北京人口發(fā)展矛盾、影響因素與對(duì)策研究

李茂　張真理

摘要：在對(duì)北京市人口發(fā)展的突出矛盾論述的基礎(chǔ)上，認(rèn)為影響北京人口健康發(fā)展的直接原因是流動(dòng)人口規(guī)模的急劇擴(kuò)張，而北京地區(qū)流動(dòng)人口規(guī)模急劇擴(kuò)張是受當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀背景與地方特殊因素共同影響。從尊重人口遷移和集聚的規(guī)律出發(fā)，提出首都人口發(fā)展的主要思路以及解決對(duì)策，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)就業(yè)源頭控制，優(yōu)化城市空間布局，改革公共事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制機(jī)制改革，建立制度保障。

關(guān)鍵詞：人口發(fā)展 ；人口規(guī)模 ；影響因素；對(duì)策

中圖分類號(hào)：C924；F124

一、北京人口發(fā)展的突出矛盾

與北京市人口發(fā)展現(xiàn)狀特點(diǎn)相適應(yīng)，北京人口發(fā)展面臨的突出矛盾表現(xiàn)為總量矛盾、結(jié)構(gòu)矛盾和分布矛盾三個(gè)大的方面。

（一）總量矛盾：人口總量與資源、環(huán)境約束的矛盾

2013年底，北京常住人口總量已經(jīng)超過(guò)2000萬(wàn)，達(dá)到2114.8萬(wàn)人，其中，常住外來(lái)人口802.7萬(wàn)人，占常住人口的比重為38%。①但首都的資源環(huán)境對(duì)人口的承載能力十分有限，2013年內(nèi)霧霾天氣等事態(tài)多發(fā)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體難以令人滿意。

（二）結(jié)構(gòu)矛盾：人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)與北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要不匹配

第一，勞動(dòng)年齡人口比重下降，但適齡勞動(dòng)力需求上升。隨著北京經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，服務(wù)業(yè)比重的不斷提升，高科技產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，對(duì)青壯年勞動(dòng)者數(shù)量的需求也日益增加。

第二，某些行業(yè)的初級(jí)工人長(zhǎng)期供應(yīng)不足，如2012年度勞動(dòng)力市場(chǎng)需求大于供給的前十二個(gè)職業(yè)中，一半以上是近三年供不應(yīng)求缺口最大的職業(yè)，且主要集中在居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)。

第三，技術(shù)工人供給不足。技術(shù)工人，尤其是高級(jí)技工供給不足，是長(zhǎng)期制約北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代的瓶頸問(wèn)題。

（三）分布矛盾：常住外來(lái)人口聚集地正好是社會(huì)管理、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施薄弱地

近年來(lái)，常住外來(lái)人口中居住于城市功能拓展區(qū)比重超過(guò)50%，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)尤為集中。造成這一矛盾有幾個(gè)關(guān)鍵性因素：第一，外來(lái)人口收入較低，消費(fèi)能力不足，壓縮消費(fèi)需求的愿望強(qiáng)烈。第二，針對(duì)外來(lái)人口的公共服務(wù)（包括提供可支付的住房）不足，生活費(fèi)用卻不斷上漲。第三，城鄉(xiāng)規(guī)劃的不同步、不統(tǒng)一、不銜接，以及城市發(fā)展規(guī)劃中重經(jīng)濟(jì)規(guī)劃輕社會(huì)規(guī)劃、生活規(guī)劃、服務(wù)規(guī)劃。第四，三元分割的社會(huì)管理體制，即居民、村民、外來(lái)人口分別采用不同的管理制度。

二、影響北京人口發(fā)展的因素分析

影響北京人口健康發(fā)展的直接原因是流動(dòng)人口規(guī)模的急劇擴(kuò)張，而北京地區(qū)流動(dòng)人口規(guī)模急劇擴(kuò)張是受當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀背景與地方特殊因素共同影響。

（一）北京人口過(guò)快增長(zhǎng)的宏觀背景

北京人口過(guò)快增長(zhǎng)的宏觀背景主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1.農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的存在

近代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量龐大，人均耕地面積少，再加上工業(yè)起步晚，城市化水平低，大城市、大農(nóng)村并存，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出等原因，農(nóng)村勞動(dòng)力一直供大于求，只不過(guò)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期處于隱性狀態(tài)。改革開放后“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”使農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，解除了對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活年代以來(lái)，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域容納勞動(dòng)力出現(xiàn)了絕對(duì)量下降的情況。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的逐步改善，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力總量上出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)，在2010年左右，農(nóng)業(yè)中可供轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力規(guī)模約為4300多萬(wàn)。②根據(jù)推算，未來(lái)10年全國(guó)農(nóng)村每年還要新增勞動(dòng)力600多萬(wàn)。

2. 人口流動(dòng)的比較收益較高

人口流動(dòng)的自身流動(dòng)意愿是推動(dòng)人口流動(dòng)的主觀因素，而人口流動(dòng)的比較收益是產(chǎn)生流動(dòng)意愿的根本原因。隨著改革開放戰(zhàn)略的實(shí)施，雖仍有一些制度性障礙存在，但人口流動(dòng)的制度性成本已經(jīng)大幅度降低。廣大農(nóng)村人口流動(dòng)的收入預(yù)期大幅度提高。在預(yù)期收入的提高和流動(dòng)成本降低的雙重作用下，人口流動(dòng)能夠獲得較高的比較收益，這一要素成為了人口流動(dòng)的強(qiáng)大內(nèi)在動(dòng)力。

3. 城市化進(jìn)程加快

在正常情況下，工業(yè)化水平的提高和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然帶動(dòng)城市化水平的提高。但從建國(guó)到1978年期間，我國(guó)城市化進(jìn)程相當(dāng)緩慢。在1950至1980年的30年中，工業(yè)化進(jìn)程的加速發(fā)展，我國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值1978年比1949年增長(zhǎng)了38.18倍，工業(yè)總產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的比重，由1949年的30%提高到1978年的72.2%。1978年改革開放以后城市化進(jìn)程加速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使得中國(guó)的城市化呈現(xiàn)出以小城鎮(zhèn)迅速擴(kuò)張、人口就地城市化為主的特點(diǎn)，與工業(yè)化速度的差距逐步縮小。究其原因，主要是由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行重工業(yè)超前發(fā)展戰(zhàn)略和不合理的城市規(guī)模分布；而新工業(yè)化中存在的弱質(zhì)問(wèn)題特別是企業(yè)弱質(zhì)問(wèn)題，是改革開放后我國(guó)城市化滯后的主要原因。

4. 城鄉(xiāng)差異與地區(qū)差異仍然明顯

第一，從城鄉(xiāng)居民人均收入比來(lái)看，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大。我國(guó)在改革開放初期城鄉(xiāng)居民人均收入比為2：1，1995年為2.72：1，2001年為2.92：1，2003年進(jìn)一步擴(kuò)大到為3.23：1， 2011年約達(dá)3.13：1。如果再將城市居民享受帶有很大福利性成份的住房、醫(yī)療、教育、交通、以及公共服務(wù)等計(jì)算在內(nèi)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入差距并未有得到有效的縮小，反而在拉大（見圖1）。

第二，從基尼系數(shù)來(lái)看，城鄉(xiāng)居民收入分配的社會(huì)公平程度嚴(yán)重失衡。1978年前我國(guó)城鄉(xiāng)居民收的綜合基尼系數(shù)約在0.20～0.24之間，1990年為0.343，1995年為0.389，2005年后達(dá)到0.437。這說(shuō)明城鄉(xiāng)居民之間收入分配差異正在擴(kuò)大。

第三，從城鄉(xiāng)居民人均生活消費(fèi)支出來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平差距進(jìn)一步拉大，也表明收入差距的擴(kuò)大。1978年城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平的差距是267元，城鄉(xiāng)居民人均生活消費(fèi)支出比例為2.9：1。2010年城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平的差距擴(kuò)大到7265元，城鄉(xiāng)居民人均生活消費(fèi)支出比例為4.05：1?？梢?，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平差距比城鄉(xiāng)居民收入差距更為明顯。

第四，從恩格爾系數(shù)看，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的差距很大。在20世紀(jì)80年代末和90年代初期，農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)下降較快，與城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)逐漸接近。但是在90年代中后期，城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)下降的速度就比農(nóng)村居民更快一些，城鄉(xiāng)居民人均恩格爾系數(shù)差距逐漸拉大。1978年城鄉(xiāng)之間恩格爾系數(shù)的差值不高于4.5個(gè)百分點(diǎn)，2002年擴(kuò)大到8.5個(gè)百分點(diǎn)，2011年差值有所縮小，但仍在4.1個(gè)百分點(diǎn)。

（二）北京人口過(guò)快增長(zhǎng)的特殊性

北京人口過(guò)快增長(zhǎng)的特殊性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.北京社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的需求長(zhǎng)期存在

首都自身的新增勞動(dòng)力不能滿足勞動(dòng)力更替和擴(kuò)充崗位的需要時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的絕對(duì)需求；而在城市勞動(dòng)力數(shù)量充足、只是由于其擇業(yè)觀念、就業(yè)渠道、工資福利待遇等“錯(cuò)位”產(chǎn)生出一部分職業(yè)、崗位空置時(shí)，城市也會(huì)有對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的相對(duì)需求。從北京市目前的情況來(lái)看，對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的客觀需求主要是“結(jié)構(gòu)性”的相對(duì)需求，外來(lái)勞動(dòng)力主要從事居民服務(wù)業(yè)等行業(yè)工作。

2.城市功能集中帶來(lái)明顯的人口集聚效應(yīng)

城市的職能就是由多個(gè)特點(diǎn)清晰明確的功能區(qū)充分地發(fā)揮自己作用來(lái)實(shí)現(xiàn)的。城市功能區(qū)的形成過(guò)程是產(chǎn)業(yè)或者城市功能要素在特定的城市空間集聚的過(guò)程。北京是中華人民共和國(guó)的首都，是全國(guó)的政治中心、文化中心、科教中心，又是世界著名古都和對(duì)外交往的現(xiàn)代國(guó)際城市。因此，城市功能的集中給北京人口的向心集聚帶來(lái)了重大的影響。

第一，強(qiáng)大的行政部門資源吸引大量的勞動(dòng)力。二、三、四環(huán)以內(nèi)是中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)等國(guó)家首腦機(jī)關(guān)及部委所在地，是國(guó)家政治中心的主要載體，也是北京市行政機(jī)構(gòu)和外省市駐京機(jī)構(gòu)聚集地（如下圖2、3、4所示）。行政機(jī)關(guān)特別是中央行政機(jī)關(guān)的存在不僅帶來(lái)了豐富的物流、人流和信息流，更因?yàn)檎?wù)往來(lái)，促進(jìn)了區(qū)域商務(wù)圈。眾多行政、事業(yè)單位坐落對(duì)區(qū)域內(nèi)各行業(yè)的發(fā)展形成重大影響，形成區(qū)域“行政經(jīng)濟(jì)”這一獨(dú)特現(xiàn)象，帶動(dòng)了為其提供服務(wù)的行業(yè)發(fā)展。這些服務(wù)行業(yè)的發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力，特別是低端勞動(dòng)力的需求較大。

第二，行政部門具有較大的就業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)。與其他大型城市相比，北京的政務(wù)部門多，擁有豐富的行政人力資源。以“公共管理與社會(huì)組織年末在崗職工人數(shù)”為例。公共管理與社會(huì)組織包括“中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、人民政協(xié)和民主黨派、群眾團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體和宗教組織”。其中，群眾團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體和宗教組織在崗職工人數(shù)在其中的比例有限，大部分還是黨政機(jī)關(guān)。以2011年年末，北京的“公共管理與社會(huì)組織年末在崗人數(shù)”與比上海與廣州的總和還要多，是重慶的1.6倍（見表1）。

從總體上來(lái)看，在政府部門直接就業(yè)的人員占北京市勞動(dòng)力總量的比例較小，但從行政部門的就業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)來(lái)看，其帶動(dòng)的上下游產(chǎn)業(yè)就業(yè)數(shù)量就顯得十分可觀。

3. 環(huán)首都貧困帶的存在

由于生態(tài)、發(fā)展水平和制度設(shè)計(jì)等原因，北京與周邊的經(jīng)濟(jì)勢(shì)差較大，有著明顯的地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異，發(fā)展不均衡，這是北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)特殊現(xiàn)象，也是北京人口快速增長(zhǎng)的一個(gè)特殊因素。從國(guó)家級(jí)貧困縣的分布圖可以看出，首都周邊還有大量的貧困縣，特別是北京的西北部地區(qū)毗鄰著幾大貧困縣，而上海與廣州的情況則好于北京。有專家指出，從北京市中心到張家口康?？h方向，隨著距離的增大，人均GDP呈衰減趨勢(shì)。距北京市中心80～100km是明顯的分界點(diǎn)，2003年北京市中心的人均GDP是48000元，到100km處下降為7000元，到220km處人均GDP約4000元。③僅張家口、承德、保定三市就有25個(gè)貧困縣、167萬(wàn)貧困人口，形成了 “環(huán)首都貧困帶”。

環(huán)首都貧困帶呈帶環(huán)繞于北京周圍的冀北地區(qū)，包括張家口、承德市的16個(gè)國(guó)家貧困縣，150.4萬(wàn)貧困人口（貧困標(biāo)準(zhǔn)為625元/年，1999年）。然而經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，這一現(xiàn)象并未有所改變，大部分地區(qū)仍處于貧困之中（見表2）。

三、北京人口發(fā)展的主要思路和對(duì)策

北京人口發(fā)展的主要思路與對(duì)策如下。

（一）主要思路

人口遷移、集聚有其自身的規(guī)律，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化過(guò)程中，受成本—收益引導(dǎo)而實(shí)現(xiàn)的勞動(dòng)力資源的重新配置。因此，人口發(fā)展政策制訂應(yīng)該充分尊重人口遷移和集聚的規(guī)律，通過(guò)合理的規(guī)劃，引導(dǎo)人口有序流動(dòng)、合理分布，實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模目標(biāo)。通過(guò)提高科學(xué)技術(shù)水平和城市管理水平，放寬城市的資源約束，擴(kuò)大人口容量，提高城市發(fā)展的協(xié)調(diào)性，將人口聚集產(chǎn)生的負(fù)面影響降低。

1.積極全面貫徹落實(shí)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略是解決首都人口發(fā)展矛盾的基本途徑

我國(guó)的城鎮(zhèn)化將是以實(shí)現(xiàn)公民的自由遷移、農(nóng)民工平等享有市民待遇、改變城鄉(xiāng)收入分配格局為目標(biāo)的。只有積極貫徹落實(shí)國(guó)家的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，才能縮小城鄉(xiāng)收入差距，減少鄉(xiāng)—城人口流動(dòng)的驅(qū)動(dòng)，才能培育大批符合北京需要的勞動(dòng)力資源，推動(dòng)北京產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，才能改變北京基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系不對(duì)等和不均衡狀況，從而最終解決北京的人口矛盾。北京市應(yīng)該積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)新格局的形成。加快郊區(qū)城鎮(zhèn)化，加快建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際新城，增強(qiáng)郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展活力，提高郊區(qū)基本公共服務(wù)水平，從而有利于承接中心城區(qū)功能，人口的合理疏解和分布。

2.以建設(shè)世界城市為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人口調(diào)控的兩個(gè)轉(zhuǎn)變

以建設(shè)世界城市為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人口調(diào)控的兩個(gè)轉(zhuǎn)變：向結(jié)構(gòu)和分布調(diào)控優(yōu)于規(guī)模調(diào)控轉(zhuǎn)變；向規(guī)模調(diào)控與提高城市人口承載力并重轉(zhuǎn)變。按照國(guó)家實(shí)現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的總體部署，到2050年左右，北京要建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的城市，進(jìn)入世界城市行列。對(duì)比北京市與其他世界城市的差距，人口調(diào)控應(yīng)該實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：

第一，從以規(guī)模調(diào)控為主向結(jié)構(gòu)和分布調(diào)控先于規(guī)模調(diào)控轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變主要有三個(gè)原因：首先，北京的人口密度相比并不算高，但卻存在人口分布的不均衡，首都功能核心區(qū)人口密度過(guò)高的問(wèn)題。其次，到2020年人口將進(jìn)一步向城鄉(xiāng)結(jié)合部聚集，分布矛盾將更為突出。第三，當(dāng)分布矛盾和結(jié)構(gòu)矛盾緩和后，有利于解決總量矛盾。比如通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口人力資本投資獲得大量北京產(chǎn)業(yè)升級(jí)所必須勞動(dòng)力條件，從而推動(dòng)北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型換代，減少對(duì)外部勞動(dòng)力的需求。城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施完善后，可以采用階梯電價(jià)和階梯水價(jià)的方式，改變水資源的消費(fèi)方式，引導(dǎo)人口流動(dòng)行為。第四，總量矛盾只能采取間接調(diào)控的措施，即產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和升級(jí)。

第二，從單向的人口規(guī)模調(diào)控向規(guī)模調(diào)控與提高城市人口承載力并重轉(zhuǎn)變。由于科學(xué)技術(shù)、城市管理水平等因素的變化，適度人口規(guī)模是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。換言之，“適度人口規(guī)模只具有遠(yuǎn)期目標(biāo)的參考作用和特定城市生活方式的借鑒作用，是考慮了若干有限因素并基于我們目前對(duì)事物規(guī)律的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的規(guī)劃結(jié)果” 。④因此，我們一方面應(yīng)當(dāng)重視規(guī)模調(diào)控目標(biāo)，以此為引導(dǎo)城市健康發(fā)展，另一方面我們也無(wú)需過(guò)分恪守某個(gè)數(shù)值節(jié)點(diǎn)，應(yīng)發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，提高科學(xué)技術(shù)水平和城市管理水平來(lái)提高城市的人口承載力，改善城市宜居程度。

3.建立以經(jīng)濟(jì)手段為主導(dǎo)，其他調(diào)控方式為補(bǔ)充的綜合調(diào)控機(jī)制

調(diào)控人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布主要依靠經(jīng)濟(jì)手段影響人口流動(dòng)的成本和收益。經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)和規(guī)模直接決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)決定企業(yè)的就業(yè)崗位和就業(yè)人口，就業(yè)崗位的屬性對(duì)應(yīng)著就業(yè)人員的收入水平，而崗位數(shù)量對(duì)應(yīng)著對(duì)流動(dòng)人口的接納能力，因此，某個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向關(guān)系到流動(dòng)人口的收益，而地區(qū)相應(yīng)的居住生活成本以及相應(yīng)稅費(fèi)制度對(duì)應(yīng)著流動(dòng)人口的成本，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的人口流動(dòng)的主導(dǎo)因素。因此，北京人口調(diào)控的主導(dǎo)思路應(yīng)該從“強(qiáng)制管人”轉(zhuǎn)變?yōu)榉蛛A段的“以業(yè)控人”，并不斷完善和豐富調(diào)控手段，更多借助產(chǎn)業(yè)政策和稅費(fèi)政策等經(jīng)濟(jì)手段，并結(jié)合相應(yīng)行政手段（戶籍控制、社會(huì)制度、教育制度），形成市場(chǎng)和政府調(diào)控的合力。

4.人口融入是人口調(diào)控的重要內(nèi)容

促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融入，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)人口合理布局及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然選擇。促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融入是人口調(diào)控的基本內(nèi)容。

第一，流動(dòng)人口社會(huì)融入利于從根本上改變城鄉(xiāng)差異問(wèn)題，消解人口流動(dòng)的動(dòng)因。目前，我國(guó)規(guī)模龐大的農(nóng)民工及其家庭成員“流而未遷”，“農(nóng)民”數(shù)量沒(méi)有真正減少。這些正是人口大規(guī)模向北京聚集的重要原因。因此，必須促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市，真正形成支撐經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的人力資源和社會(huì)基礎(chǔ)，才能從根本上實(shí)現(xiàn)人口調(diào)控目標(biāo)。

第二，促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合，利于城市的和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)人口與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。制度的隔離客觀上強(qiáng)化了流動(dòng)人口的地緣、鄉(xiāng)緣、親緣關(guān)系，加劇了社會(huì)分化，在城市內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)。一些地區(qū)流動(dòng)人口與戶籍人口倒掛，外來(lái)人口與本地人口存在經(jīng)濟(jì)利益沖突，極易激發(fā)社會(huì)矛盾。

第三，促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合，利于實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和提升國(guó)民素質(zhì)，是人口結(jié)構(gòu)調(diào)控的重要內(nèi)容。流動(dòng)人口的社會(huì)融合，是流動(dòng)人口接受城市文明、由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的過(guò)程，是流動(dòng)人口共享城市發(fā)展成果、獲得平等發(fā)展機(jī)會(huì)的過(guò)程，也是增強(qiáng)城市包容性、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、提高社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的過(guò)程。

（二）北京人口發(fā)展進(jìn)程中的對(duì)策性建議

北京人口發(fā)展進(jìn)程中的對(duì)策性建議如下。

1.促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

要使人口達(dá)到有序流動(dòng)，從根本上要逐步消除區(qū)域發(fā)展不均、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及公共資源和服務(wù)分配失衡等問(wèn)題。首先，要大力提高中小城市的人口吸引力，促進(jìn)人口合理分布。農(nóng)村勞動(dòng)力呈現(xiàn)梯度轉(zhuǎn)移規(guī)律，即他們往往首先流向縣城、然后是省城、最后才是直轄市和首都。大力發(fā)展中小城市，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力區(qū)域內(nèi)自我吸收，合理分流人口具有重要的意義。國(guó)家可以加大對(duì)中小城市的投資力度，尤其是加大對(duì)這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，縮小其與大城市之間的差距。低級(jí)別城市到高級(jí)別城市逐步放開城市戶籍限制，滿足農(nóng)民就地市民化的愿望。加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，以服務(wù)調(diào)控人口的合理分布。

與此同時(shí)，推進(jìn)京津冀區(qū)域一體化發(fā)展，減少周邊城市人口向首都聚集，同時(shí)推動(dòng)北京人口向周邊城市疏散。優(yōu)化京津冀各地區(qū)的支撐產(chǎn)業(yè)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的地域分工結(jié)構(gòu)，加快次中心城市建設(shè)，促進(jìn)流動(dòng)人口的合理流動(dòng)和分布。北京和天津要發(fā)揮集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用。加快石家莊、唐山發(fā)展為超大城市，加快發(fā)展廊坊、保定、秦皇島、滄州成為特大城市，加快北京市新城建設(shè)，逐步發(fā)展成為中等城市，促進(jìn)多中心城鎮(zhèn)分布格局的形成。

2.產(chǎn)業(yè)就業(yè)源頭控制

第一，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府引導(dǎo)，完善產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。北京市應(yīng)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局的指導(dǎo)，促進(jìn)各功能區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。 一是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄。進(jìn)一步明確不同功能區(qū)域鼓勵(lì)、限制和禁止的產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局。二是嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。適時(shí)修訂形成更加嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入占地、耗能、耗水、廢物處置利用率、資源產(chǎn)出率、“三廢”排放等全市統(tǒng)一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵(lì)各區(qū)縣在項(xiàng)目引進(jìn)中實(shí)行嚴(yán)于國(guó)家和市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入條件。三是完善市場(chǎng)退出機(jī)制。對(duì)不符合區(qū)域發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)，通過(guò)手段，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和退出。

第二，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)。建立以科技進(jìn)步和人力資本為主導(dǎo)的新的發(fā)展機(jī)制，通過(guò)提升高新技術(shù)和現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展水平，提高生產(chǎn)效率，不斷減少對(duì)低人力資本勞動(dòng)力的需求；堅(jiān)持高端發(fā)展方向，降低低端傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求，減少人口集聚規(guī)模。

3.優(yōu)化城市空間布局

第一，中心城調(diào)整優(yōu)化，加大城區(qū)人口疏解力度。加大中心城人口疏解力度，鼓勵(lì)部分行政辦公、教育、科研、醫(yī)療等現(xiàn)有和新增功能向新城等外圍地區(qū)疏解。通過(guò)在土地使用、稅收、搬遷費(fèi)用、購(gòu)房、子女教育等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠或補(bǔ)貼，以引導(dǎo)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)和學(xué)校向周邊衛(wèi)星城市遷移。

第二，加快新城發(fā)展，強(qiáng)化人口與產(chǎn)業(yè)聚集功能。支持新城教育、科技、文化、體育、衛(wèi)生等公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加大中心城優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向新城輻射力度，努力實(shí)現(xiàn)新城人性化、精細(xì)化、集約化、生態(tài)化發(fā)展。

第三，加快職住交通平衡體系建設(shè)，緩解城區(qū)人口通勤壓力。應(yīng)實(shí)施快速交通體系聯(lián)結(jié)就業(yè)中心和高密度居住區(qū)策略，減少職住分離帶來(lái)?yè)矶潞铜h(huán)境污染。在進(jìn)行城市空間規(guī)劃和土地供給時(shí)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)向“六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、四大高端產(chǎn)業(yè)新區(qū)、專業(yè)集聚區(qū)”集中；加強(qiáng)交通規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接，在從就業(yè)中心延伸到城市外圍的軌道交通周邊提供居住用地，或者在就業(yè)中心和相應(yīng)的居住密集區(qū)之間提供便捷的快速交通設(shè)施；加強(qiáng)交通彈性需求管理，可以通過(guò)提高停車費(fèi)、征收高峰時(shí)段擁堵費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)市民出行。

4.改革公共事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，使價(jià)格反映公共事業(yè)產(chǎn)品的成本上升趨勢(shì)

當(dāng)城市規(guī)模達(dá)到一定程度，物價(jià)的上升會(huì)帶動(dòng)生活成本的上升，從而引導(dǎo)人口擴(kuò)散。目前北京公共事業(yè)產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映公共事業(yè)產(chǎn)品成本上升的趨勢(shì)。當(dāng)公共事業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格不能反映實(shí)際的成本上升趨勢(shì)的時(shí)候，通過(guò)物價(jià)調(diào)整人口流動(dòng)的機(jī)制也就失效了。因此，應(yīng)當(dāng)逐步改革公共事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，使其反映公共事業(yè)成本上升趨勢(shì)，逐步發(fā)揮物價(jià)調(diào)整人口流動(dòng)的作用。

5.穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制機(jī)制改革，提高地區(qū)承載力

第一，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革，為本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革，不僅讓集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)及其收益之間建立了直接的聯(lián)系，而且有利于土地流轉(zhuǎn)，提高土地經(jīng)營(yíng)效益。政策上，應(yīng)當(dāng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)規(guī)劃直接利用土地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，降低城市化的成本，從而有可能在本地區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的職住平衡。

第二，應(yīng)由市區(qū)政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用。目前，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)主要由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用，而利用基礎(chǔ)設(shè)施的群體遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了本集體經(jīng)濟(jì)組織的范疇。這相當(dāng)于以集體經(jīng)濟(jì)組織的收入補(bǔ)貼非集體經(jīng)濟(jì)組織成員。應(yīng)當(dāng)由市區(qū)政府根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)實(shí)有人口統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。

第三，在公共事務(wù)治理上，搭建起合作治理的平臺(tái)：政府是主導(dǎo)（把握方向，政策支持和資金扶持），社區(qū)自治組織是中介（溝通政府與居民）和平臺(tái)（聚合民意、自我管理），居民是參與者（民主自治）與需求者（服務(wù)的對(duì)象），企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和非營(yíng)利組織是助推器（提供專業(yè)化的服務(wù)和產(chǎn)品）。

6.建立較為完善制度保障

第一，構(gòu)建首都人口協(xié)調(diào)控制領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專門的人口政策委員會(huì)，由北京市各人口管理部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成。通過(guò)成立專門的人口政策委員會(huì)，明確落實(shí)政府責(zé)任。人口政策委員會(huì)的職責(zé)包括負(fù)責(zé)部門協(xié)調(diào)，落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的人口政策目標(biāo)，制定必要的人口調(diào)控措施，指導(dǎo)具體措施的執(zhí)行；監(jiān)測(cè)人口變化，組織專家調(diào)研，分析預(yù)測(cè)人口變化，評(píng)估政策效果；向人大和政協(xié)報(bào)告行政區(qū)劃內(nèi)的人口密度變化；組織基層干部隊(duì)伍的專業(yè)培訓(xùn)；審核批準(zhǔn)重大建設(shè)項(xiàng)目的人口密度環(huán)評(píng)和周遍人流變化環(huán)評(píng)，指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作落實(shí)人口密度控制要求；檢查監(jiān)督人口統(tǒng)計(jì)工作。

第二，加強(qiáng)各級(jí)政府的人口管理工作。把人口規(guī)?？偭空{(diào)控分解到區(qū)縣，將人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展納入?yún)^(qū)縣政府績(jī)效管理考評(píng)指標(biāo)體系。

第三，借鑒上海等地經(jīng)驗(yàn)，加快建立統(tǒng)一居住證制度。統(tǒng)一居住證有利于加強(qiáng)流動(dòng)人口信息采集，共享信息資源，方便政府各有關(guān)部門掌握流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)，提高服務(wù)和管理的效率。

第四，應(yīng)該建立以居住證制度為基礎(chǔ)、以公安人口管理系統(tǒng)為支撐、相關(guān)部門共建共享的實(shí)有人口服務(wù)管理信息系統(tǒng)；建立以村（居）人口信息采集為基礎(chǔ)、以市人口計(jì)生全員人口信息系統(tǒng)為平臺(tái)、以人口流動(dòng)及區(qū)域動(dòng)態(tài)分布為主要功能的人口規(guī)模調(diào)控輔助決策系統(tǒng)，為人口服務(wù)管理提供多方參與、多元支撐、多維服務(wù)的工作機(jī)制。

注釋：

①北京市統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)：《北京市2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《北京日?qǐng)?bào)》，2014年2月13日第四版。

②都陽(yáng)、王美艷：《農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的新估計(jì)及其含義》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第四期。

③樊杰：《京津冀都市圈區(qū)域綜合規(guī)劃研究》，科學(xué)出版社，2008第一版，第28頁(yè)。

④張善余：《產(chǎn)業(yè)調(diào)整與上海城市人口再分布》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2001年第7期。

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（編輯：韋京）