農(nóng)民市民化的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及其治理

簡敏　念興昌

〔摘要〕 新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是農(nóng)民市民化。由于城鎮(zhèn)化中主體關(guān)系失衡、治理結(jié)構(gòu)失調(diào)、治理方式失效及人與自然關(guān)系失和等原因，當(dāng)前農(nóng)民市民化陷入了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、人際和生態(tài)等多重維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)之中。有效化解農(nóng)民市民化的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，需要構(gòu)建政府引導(dǎo)的多元參與治理體系，創(chuàng)新戶籍和土地產(chǎn)權(quán)管理制度，培育城鄉(xiāng)一體融合的認(rèn)同文化，統(tǒng)籌運(yùn)作綠色治理與社會(huì)治理。

〔關(guān)鍵詞〕 新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)民市民化，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，治理策略

〔中圖分類號〕D669 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）03-0074-04

新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心，關(guān)鍵在于有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》顯示，1978～2013年，我國城鎮(zhèn)化率已從17.9%提升到53.7%。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已取得巨大成果。然而，市民化進(jìn)程中的成本分擔(dān)、征地與鄰避沖突、市民化與城鎮(zhèn)化脫節(jié)等問題卻增加了城鎮(zhèn)化的維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)。分析市民化社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及其成因，探究市民化社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)化解策略，不但是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)際要求，而且也是社會(huì)維穩(wěn)的迫切需要。本文試圖對市民化的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及其成因進(jìn)行分析，并從地方治理視角提出化解市民化社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的因應(yīng)之策。

一、農(nóng)民市民化的主要社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，農(nóng)民市民化存在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)及人際等多重社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（一）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：農(nóng)民市民化成本分擔(dān)主體單一。當(dāng)前我國農(nóng)民市民化的經(jīng)濟(jì)成本與制度改革代價(jià)較大。缺乏資金和物質(zhì)支持仍是現(xiàn)階段市民化的根本制約條件，尤其是成本分擔(dān)主體單一給農(nóng)民市民化帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。目前我國注重城鎮(zhèn)宜居性的市民化人均成本是15萬元 〔1 〕 （P73 ），2.6億左右農(nóng)民工市民化的高額成本對個(gè)人和政府來說都是繁重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。據(jù)測算，2010年全國所有地級城市的戶籍價(jià)值平均為2211元 〔2 〕 （P39-41 ）。就戶籍改革而言，僅靠政府解決所有農(nóng)民工的戶口問題既不現(xiàn)實(shí)也不可能，再加上養(yǎng)老、醫(yī)療、社保等其他管理制度改革成本，巨額經(jīng)濟(jì)成本將進(jìn)一步加大市民化維穩(wěn)的壓力。另外，土地財(cái)政也難以維系市民化的高額成本支出。2001年至2013年我國土地財(cái)政收入對地方財(cái)政總收入的貢獻(xiàn)率急劇上升，從19.7%上升至48.5%，但地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之上升，地方財(cái)政入不敷出的狀況仍將持續(xù) 〔3 〕。土地財(cái)政的不可持續(xù)性易造成地方政府債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給城鎮(zhèn)，使農(nóng)民市民化成本支付具有更多不確定性。

（二）政治風(fēng)險(xiǎn)：沖突與群體事件考驗(yàn)地方治理。鄰避沖突與征地拆遷群體事件是農(nóng)民市民化中最大的維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)。如何處理這些沖突和群體事件關(guān)涉政府在事件中的角色、定位及其與民眾關(guān)系等問題。一方面，地方群體事件劇增已嚴(yán)重影響地方政府維穩(wěn)的有效性。《2013年中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測》指出，征地拆遷引發(fā)的群體事件占一半左右，環(huán)境污染和勞動(dòng)爭議引發(fā)的群體事件占30%左右。從數(shù)量和發(fā)生頻率上看，這些群體事件仍在不斷增多，如宜黃事件、番禺事件、各地拆遷自焚事件及系列PX事件等。征地拆遷沖突和群體事件激增使地方政府維穩(wěn)陷入了疲軟狀態(tài)，特別是鄰避沖突等更考驗(yàn)地方政府應(yīng)對新型群體事件的能力。另一方面，地方政策缺乏延續(xù)性削弱了政府的公信力。多數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)制定的政策具有短期性，隨著地方領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷和調(diào)任，征地拆遷補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及城鎮(zhèn)規(guī)劃等政策也不斷變化。城鎮(zhèn)化政策缺乏連續(xù)性將會(huì)削弱民眾對地方政府的信任，信任危機(jī)的產(chǎn)生迫使農(nóng)民、市民與地方政府在沖突中難以達(dá)成妥協(xié)，進(jìn)而弱化地方政府治理的合法性。

（三）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)：農(nóng)民市民化規(guī)模與城鎮(zhèn)化進(jìn)程脫節(jié)。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡問題也日益凸顯，市民化規(guī)模與城鎮(zhèn)化過程脫節(jié)增加了市民化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。第一，農(nóng)民市民化落后于城鎮(zhèn)空間規(guī)模發(fā)展。2013年《中國城市發(fā)展報(bào)告No.6》顯示，2012年我國完全城鎮(zhèn)化率為42.2%，按市民化標(biāo)準(zhǔn)，此前公布的52.57%大約被高估了10個(gè)百分點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)來看，我國有1.9萬多個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人 〔4 〕。城鎮(zhèn)化陷入農(nóng)民“半城鎮(zhèn)化”與城鎮(zhèn)“空心化”的雙重困境，這種兩難處境使城鎮(zhèn)化面臨失衡和失控的風(fēng)險(xiǎn)。第二，征地和用地比例失調(diào)加深了城鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展的矛盾性。近年來城鎮(zhèn)征地逐年遞增，城鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)矛盾的尖銳化提高了市民化維穩(wěn)的難度。從2009年起，國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地已基本得到控制，但地方政府的征地量并未得到有效遏制，2010年后一直保持在30萬公頃以上；2012年我國城鎮(zhèn)公共管理與服務(wù)建設(shè)用地僅占總用地量的12.2%，工商業(yè)用地則高達(dá)53.5% 〔5 〕 （P3 ）。由此給城鎮(zhèn)化帶來了雙重社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)：城鎮(zhèn)以征地拆遷來擴(kuò)大規(guī)模壓縮了農(nóng)民的生存空間；同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)投入少、吸納戶籍化居民比例小又變成優(yōu)化城鎮(zhèn)質(zhì)量的瓶頸。第三，人口快速流動(dòng)造成了社會(huì)資源在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)雙倍配置，而在人口流失地區(qū)卻雙倍閑置，使城鎮(zhèn)面臨人口膨脹、資源短缺、棚戶區(qū)和貧民窟等城市病產(chǎn)生和惡化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）人際風(fēng)險(xiǎn)：“新市民”與“老市民”矛盾內(nèi)化。在城鎮(zhèn)化過程中，剛進(jìn)入城鎮(zhèn)的“新市民”與城鎮(zhèn)“老市民”社會(huì)矛盾內(nèi)化與激化隱含著較大的人際風(fēng)險(xiǎn)。第一，人口家庭化遷移給新老市民的社會(huì)關(guān)系帶來較大沖擊?！吨袊鲃?dòng)人口發(fā)展報(bào)告2013》指出，我國超過六成的已婚新生代流動(dòng)人口具有明顯的家庭化遷移特征。農(nóng)民失地失業(yè)與流動(dòng)人口的家庭化遷移縮短了新老市民社會(huì)融合的磨合期，使新老市民群體內(nèi)外部的社會(huì)關(guān)系更加復(fù)雜。如在新興市民群體內(nèi)部，新生代農(nóng)民工與其父輩之間可能形成代際貧困傳遞，他們的社會(huì)不公平感和相對剝奪感不斷累積，形成“隧道效應(yīng)” 〔6 〕 （P184-186 ），最終產(chǎn)生仇官、仇富的怨恨心理和社會(huì)戾氣。第二，新老市民的社會(huì)關(guān)系進(jìn)一步內(nèi)化為社會(huì)公平、社會(huì)認(rèn)同與排斥、階層分化等普遍的社會(huì)問題。從農(nóng)民工的生存環(huán)境看，農(nóng)民工大多從事勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作環(huán)境惡劣、工作時(shí)間長且收入低的工作，“老市民”主導(dǎo)的社會(huì)輿論易對他們產(chǎn)生“妖魔化”社會(huì)排斥，迫使農(nóng)民工轉(zhuǎn)向群體內(nèi)部尋求認(rèn)同，久而久之，這種相互排斥的原子化社會(huì)認(rèn)同可能上升為階層之間的矛盾關(guān)系問題。

（五）生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)：農(nóng)民市民化使城鎮(zhèn)化環(huán)境的脆弱性加劇。生態(tài)破壞和環(huán)境污染對城鎮(zhèn)環(huán)境和社會(huì)的承受能力都是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。近年來，許多化工項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施備受市民關(guān)注，涉及環(huán)境的社會(huì)不穩(wěn)定因素也逐漸增多?；?、石化工程和項(xiàng)目的實(shí)施不僅打破了城鎮(zhèn)生態(tài)平衡，而且還嚴(yán)重影響了市民的社會(huì)生活。從區(qū)域發(fā)展上看，城鎮(zhèn)化區(qū)域差距加劇了城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的脆弱性。在東西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接過程中，許多重工業(yè)和重污染類企業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步增加了西部地區(qū)的環(huán)境壓力，西部城鎮(zhèn)生態(tài)脆弱性問題將越來越突出。在環(huán)境污染方面，水污染、空氣污染等環(huán)境污染使城鎮(zhèn)社會(huì)生態(tài)更加脆弱，城鎮(zhèn)環(huán)境問題逐步影響到市民的日常生活。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化不僅增加了城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的壓力，更考驗(yàn)城鎮(zhèn)社會(huì)對生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。

二、農(nóng)民市民化社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的成因

造成農(nóng)民市民化多重維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的原因主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）主體關(guān)系失衡。農(nóng)民市民化需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)多元參與主體的共同推動(dòng)，僅憑一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)參與主體不可能完成市民化進(jìn)程。農(nóng)民市民化的多重風(fēng)險(xiǎn)主要源于各參與主體關(guān)系的失衡。首先，地方政府角色和職責(zé)的缺位。地方政府主導(dǎo)著市民化進(jìn)程，但未能完全承擔(dān)市民化的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，如成本分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而且政府完全主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化行政色彩較濃，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏靈活性和包容性。其次，從農(nóng)民市民化中受益的其他參與主體并未分擔(dān)相應(yīng)的成本和代價(jià)。市民化的成本和代價(jià)主要由政府和農(nóng)民承擔(dān)，在市民化中獲益的個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織等其他參與主體卻較少或并未承擔(dān)責(zé)任，這是市民化成本分擔(dān)主體單一的重要原因。最后，各參與主體未達(dá)成市民化共識，市民化缺乏充分的社會(huì)支持。農(nóng)民承擔(dān)了市民化的成本和代價(jià)，但他們可能連最基本的權(quán)益都未獲得，在成本負(fù)擔(dān)與利益受損的雙重壓力下，農(nóng)民很可能對城鎮(zhèn)化失去信心，甚至抵制市民化。僅依賴政府的推動(dòng)不可能有效處理好市民化成本分擔(dān)、新興市民融入城鎮(zhèn)等問題，而且行政主導(dǎo)和嚴(yán)控的城鎮(zhèn)化使地方政府在推動(dòng)市民化過程中顯得勢單力薄、力不從心。

（二）治理結(jié)構(gòu)失調(diào)。世界銀行構(gòu)建的“世界治理指數(shù)”指出，有效的政府治理可以保證社會(huì)的高政治穩(wěn)定與少暴力。在農(nóng)民市民化過程中，地方政府維穩(wěn)疲軟主要在于地方治理結(jié)構(gòu)的失調(diào)。在治理結(jié)構(gòu)上，地方治理主要受原有制度框架的限制。第一，土地產(chǎn)權(quán)管理滯后。我國土地管理制度賦予了農(nóng)民土地使用權(quán)，而限制產(chǎn)權(quán)流動(dòng)。土地被征后，農(nóng)民僅有的土地使用權(quán)也被剝奪了，他們不能以土地參與市場交易，更難分享土地增值收益，難以跨越市民化的高成本門檻。第二，戶籍制度“依附值”過多強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元分離。與戶口掛鉤的社會(huì)福利、社會(huì)保障和公共服務(wù)等戶籍“依附值”過于繁重，阻礙了社會(huì)的公平發(fā)展，而且依附于戶籍的醫(yī)保、住房、就業(yè)等管理制度將損害農(nóng)民自由流動(dòng)、遷徙等基本權(quán)益。從長遠(yuǎn)看，二元分離的戶籍制度還會(huì)限制階層間的流動(dòng)，阻礙社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。第三，社會(huì)治理“一元化”。城鎮(zhèn)化中針對單項(xiàng)事務(wù)的社會(huì)管理制度較多，但各管理制度之間耦合度低，城鎮(zhèn)社會(huì)建設(shè)難以形成多主體參與的社會(huì)化治理。

（三）治理方式失效。從治理方式上看，農(nóng)民市民化過程中地方政府管理具有較大的負(fù)向外部性和短期性。第一，剛性維穩(wěn)的負(fù)向外部性。在處理征地拆遷、鄰避等沖突時(shí)，一些地方政府習(xí)慣以剛性維穩(wěn)手段應(yīng)付之，混淆維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系，甚至形成“唯穩(wěn)”政績觀。長此以往，地方政府將失去引導(dǎo)和規(guī)制城鎮(zhèn)化發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。部分地方政府還堅(jiān)持片面“維穩(wěn)”，突破政治和法律制度底線，堅(jiān)持惡性維穩(wěn)。這種剛性維穩(wěn)方式損害了新老市民的社會(huì)利益。第二，地方政府的一些治理策略具有短期性。在征地補(bǔ)償方式上，地方政府多采用一次性支付，短期內(nèi)解決了農(nóng)民的生存問題，但從長遠(yuǎn)來看，不能從根本上保證農(nóng)民的長期生存和發(fā)展。在工業(yè)項(xiàng)目引入和建設(shè)等問題上，地方政府決策缺乏公開性和透明性。近幾年各地屢屢發(fā)生的PX事件在很大程度上主要?dú)w因于地方政府決策的失誤，由于信息不透明、不對稱等原因，加之受多方復(fù)雜利益博弈的影響，鄰避運(yùn)動(dòng)易形成生態(tài)民粹主義等極端社會(huì)抗?fàn)?，茂名PX事件就是典型。

（四）人與自然關(guān)系失和。人與自然關(guān)系失和是市民化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因。城鎮(zhèn)化中的生態(tài)破壞和環(huán)境污染打破了人與自然的和諧關(guān)系，而且生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化使城鎮(zhèn)環(huán)境問題變成了復(fù)雜的社會(huì)問題，甚至成為影響政府政策議程設(shè)置的重要因素。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境問題已不再是單純的生態(tài)問題，人與自然關(guān)系已由單向度變成復(fù)雜的多維度?！霸诎l(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，社會(huì)及其所有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和家庭子系統(tǒng)不再被理解為與自然相分離的部分。環(huán)境問題不再是我們周圍的問題，而是……徹底的社會(huì)問題、人的問題?！?〔7 〕 （P98 ）城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、政治和文化等方面的發(fā)展早已和自然環(huán)境統(tǒng)合為不可分離的統(tǒng)一體。隨著現(xiàn)代科技的進(jìn)步，在城鎮(zhèn)化中工業(yè)化所自我孕育的風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的“社會(huì)化特征” 〔8 〕，最終，這種社會(huì)化特征使現(xiàn)代科技的潛在風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面效應(yīng)必然要上升為人類的政治議題。在市民化實(shí)踐中，無論是霧霾天氣、化工污染等環(huán)境破壞問題的產(chǎn)生，還是鄰避沖突、人地矛盾等升級版生態(tài)問題的頻頻出現(xiàn)，一個(gè)重要原因就是市民化參與主體人為地超越了城鎮(zhèn)環(huán)境的承載能力，重規(guī)模輕質(zhì)量、唯GDP論等片面的城鎮(zhèn)發(fā)展策略進(jìn)一步破壞了城鎮(zhèn)化中人與自然的和諧關(guān)系，也刺激了生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化。

三、“剛?cè)嵯酀?jì)”的治理策略創(chuàng)新

農(nóng)民市民化的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于推進(jìn)城鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化。化解市民化維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)需要將法治“剛性”與人道治理“軟性”結(jié)合起來。

（一）構(gòu)建政府引導(dǎo)的多元參與治理體系。地方政府主導(dǎo)著城鎮(zhèn)化發(fā)展，其治理邏輯和方式?jīng)Q定著城鎮(zhèn)化質(zhì)量的高低。十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，“改進(jìn)社會(huì)治理方式”要“發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與”。面對復(fù)雜的市民化社會(huì)事務(wù)，地方政府應(yīng)主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)各方力量參與市民化治理，構(gòu)建政府引導(dǎo)的多元參與治理體系。從地方政府管理走向地方政府引導(dǎo)的多元參與治理，“應(yīng)該鼓勵(lì)地方政府成為有彈性的、有創(chuàng)造性的并具有很強(qiáng)的適應(yīng)性?！?〔9 〕 （P185 ） 摒棄落后的行政壟斷管理思維和粗放型社會(huì)管制方式。

政府引導(dǎo)的多元參與治理需要政府、市場與社會(huì)三者之間的互動(dòng)與合作。第一，政府應(yīng)充當(dāng)“引領(lǐng)者”，依法引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民市民化。地方政府需要積極創(chuàng)建社會(huì)合作體系，通過公共政策以及各個(gè)方面的政府過程去引導(dǎo)社會(huì)合作行為 〔10 〕，放棄運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式，與其他參與主體建立平等關(guān)系，共同承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任。第二，以平等、信任、合作的柔性治理破解維穩(wěn)難題。地方政府應(yīng)拋棄剛性維穩(wěn)思維和壓力維穩(wěn)方式，以柔性治理化解市民化中的社會(huì)矛盾。尊重農(nóng)民的基本權(quán)利，以人道治理贏得農(nóng)民的支持。第三，以包容治理取得市民化共識。在城鎮(zhèn)化中，農(nóng)民與政府的意志并不總是保持一致，但社會(huì)共識達(dá)成“常常是基本沖突發(fā)展的結(jié)果，支撐這種共識需要沖突的繼續(xù)。” 〔11 〕 （P1 ）緣此，地方政府需以包容治理策略推動(dòng)城鎮(zhèn)化，尊重農(nóng)民的城鎮(zhèn)化意愿，農(nóng)民可以選擇小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村、農(nóng)村社區(qū)、“城鎮(zhèn)上山”等其他發(fā)展模式，在多方參與和互動(dòng)中達(dá)成市民化共識。第四，建立多元化成本分擔(dān)機(jī)制，拓寬農(nóng)民市民化的融資渠道。借助取消和下放行政審批權(quán)等政策為市民化引入更多社會(huì)和民間資本。改變過去依賴土地財(cái)政的單一融資結(jié)構(gòu)，建立市場化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制。

（二）創(chuàng)新戶籍與土地產(chǎn)權(quán)管理制度。推進(jìn)人本城鎮(zhèn)化，就是通過制度化賦權(quán)讓新興市民享有平等的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和福利權(quán)，在此主要是破除戶籍和土地管理兩大制度障礙。

戶籍改革必須有梯度、分層次進(jìn)行。給戶籍制度“減負(fù)”，剔除戶籍制度繁重的“依附值”，剝離依附于戶籍的公共服務(wù)和福利。以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，消除“背車”、“背房”等“背戶”亂象。同時(shí)，戶籍改革要分階段進(jìn)行。逐步將適合一定條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)戶口，各城鎮(zhèn)和城市可建立不同的戶籍管理制度。階梯式推進(jìn)戶籍改革，將戶籍“門檻”變成市民化的“階梯”。最后，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍改革。在全國統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上推進(jìn)戶籍改革，降低城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入門檻，解除農(nóng)民市民化外部“賦權(quán)”的制度束縛，以便提升農(nóng)民融入城鎮(zhèn)的“社會(huì)能力” 〔12 〕 （P36 ）。

改革和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民部分土地權(quán)利，讓他們帶著資本進(jìn)城。第一，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。在城鄉(xiāng)二元化、城鎮(zhèn)用地緊張和公共服務(wù)均等化問題未得到妥善解決之前，不宜過早著手改革土地產(chǎn)權(quán)制度，否則可能阻礙新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利實(shí)施。第二，分離土地權(quán)利，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。將農(nóng)村土地權(quán)利分解為不同的產(chǎn)權(quán)形式，逐步放寬土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易，創(chuàng)新和運(yùn)用轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股和抵押等多種產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，讓農(nóng)民分享土地產(chǎn)權(quán)的增值收益，如溫州允許農(nóng)民房屋所有權(quán)在縣域內(nèi)農(nóng)戶之間交易就是一種新探索。第三，創(chuàng)新土地征用和補(bǔ)償方式。探索農(nóng)民自愿接受的土地征用方式，如以宅基地?fù)Q房、土地產(chǎn)權(quán)股份合作制等新嘗試。探尋多樣化的征地補(bǔ)償方式，綜合利用貨幣補(bǔ)償、就業(yè)安置、土地?fù)Q社保、規(guī)劃安置、債券或股權(quán)補(bǔ)償?shù)褥`活多樣的補(bǔ)償方式。第四，完善土地監(jiān)管機(jī)制。嚴(yán)格控制征地拆遷審批程序，實(shí)現(xiàn)征地監(jiān)管法治化，避免征地拆遷成為新的“圈地運(yùn)動(dòng)”和“劫貧濟(jì)富”。

（三）培育城鄉(xiāng)一體融合的認(rèn)同文化。城鄉(xiāng)社會(huì)融合是化解農(nóng)民市民化后期社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)民只是簡單遷入而不是融入城鎮(zhèn)，遑論市民化的成功。農(nóng)民市民化是外在身份角色轉(zhuǎn)變與內(nèi)在價(jià)值認(rèn)同的統(tǒng)一，其根本目的是促進(jìn)人的全面發(fā)展。首先，構(gòu)建包容性城鎮(zhèn)文化。城鎮(zhèn)的核心文化和精神是包容而非排斥，發(fā)展包容性文化，包容城鄉(xiāng)差異，政府應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、報(bào)紙等信息傳遞途徑營造公民平等的輿論環(huán)境，消除新老市民的陌生感和孤立感。其次，培育民主法治文化和現(xiàn)代公民品格。以保護(hù)市民的基本權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，培養(yǎng)新興市民用法治思維和方式化解矛盾糾紛的法治文化；培育新興市民的法治、信任、寬容等現(xiàn)代公民品質(zhì)，增強(qiáng)他們對城鎮(zhèn)的認(rèn)同感和歸屬感，加快農(nóng)民在身份、角色和心理等方面的內(nèi)在轉(zhuǎn)型。最后，謹(jǐn)防出現(xiàn)新的社會(huì)文化排斥與沖突。通過開展培訓(xùn)、公益活動(dòng)等方式加強(qiáng)新興市民“亞文化”與現(xiàn)代城市主流文化的交流與融合?！皟H重視每個(gè)人的一種歸屬會(huì)造成一種對人的過分簡化，一下子抹殺人的多方面歸屬與關(guān)系的深遠(yuǎn)影響?！?〔13 〕 （P153 ） 既要大力培養(yǎng)市民對城鎮(zhèn)的社會(huì)認(rèn)同，又要防止過分簡化這種認(rèn)同而產(chǎn)生新的社會(huì)排斥。

（四）統(tǒng)籌運(yùn)作綠色治理與社會(huì)治理。在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化的嚴(yán)峻形勢下，城鎮(zhèn)化必須將綠色治理與社會(huì)治理有機(jī)結(jié)合，從政府強(qiáng)制管理走向社會(huì)多元治理。對環(huán)境造成最大威脅的不是工業(yè)和發(fā)展，也不是國家人口的增長，正是政治過程的缺陷造成了不斷持續(xù)的環(huán)境惡化，而政治過程是控制國家環(huán)境狀況的關(guān)鍵 〔14 〕 （P5 ）。因此，合理安排城鎮(zhèn)化的社會(huì)行動(dòng)和政治過程是遏制生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化的根本之道。具體來講，城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)要著眼城鎮(zhèn)發(fā)展的長期利益，吸取拉美城市病、底特律破產(chǎn)等經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。平衡城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，防止產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來不可復(fù)歸的損傷。提高政府決策的公開性和廣泛性，避免鄰避運(yùn)動(dòng)異化生態(tài)民粹主義等其他極端的社會(huì)、政治風(fēng)險(xiǎn)，如公開PX項(xiàng)目詳細(xì)信息，廣泛征詢民意，消除民眾對PX項(xiàng)目的恐懼和誤解?，F(xiàn)代生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是技術(shù)-科學(xué)導(dǎo)致的“新”風(fēng)險(xiǎn)，它不存在可歸責(zé)的責(zé)任者，人們能敏感察覺，卻難以限制其發(fā)生 〔15 〕 （P36-37 ）。所以，地方治理應(yīng)統(tǒng)籌運(yùn)作生態(tài)治理與社會(huì)治理，建立多元一體的社會(huì)治理體系，防止城鎮(zhèn)生態(tài)破壞異化為城市病。

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