(xì)化，調(diào)動(dòng)和提高地方及農(nóng)民積極性的必然要求。

3廣東省土地整治不同項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施的保障措施

3.1農(nóng)用地整治規(guī)劃實(shí)施的保障措施農(nóng)用地整治應(yīng)結(jié)合基本農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)田水利建設(shè)、水土保持工程建設(shè)等進(jìn)行，確保規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少、質(zhì)量有提高。其中，圍繞“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的中心，應(yīng)切實(shí)落實(shí)農(nóng)用地土地整治項(xiàng)目；在進(jìn)行規(guī)劃選址和立項(xiàng)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)設(shè)置與管理制度；在進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃編制時(shí)，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量指標(biāo)和土地開(kāi)發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)等年度計(jì)劃，加強(qiáng)年度計(jì)劃與規(guī)劃相銜接，做好指標(biāo)預(yù)測(cè)，提高計(jì)劃編制的科學(xué)性；在進(jìn)行年度計(jì)劃和執(zhí)行情況管理時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)管理、檢查和監(jiān)測(cè)的力度，實(shí)現(xiàn)土地利用年度計(jì)劃的動(dòng)態(tài)管理和實(shí)時(shí)跟蹤檢查和監(jiān)測(cè)，運(yùn)用遙感和地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，獲取準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)的土地整治基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，保證計(jì)劃管理落到實(shí)處。另外，針對(duì)耕地，尤其是基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)貼機(jī)制，應(yīng)將規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積作為一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的重要依據(jù)，實(shí)行保護(hù)責(zé)任與財(cái)政補(bǔ)貼相掛鉤，充分調(diào)動(dòng)保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。逐步建立資源補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)超出補(bǔ)充耕地義務(wù)量以外補(bǔ)充耕地的資金支持力度，進(jìn)一步完善新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的使用和管理。

3.2建設(shè)用地整治規(guī)劃實(shí)施的保障措施建設(shè)用地整治規(guī)劃需首先進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證。其對(duì)適宜整理的農(nóng)村居民點(diǎn)，主要是低效利用的舊宅基地和閑置的村莊空閑地，進(jìn)行遷村并點(diǎn)，宅基地調(diào)整，通過(guò)建設(shè)中心村、清退空閑地和超標(biāo)宅基地等方式，增加可利用土地面積，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施，進(jìn)一步提高土地利用集約化程度。任何非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目在可行性研究論證時(shí)，土地行政主管部門(mén)可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建設(shè)用地有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，并提出意見(jiàn)。在預(yù)審程序上應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，前置預(yù)審程序，預(yù)審工作必須在建設(shè)項(xiàng)目可研階段進(jìn)行，堅(jiān)決杜絕先立項(xiàng)、先選址、后預(yù)審的問(wèn)題，特別要總結(jié)出廣東實(shí)施 “三舊”改造的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，防止借建設(shè)用地整理的名目破壞土地利用結(jié)構(gòu)，影響耕地的總體質(zhì)量，導(dǎo)致群眾利益受損。