優(yōu)化國(guó)庫(kù)管理 推進(jìn)全口徑預(yù)算

【摘要】全口徑預(yù)算管理要求把政府全部收支都納入統(tǒng)一完整的預(yù)算中。從表面上看，全口徑預(yù)算管理只是預(yù)算口徑問題，但實(shí)際上，全口徑預(yù)算管理是一個(gè)復(fù)雜而艱難的問題，它關(guān)系到預(yù)算能否完整、準(zhǔn)確地反映政府收支行為。國(guó)庫(kù)作為預(yù)算資金收納、劃分、留解、支撥的專門部門，本應(yīng)在全口徑預(yù)算管理的落實(shí)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，然而，從目前的實(shí)際情況看，仍存在制約國(guó)庫(kù)職能發(fā)揮的諸多因素，不利于全口徑預(yù)算管理的切實(shí)貫徹。

【關(guān)鍵詞】政府預(yù)算 全口徑預(yù)算 國(guó)庫(kù)管理

黨的十八大報(bào)告首次提出要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”并以此作為人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的重要保證。李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中明確指出“要抓好財(cái)稅體制改革這個(gè)重頭戲。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理?！边@是推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)的需要，更是增強(qiáng)財(cái)政透明度的必然選擇。

一、“全口徑預(yù)算”管理的內(nèi)涵

作為一個(gè)產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌背景下的特殊概念，全口徑預(yù)算管理帶有鮮明的中國(guó)特色，其基本含義是指把所有的政府收支納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)作為立法機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)政府所有政府性收支行為的控制和監(jiān)督。繼2013年起中央開始公布社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算后，2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出要將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理。至此，包括公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算“五本賬”的預(yù)算編制范圍基本確定。“五本賬”雖然列示的同為財(cái)政資金，但管理方式卻大相徑庭。其中：公共財(cái)政預(yù)算是當(dāng)前管理規(guī)范程度最高的政府預(yù)算，這類資金納入國(guó)庫(kù)管理，有統(tǒng)一的制度規(guī)范，資金收支須由各級(jí)人民代表大會(huì)審議、批準(zhǔn)，屬于“審批類”預(yù)算；政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，這兩類雖在名義上納入了各級(jí)人民代表大會(huì)的視野，但資金卻納入專戶管理，長(zhǎng)期游離于國(guó)庫(kù)之外，收支活動(dòng)不需要通過各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，屬于“備案類”預(yù)算；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算則由于納入預(yù)算的僅限于部分國(guó)有企業(yè)，本身就不完整，更談不上規(guī)范管理，故而只能稱為“準(zhǔn)備案類”預(yù)算；政府債務(wù)預(yù)算今年初次試編，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的規(guī)范化管理尚需時(shí)日?？梢?，當(dāng)前我國(guó)形式上的全口徑預(yù)算管理框架雖然已經(jīng)形成，但財(cái)政資金卻仍然處于分散管理的狀態(tài)，并沒有完全納入國(guó)庫(kù)管理，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算資金的管控能力還較為有限，這與全口徑預(yù)算管理的要求還存在著一定差距。

二、國(guó)庫(kù)職能受限對(duì)實(shí)施全口徑預(yù)算管理的影響

（一）財(cái)政專戶廣泛存在，使得大量資金長(zhǎng)期游離于國(guó)庫(kù)之外

財(cái)政專戶是各級(jí)財(cái)政部門按照法律、行政法規(guī)和規(guī)章，為了核算具有特定用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開立的資金結(jié)算賬戶，與國(guó)庫(kù)部門的財(cái)政庫(kù)款戶有著本質(zhì)差別。存放在人民銀行國(guó)庫(kù)的財(cái)政存款，沒有預(yù)算安排和文件依據(jù)是無法撥付的，而專戶資金的管理則由財(cái)政部門和預(yù)算單位支配，國(guó)庫(kù)無法監(jiān)管。此外，存放于國(guó)庫(kù)的預(yù)算資金僅按活期利率計(jì)付利息，而存放于商業(yè)銀行的財(cái)政專戶資金卻可采用協(xié)議存款或定期存款的方式獲取較高收益，在高額利息收益的驅(qū)動(dòng)下，各級(jí)財(cái)政部門更傾向于將財(cái)政資金存于專戶。同時(shí)，現(xiàn)行的《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》中對(duì)財(cái)政專戶的開立條件要求較低，也未對(duì)其開戶數(shù)量做出具體要求。長(zhǎng)此以往，各地的財(cái)政專戶越開越多，金額越來越大，在部分地區(qū)甚至已經(jīng)超過了庫(kù)款余額，成為事實(shí)上的“第二國(guó)庫(kù)”?？梢?，財(cái)政資金尚未全額納入國(guó)庫(kù)管理，此時(shí)的全口徑預(yù)算管理難以具備實(shí)施基礎(chǔ)，只能是“紙上談兵”。

（二）部分財(cái)政資金“閑置”，資金的使用效率難以有效提高

在2013年7月3日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理曾提出要“激活財(cái)政存量資金”，這也是實(shí)施全口徑預(yù)算管理的目標(biāo)之一。然而，目前我國(guó)大量財(cái)政存量資金尚未納入國(guó)庫(kù)集中管理，而是“閑置”于各類賬戶，造成財(cái)政資金沉淀。一是各種長(zhǎng)期或短期的財(cái)政專戶資金沉淀，這類資金或是具有特殊用途，如社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶；或是由于收付不同步，暫時(shí)在專戶沉淀，如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金專戶等。二是預(yù)算單位在商業(yè)銀行開立賬戶的資金沉淀。這部分資金主要是因?yàn)榧惺崭陡母锊粡氐姿隆＜惺崭陡母锏淖罱K目標(biāo)是取消預(yù)算單位的實(shí)有資金基本戶，僅保留其在商業(yè)銀行的零余額賬戶，實(shí)行收支兩條線，所有支出均通過直接支付或授權(quán)支付開展。然而，當(dāng)前部分預(yù)算單位的基本戶依然存在，其賬面資金時(shí)常處于“休眠”狀態(tài)。三是財(cái)政資金在“預(yù)算單位實(shí)有資金代管賬戶”的沉淀。這是為了配合預(yù)算單位實(shí)有資金改革而開立的賬戶，目的是要將預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶中的存量資金在代管賬戶歸集，進(jìn)而取消預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶。這一改革雖然避免了部分財(cái)政資金在商業(yè)銀行的分散存放，但并未改變財(cái)政資金游離于國(guó)庫(kù)外的實(shí)質(zhì)，同時(shí)，參與改革的預(yù)算單位數(shù)量較少，集中代管的資金范圍也比較有限。財(cái)政資金在各類賬戶上的大量沉淀勢(shì)必影響預(yù)算資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致資金使用效率低下，在這種背景下推行全口徑預(yù)算管理只會(huì)“事倍功半”。

（三）集中支付流程存在設(shè)計(jì)缺陷，國(guó)庫(kù)的監(jiān)督職能被明顯弱化

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的目的是通過國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行集中管理，即財(cái)政收入全部歸集到國(guó)庫(kù)單一賬戶，支出從國(guó)庫(kù)單一賬戶直達(dá)撥款受益人賬戶。然而，當(dāng)前集中收付業(yè)務(wù)采用了商業(yè)銀行代理的模式，其具體流程設(shè)計(jì)嚴(yán)重偏離了改革方向。尤其是在支出環(huán)節(jié)大大削弱了國(guó)庫(kù)部門的事中監(jiān)督權(quán)。國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施前，財(cái)政資金由國(guó)庫(kù)直接撥付到預(yù)算單位賬戶，國(guó)庫(kù)通過逐筆審核每項(xiàng)支出，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止撥往非預(yù)算單位的撥款和不合規(guī)的撥款；而改革后，支付流程變更為由財(cái)政部門選擇一家（或幾家）集中支付代理銀行，財(cái)政或預(yù)算單位直接向代理銀行下達(dá)支付指令由商業(yè)銀行先行支付，日終匯總支付總額再向國(guó)庫(kù)部門進(jìn)行匯總清算。顯而易見，在集中支付“先支付，后清算”的模式的安排下，國(guó)庫(kù)部門的監(jiān)管已經(jīng)由事中監(jiān)管推至事后被動(dòng)監(jiān)管，國(guó)庫(kù)逐筆、實(shí)時(shí)的事中監(jiān)督根本不可能實(shí)現(xiàn)。雖然這在一定意義上加快了國(guó)庫(kù)資金的審核撥付速度，但財(cái)政資金使用的透明度卻難以保證，這種流程設(shè)計(jì)明顯是與全口徑預(yù)算管理“背道而馳”。

三、強(qiáng)化國(guó)庫(kù)職能加快實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的對(duì)策

（一）完善國(guó)庫(kù)單一賬戶，力促國(guó)庫(kù)資金擴(kuò)容

隨著國(guó)庫(kù)信息化的發(fā)展和國(guó)庫(kù)內(nèi)控制度體系的健全，國(guó)庫(kù)的服務(wù)效能進(jìn)一步增強(qiáng)，已經(jīng)基本具備了對(duì)接全口徑預(yù)算管理的能力。因此，建議取消財(cái)政專戶和預(yù)算單位實(shí)有資金基本戶，杜絕財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)體外循環(huán)，將所有財(cái)政資金全部納入財(cái)政部門在國(guó)庫(kù)開立的單一賬戶。一是從法律層面，禁止在商業(yè)銀行新設(shè)財(cái)政專戶和預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶，對(duì)因資金性質(zhì)和管理需要確需開立財(cái)政專戶的，應(yīng)以在國(guó)庫(kù)單一賬戶下開立子賬戶的方式實(shí)現(xiàn)。二是全面徹底清理現(xiàn)存財(cái)政專戶，并將其資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶下對(duì)應(yīng)開設(shè)的子賬戶。尤其是應(yīng)撤銷非稅收入收繳業(yè)務(wù)流程中的“財(cái)政匯繳專戶”等過渡賬戶，通過國(guó)庫(kù)經(jīng)收處開設(shè)的“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目進(jìn)行非稅收入核算，實(shí)現(xiàn)非稅收入直繳入庫(kù)。三是繼續(xù)深化預(yù)算單位實(shí)有資金改革，取消預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶，將零余額賬戶的性質(zhì)變更為基本戶，將其實(shí)有資金全部歸集到“預(yù)算單位實(shí)有資金代管賬戶”，并對(duì)該賬戶資金堅(jiān)持“只出不進(jìn)”的原則，最終消除這部分存量資金。

（二）開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，提高財(cái)政資金效益

追求效益是財(cái)政資金的本質(zhì)要求，因此，在國(guó)庫(kù)存量資金持續(xù)走高的背景下開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的必然之舉。然而，由于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理既關(guān)系到地方政府的切身利益，又會(huì)對(duì)貨幣市場(chǎng)流動(dòng)性產(chǎn)生重要影響，因此，國(guó)庫(kù)部門必須在實(shí)施過程中慎之又慎，有條不紊地開展。一是要提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的精度，合理確定安全庫(kù)存額。國(guó)庫(kù)部門要加強(qiáng)與財(cái)政國(guó)庫(kù)部門、稅務(wù)機(jī)關(guān)、財(cái)政預(yù)算機(jī)關(guān)及商業(yè)銀行之間的溝通協(xié)調(diào)，并在此基礎(chǔ)上綜合運(yùn)用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測(cè)。二是要與財(cái)政部門建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制。在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中，國(guó)庫(kù)部門更多關(guān)注特定時(shí)期國(guó)庫(kù)庫(kù)存將會(huì)有多少；而財(cái)政部門則更多關(guān)注特定時(shí)期國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金應(yīng)該留多少。雖然兩部門的關(guān)注點(diǎn)存在差異，但卻存在互補(bǔ)性。因此，可以考慮建立人民銀行和財(cái)政部門的聯(lián)席會(huì)議制度，在相互交換國(guó)庫(kù)現(xiàn)金相關(guān)預(yù)測(cè)結(jié)果的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時(shí)的財(cái)政貨幣政策，共同商定國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作計(jì)劃。

（三）優(yōu)化集中支付流程，夯實(shí)國(guó)庫(kù)監(jiān)督基礎(chǔ)

國(guó)庫(kù)監(jiān)督是各級(jí)國(guó)庫(kù)部門在辦理國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)的過程中完成的，與人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及財(cái)政部門內(nèi)部的財(cái)政監(jiān)督相比具有低成本與廣覆蓋兩大優(yōu)勢(shì)。推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，國(guó)庫(kù)監(jiān)督仍然應(yīng)是預(yù)算監(jiān)督體系中不可或缺的一環(huán)，因此，有必要對(duì)集中支付業(yè)務(wù)流程進(jìn)行合理優(yōu)化，更好地發(fā)揮國(guó)庫(kù)的監(jiān)管職能。一是明確人民銀行國(guó)庫(kù)對(duì)集中支付代理銀行的管理權(quán)，不但要由國(guó)庫(kù)對(duì)集中支付代理銀行的資格進(jìn)行認(rèn)定，還要參照代理國(guó)庫(kù)的管理模式，在存續(xù)期內(nèi)采取年審制度，賦予央行國(guó)庫(kù)對(duì)集中支付代理銀行的選擇權(quán)和撤銷權(quán)。二是將“先支付，再清算”的處理流程變?yōu)椤跋葘徍?，再支付，后清算”，即要求“?cái)政或預(yù)算單位的支付指令”必須先下達(dá)到國(guó)庫(kù)并經(jīng)國(guó)庫(kù)審核后，再由國(guó)庫(kù)分發(fā)給各個(gè)集中支付代理銀行進(jìn)行撥付，最后進(jìn)行國(guó)庫(kù)與代理銀行間的日終資金清算，以確保國(guó)庫(kù)監(jiān)督逐筆審核、實(shí)時(shí)審核作用的發(fā)揮。三是加快推進(jìn)國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)，適時(shí)開展集中支付業(yè)務(wù)流程再造，待條件成熟后將集中支付業(yè)務(wù)收回由國(guó)庫(kù)部門直接辦理。在國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的模式下，國(guó)庫(kù)部門在“國(guó)庫(kù)待結(jié)算款項(xiàng)”科目下開設(shè)“財(cái)政零余額賬戶”、“預(yù)算單位零余額賬戶”，國(guó)庫(kù)部門根據(jù)財(cái)政部門或預(yù)算單位開具的支付令，經(jīng)過認(rèn)真審核后，直接將財(cái)政資金撥付給用款單位或收款人。與現(xiàn)行的集中支付業(yè)務(wù)流程相比，新流程不但具有環(huán)節(jié)更少、效率更高的特點(diǎn)，更重要的是真正發(fā)揮了國(guó)庫(kù)監(jiān)督的適時(shí)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算監(jiān)督的約束力，為全口徑預(yù)算管理的真正落實(shí)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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