金融統(tǒng)計(jì)檢查實(shí)踐的法律思考

黃華

【摘要】金融統(tǒng)計(jì)是中央銀行宏觀經(jīng)濟(jì)金融決策的支持系統(tǒng)，金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和及時(shí)在強(qiáng)化金融運(yùn)行分析、修正和調(diào)整貨幣政策方面起著至關(guān)重要的作用。但從目前基層人民銀行進(jìn)行的金融統(tǒng)計(jì)檢查實(shí)踐看，由于缺乏足夠明確的檢查范圍、方法、手段和法律機(jī)制，金融統(tǒng)計(jì)檢查在具體執(zhí)行過程中面臨諸多問題，值得關(guān)注。

【關(guān)鍵詞】金融統(tǒng)計(jì) 檢查 法律思考

一、當(dāng)前人民銀行金融統(tǒng)計(jì)檢查工作中存在的問題

（一）金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的法律依據(jù)不充分

首先，《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）涉及金融統(tǒng)計(jì)的條款中無金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的明確規(guī)定。如第四條第十一項(xiàng)規(guī)定中國人民銀行負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)。第三十五條規(guī)定中國人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要，有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送必要的資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表以及其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料。第三十六條中國人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制全國金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)表，并按照國家有關(guān)規(guī)定予以公布。而第三十二條規(guī)定的九項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)中卻沒有金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查權(quán)，第三十三條提及的“建議檢查權(quán)”也未明確基層央行可以行使金融統(tǒng)計(jì)建議檢查權(quán)，責(zé)權(quán)不明確，導(dǎo)致基層央行在履行金融統(tǒng)計(jì)職能時(shí)顯得比較被動(dòng)。由此可見，人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)開展金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查，現(xiàn)行《中國人民銀行法》無直接明確規(guī)定。其次，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下簡稱《商業(yè)銀行法》）對(duì)基層央行開展金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查法律依據(jù)亦不明晰。《商業(yè)銀行法》涉及到金融統(tǒng)計(jì)的條款對(duì)金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查亦沒有規(guī)定。如該法第六十一條規(guī)定商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和中國人民銀行報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表以及其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料。第七十七條第二項(xiàng)規(guī)定商業(yè)銀行提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、報(bào)表和統(tǒng)計(jì)報(bào)表的，由中國人民銀行責(zé)令改正，并處二十萬元以上五十萬元以下罰款等等，由此可見《商業(yè)銀行法》對(duì)于中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)金融統(tǒng)計(jì)進(jìn)行行政執(zhí)法檢查的條款規(guī)定不明晰。 最后，金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查所依據(jù)的中國人民銀行2002年12月頒布實(shí)施的《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》已滯后。該《規(guī)定》頒發(fā)實(shí)施的主要依據(jù)是1995年3月全國人大通過的《中國人民銀行法》，而2003年底中國人民銀行的監(jiān)管職能分離后，舊《中國人民銀行法》不再適用。由于該《規(guī)定》的主要依據(jù)，舊《中國人民銀行法》已被修改，而新《中國人民銀行法》對(duì)金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查又沒有明確規(guī)定，盡管《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》現(xiàn)行有效，但是其內(nèi)容在適用上已經(jīng)不能滿足現(xiàn)行金融統(tǒng)計(jì)檢查的需要。

（二）金融統(tǒng)計(jì)行政處罰難操作

在法律依據(jù)缺位狀態(tài)下，基層人民銀行在進(jìn)行金融統(tǒng)計(jì)檢查中，對(duì)金融統(tǒng)計(jì)違規(guī)處罰標(biāo)準(zhǔn)難以掌握。一方面是處罰金額較大較難落實(shí)導(dǎo)致檢查達(dá)不到目的?！渡虡I(yè)銀行法》對(duì)于提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、報(bào)表和統(tǒng)計(jì)報(bào)表的可處20萬元以上50萬元以下罰款?！督鹑诮y(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》對(duì)于虛報(bào)、瞞報(bào)、偽造、篡改金融統(tǒng)計(jì)資料的，可按照《金融違法行為處罰辦法》給予警告并處10萬元以上50萬元以下的罰款。因《商業(yè)銀行法》的法律位階高于《金融違法行為處罰辦法》，應(yīng)當(dāng)適用《商業(yè)銀行法》處20萬元以上罰款，但實(shí)踐中，因罰款金額較大，難以落實(shí)，基層人民銀行進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)檢查很少對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施處罰，顯然缺乏與違規(guī)行為相對(duì)應(yīng)的懲處機(jī)制，人民銀行所開展的統(tǒng)計(jì)檢查的效果打了折扣。另一方面是主觀行為較難判斷導(dǎo)致定性困難。現(xiàn)行的三部法律法規(guī)中，對(duì)于金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、資料、報(bào)表漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)的行為無相應(yīng)的處罰依據(jù)。但是如上所述《商業(yè)銀行法》對(duì)于虛報(bào)、瞞報(bào)的行為可處20萬元以上50萬元以下罰款。漏報(bào)和錯(cuò)報(bào)屬于主觀過失行為，而虛報(bào)、瞞報(bào)屬于主觀故意的行為，但是在檢查中我們發(fā)現(xiàn)漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)和虛報(bào)、瞞報(bào)的行為極易混淆。例如：實(shí)踐中被查單位將實(shí)際應(yīng)歸為涉農(nóng)貸款的相關(guān)數(shù)據(jù)未報(bào)送在人民銀行涉農(nóng)貸款的相關(guān)專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表中，因無其他資料佐證，此類行為可定性為漏報(bào)，為主觀過失行為，但也可定性為瞞報(bào)，為主觀故意行為；實(shí)踐中被查單位將發(fā)放給注冊(cè)地位于城市區(qū)域的企業(yè)的不涉及農(nóng)業(yè)的貸款統(tǒng)計(jì)進(jìn)涉農(nóng)貸款中，因無其他資料佐證，此類行為可定性為錯(cuò)報(bào)，為主觀過失行為，但也可定性為虛報(bào)，為主觀故意行為，所以在實(shí)踐中對(duì)商業(yè)銀行的主觀惡性的判斷較為困難，商業(yè)銀行經(jīng)常以其行為的過失作為陳述申辯理由，如果定性為過失行為，即錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)，主觀惡性小，適用行政管理手段，趨輕，達(dá)不到檢查目的。如果定性為故意行為，即虛報(bào)、瞞報(bào)，適用行政處罰手段，趨重，同時(shí)行政處罰存在復(fù)議或訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

（三）金融統(tǒng)計(jì)的涵蓋范圍不清晰

人民銀行與銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)的“一行三會(huì)” 的金融業(yè)管理格局定型后，央行金融統(tǒng)計(jì)與三大行業(yè)監(jiān)管部門的關(guān)系尚未理順，金融統(tǒng)計(jì)的涵蓋范圍不清晰?！吨袊嗣胥y行法》第四條第十一款規(guī)定，人民銀行“負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)”。金融業(yè)應(yīng)包括銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，但第三十五條第一款卻只對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作了要求，即“中國人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要，有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送必要的資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表及其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料?！倍欠裼袡?quán)要求證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)報(bào)送相關(guān)資料，沒有在法律上得到體現(xiàn)。雖然第三十五條同時(shí)規(guī)定“中國人民銀行應(yīng)當(dāng)和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立管理信息共享機(jī)制，”但沒有明確監(jiān)管信息共享機(jī)制究竟是自上而下逐級(jí)建立還是各分支機(jī)構(gòu)分別建立，對(duì)人民銀行基層央行來說，由于《證券法》、《保險(xiǎn)法》和《中國人民銀行法》法律層次相當(dāng)，且《證券法》、《保險(xiǎn)法》并沒有關(guān)于金融統(tǒng)計(jì)的相關(guān)規(guī)定，大部分證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)均以沒有法律依據(jù)為由，同時(shí)強(qiáng)調(diào)商業(yè)秘密不宜公開，拒絕提供相關(guān)信息，基層央行在無權(quán)要求證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)報(bào)送資料的情況下，又沒有渠道與之所對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立信息共享機(jī)制，對(duì)證券、保險(xiǎn)資料的統(tǒng)計(jì)始終是空白，對(duì)轄區(qū)金融業(yè)無法從整體上做出分析預(yù)測(cè)。

二、對(duì)策與建議

對(duì)于我國金融業(yè)統(tǒng)計(jì)來說，構(gòu)建以人民銀行為主導(dǎo)的“大統(tǒng)計(jì)”格局已經(jīng)迫在眉睫，但其運(yùn)行過程中還存在不少問題需要解決。基于前面的分析，提出如下對(duì)策與建議：

（一）加強(qiáng)立法，提高權(quán)威，使金融統(tǒng)計(jì)有法可依

應(yīng)比照《商業(yè)銀行法》第61條、第77條規(guī)定的人民銀行統(tǒng)計(jì)檢查權(quán)，在《中國人民銀行法》中明確賦予人民銀行金融統(tǒng)計(jì)直接檢查權(quán)，同時(shí)建議人總行盡快完成《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》的修訂工作，并提交國務(wù)院審定頒布實(shí)施，切實(shí)提高金融統(tǒng)計(jì)的法規(guī)層次。

（二）明確細(xì)節(jié)，分類處理，確保處罰的可操作性

在法律適用方面，建議明確虛報(bào)、瞞報(bào)等主觀性行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過數(shù)量化標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到定量化處罰。同時(shí)在相關(guān)規(guī)定中明確漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等非主觀違法問題的處罰標(biāo)準(zhǔn)，通過梯度遞進(jìn)的手段達(dá)到檢查和處罰的目的，促進(jìn)商業(yè)銀行進(jìn)一步做好金融統(tǒng)計(jì)工作，確保金融統(tǒng)計(jì)工作的順利開展。

（三）明確金融統(tǒng)計(jì)范圍，構(gòu)建穩(wěn)定有效的信息共享機(jī)制

一方面，應(yīng)盡快理順央行金融統(tǒng)計(jì)與三大行業(yè)監(jiān)管部門的關(guān)系，建議修改《中國人民銀行法》、《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國證券法》及《中國保險(xiǎn)法》中金融統(tǒng)計(jì)相關(guān)條款，明文規(guī)定由銀監(jiān)委、證監(jiān)委和保監(jiān)委負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)監(jiān)管對(duì)象的相關(guān)資料并核實(shí)其真實(shí)性后及時(shí)報(bào)人民銀行。同時(shí)，從立法上明確監(jiān)管信息共享機(jī)制的具體內(nèi)容，使金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)能夠更好地支持中央銀行宏觀經(jīng)濟(jì)金融決策。