城市邊緣區(qū)土地規(guī)劃和管理問題

王先輝　王飛

[摘 要] 城市邊緣區(qū)是城郊接壤的地方，城區(qū)和農(nóng)田并列其中相互交錯，屬于過渡地帶。既是村鎮(zhèn)城市化的重要地區(qū)，也是城市發(fā)展進程中最優(yōu)先考慮的地區(qū)。它的行政區(qū)劃邊界是動態(tài)的，因此對于該種區(qū)域的管理顯得特別重要。城市化進程中必然伴隨的是城市人口的增加和擴展城市產(chǎn)業(yè)，城市化的必然結(jié)果是城市的范圍擴大、增加土地的面積增加。因為獨特的社會結(jié)構(gòu)——城鄉(xiāng)二元性，使得城市和鄉(xiāng)村的管理體制和文化產(chǎn)生一定的沖突，產(chǎn)生的問題大部分是土地利用上的問題，比如土地利用類型增多和用地區(qū)域分異不明晰。一旦用地管理失控，就會造成土地資源的浪費和管理失調(diào)。筆者詳細分析了城市邊緣區(qū)的現(xiàn)狀和存在的問題，思考了一些針對這一難點和矛盾的解決方法。

[關(guān)鍵詞] 城市邊緣區(qū) 土地利用 規(guī)劃管理

[中圖分類號] TU984 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）11-0008-01

目前隨著不斷深入的改革開放，經(jīng)濟迅速發(fā)展，在對城市邊緣區(qū)開發(fā)過程中，許多地方由于對短期效益的片面追求、不合理的經(jīng)營生產(chǎn)方式、不科學的管理逐漸引發(fā)了諸多經(jīng)濟、社會、生態(tài)以及環(huán)境問題。加強城市邊緣區(qū)的可持續(xù)開發(fā)，能夠改善城市地域結(jié)構(gòu)、提高城市土地開發(fā)效益、優(yōu)化城市功能區(qū)布局，以更好的開發(fā)與建設整個城市與周圍地區(qū)。

一、城市邊緣區(qū)土地利用的現(xiàn)狀和存在的問題

1.城市無規(guī)劃的擴大，土地管理失去控制

城市化發(fā)展不可避免地要占用耕地，吞噬農(nóng)業(yè)耕地變?yōu)槌鞘行陀玫?。而城市?guī)劃區(qū)以外的耕地屬于受保護的耕地，開發(fā)建設的阻力大、成本高，城市邊緣區(qū)土地的屬性是為城市建設發(fā)展的預備區(qū)域，所以就在城市邊緣區(qū)產(chǎn)生了大規(guī)模的城市開發(fā)征地。只有對開發(fā)建設有一個合理的規(guī)劃引導，才能嚴格管理土地利用活動，才能引導城市化過程健康發(fā)展，避免畸形發(fā)展。農(nóng)業(yè)耕地資源劇烈減少的另一重要原因是城市工業(yè)的外遷，大部分城市邊緣區(qū)形成了一個包圍著城市的環(huán)狀工業(yè)圈。？我國是農(nóng)業(yè)大國，大量占用和浪費耕地資源會影響耕地總量的動態(tài)平衡，嚴重威脅我國實現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

2.濫用土地，土地結(jié)構(gòu)變化大

我國很多城市的邊緣區(qū)土地利用不集約，比如說單位用地的建筑面積大而經(jīng)濟效益卻很少。土地開發(fā)的混亂和破碎、隨意開發(fā)臨時建筑和違章建筑，使得土地使用率非常低，土地結(jié)構(gòu)混雜，最終農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和城市建設活動都得不到有序進行。因為城市邊緣區(qū)是非常充裕的土地后備資源，土地利用方式轉(zhuǎn)換比較容易，所以很多企事業(yè)單位或者非農(nóng)村集體征用很多的土地卻不使用，不僅浪費了土地資源，也降低了土地利用效率。有些地區(qū)沒有嚴格控制規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設占用耕地，農(nóng)民因為耕地被征用為城市規(guī)劃區(qū)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，就改變了農(nóng)業(yè)土地利用方向，甚至耕地撂荒變成“社會性休耕”。特別在最近房地產(chǎn)熱的情況下，一些投機者和開發(fā)商期望土地增值，就大量收購土地使用權(quán)，寄希望資本升值寧愿讓土地空閑，導致大量土地閑置。

3.區(qū)域協(xié)調(diào)性差，規(guī)劃管理不當

由于位于城市邊緣，城市邊緣區(qū)的土地產(chǎn)生了城市臨近效應和土地低價效應。用地方式的轉(zhuǎn)變和邊緣區(qū)土地利用的復雜性，一些不遵照城市規(guī)劃和土地管理的單位和個人，未征先用，多征少用。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)審批土地，甚至批人情地，再加上土地管理人員未做到嚴格執(zhí)法，使得城市邊緣區(qū)土地的利用越來越難以管理。城郊規(guī)劃管理協(xié)調(diào)性差也導致了邊緣區(qū)區(qū)域各項規(guī)劃和建設不互通，因此各區(qū)域的基礎設施銜接不上，用地規(guī)劃更沒有合理性。

二、針對城市邊緣區(qū)問題的改進措施

1.合理規(guī)劃和控制城市邊緣區(qū)用地

目前的情況是我國城市面臨城市用地沒有秩序的擴張與蔓延。一個城市的發(fā)展應該將體量與功能做到統(tǒng)一，無節(jié)制的擴張不符合發(fā)展規(guī)律。城市發(fā)展中對城市用地的擴展實行總量控制，應按照用地性質(zhì)和實際情況劃定該時期內(nèi)的用地范圍，強調(diào)保護生態(tài)用地。另外作為管理部門，規(guī)劃管理等部門必須對規(guī)劃的土地供應和使用情況進行嚴格的監(jiān)督，后期還應跟蹤考察土地使用情況。城市邊緣區(qū)土地使用時，應該針對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展條件和實際情況劃定用地規(guī)模。

2.分區(qū)域發(fā)展，大區(qū)域?qū)嵭泻暧^控制

既要保護邊緣區(qū)用地的持續(xù)發(fā)展，也要控制整體用地的發(fā)展和秩序。對此，應給予開發(fā)建設當中一定的自由，城市邊緣區(qū)作為城市區(qū)域的一部分，它的土地控制制度必須是普遍適用的。通過嚴格執(zhí)行國家的土地管理相關(guān)的法規(guī)，打擊非法的占地和濫用行為，科學的分配土地，城鄉(xiāng)相互結(jié)合協(xié)調(diào)用地關(guān)系。真正做到行之有效，集約的利用城市邊緣區(qū)的土地。

結(jié)束語

總之，城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的土地非常重要卻有限，它的的使用和發(fā)展都應該和城市的總體規(guī)劃相結(jié)合起來，同時還要考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際發(fā)展情況，制定合理的土地規(guī)劃，遵循科學發(fā)展觀不浪費珍貴的土地，才能做到保護耕地、維護生態(tài)平衡的同時實現(xiàn)城市的擴張和經(jīng)濟的共同發(fā)展，才能促進城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻

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