淺析鄰避沖突及其地方政府治理

【摘要】近年來，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府為了本地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展，常引進一些工業(yè)項目及公共設(shè)施。而這些工業(yè)項目的投資興建，往往會引發(fā)當(dāng)?shù)毓姷膹娏曳磻?yīng)和抵觸情緒，一些帶有明顯較壞影響的公共設(shè)施在選址與建設(shè)遭遇極大阻礙，許多城市陸續(xù)發(fā)生以環(huán)境保護要求為主要訴求對象的鄰避沖突。文章以廣東茂名市區(qū)反芳烴（PX）項目游行示威事件為例，分析鄰避沖突產(chǎn)生的原因，并提出鄰避沖突中地方政府的治理方法及建議。

【關(guān)鍵詞】鄰避沖突 PX項目 地方政府 治理

20世紀80年代以來，我國陸續(xù)出現(xiàn)了鄰避沖突，由此引發(fā)一些問題，國內(nèi)外學(xué)者也開始了對鄰避沖突的關(guān)注和研究。地方政府在本地區(qū)投資興建一些工業(yè)項目或公共設(shè)施，鼓勵如垃圾掩埋場、核輻射項目、火葬場等的投產(chǎn)，以提高基礎(chǔ)設(shè)施水平，促進本地經(jīng)濟發(fā)展.但這類企業(yè)或公共設(shè)施常引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M，導(dǎo)致鄰避沖突的發(fā)生。

一、鄰避沖突的涵義

西方學(xué)者早在20世紀70年代就對鄰避設(shè)施有所研究，而我國學(xué)者在21世紀對鄰避沖突等問題開始關(guān)注。鄰避設(shè)施稱“NIMBY”（Not In My Back Yard），是指一些有污染威脅的公共設(shè)施。雖然這類公共設(shè)施可以提高基礎(chǔ)設(shè)施水平，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，但是，對于公共設(shè)施所在地居民來說，環(huán)境和經(jīng)濟的成本均需要他們來承擔(dān)，成本和效益并不是均衡的，會帶來不公平。同時這些公共設(shè)施一般會給空氣、水等帶來污染，如核輻射項目、火葬場等。鄰避設(shè)施帶來負外部效應(yīng)，引發(fā)一系列環(huán)境污染和人體健康問題。而一些對環(huán)境污染嚴重的公共設(shè)施，如核輻射項目，不但對人體造成生命威脅，更是影響了設(shè)施周圍地區(qū)，制約了社會和經(jīng)濟發(fā)展。茂名此次游行示威事件是對茂名政府?dāng)M建芳烴（PX）項目的抗議，芳烴（PX）項目則是屬于鄰避設(shè)施。

正是由于鄰避設(shè)施本身的特點，居民往往會強烈反對鄰避設(shè)施建造在自家附近。根據(jù)集體行動邏輯，承擔(dān)負外部效應(yīng)和成本的居民，會有較強的動機和組織能力來反對這項鄰避設(shè)施，這促成了居民與地方政府抑或是投資建設(shè)方之間的沖突，即是“鄰避沖突”。茂名反PX項目游行示威事件屬于典型的鄰避沖突，是以環(huán)境保護為主要訴求對象。

二、鄰避沖突發(fā)生的原因

（一）公民參與決策和權(quán)利意識增強

我國的公民政治參與機制逐漸完善，公民的文化水平提高，公民參與民主決策與監(jiān)督的渠道拓寬，公眾參與政治決策的意識增強。同時，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展也為公民參與社會決策提供載體，公眾維護權(quán)益的愿望強烈。對于政府出臺或即將出臺的政策，公民的關(guān)注度提高，而對于切實關(guān)系自身利益的項目，公民的參與度更高。茂名市PX項目的擬建對當(dāng)?shù)鼐用駚碚f，關(guān)系到其居住環(huán)境和生命健康安全，其游行示威的可能性就大大提高了。

隨著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展，大眾媒體、互聯(lián)網(wǎng)迅速普及，越來越多公眾的權(quán)利意識不斷增強。而當(dāng)今社會的民主意識傳播更是促進了公民維護自身權(quán)利的意愿。地方政府投資興建可能會帶來負外部效應(yīng)的鄰避設(shè)施，居民會感覺給自身可能帶來極大的威脅，則會迫切地行使自己的權(quán)利，維護自身權(quán)益，聚集起來反對項目實行，給政府和投資建設(shè)方施以壓力，以阻止鄰避設(shè)施的建設(shè)。當(dāng)?shù)鼐用窠柚W(wǎng)絡(luò)平臺，如微博、微信等新興媒體以及電視、報刊等傳統(tǒng)媒體相結(jié)合，來表達自己的不滿和反對態(tài)度，說明自己的利益訴求，以引起當(dāng)?shù)卣闹匾暫完P(guān)注。

（二）城市間鄰避效應(yīng)傳遞

在此次的茂名反PX項目游行示威事件中，不管是國內(nèi)各大媒體網(wǎng)站進行迅速跟蹤報道，連國外的媒體也迅速作出反應(yīng)評論。而微博的普及則是為普通群眾提供報道信息和議論的平臺，一時間茂名反PX事件在全國引起巨大轟動。而城市間鄰避效應(yīng)的傳遞在此次事件中也起了推波助瀾的作用，廈門、大連、福建漳州的反PX事件對茂名此次游行示威事件的影響是潛移默化的。茂名群眾在有形無形中收到其他城市的鄰避沖突事件的效應(yīng)傳遞，在一定程度也促成此次事件的發(fā)生。

（三）居民心理影響

鄰避設(shè)施利益相關(guān)居民對鄰避設(shè)施的專業(yè)信息的了解度不深，他們會主觀地認為此類設(shè)施會對環(huán)境造成很大破壞，并且還會嚴重危害到人體健康及生命安全。在此次鄰避沖突中，茂名市的群眾對PX的毒性其實并沒有清楚的認識，只是人與亦云、先入為主地認為PX為劇毒。大部分利益相關(guān)居民都會認為鄰避設(shè)施所帶來的良好社會效應(yīng)是由全社會所共享，而其帶來的負外部效應(yīng)卻要由他們來承擔(dān)，不滿鄰避設(shè)施建在他們家的后院而不是在別處。對于茂名市居民而言，他們面對的則是可能承擔(dān)著因管理不善造成的居住環(huán)境污染、身體健康威脅，以及對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的制約，會讓他們感受到不公平現(xiàn)象的存在。

三、鄰避沖突中的地方政府治理

（一）做好鄰避設(shè)施評估

地方政府為了本地工業(yè)與經(jīng)濟的發(fā)展，勢必會引進一些工業(yè)設(shè)施和項目。但在項目的正式引進和建立前，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)做好對項目的全面評估。對于項目的可操作性和鄰避設(shè)施的選址，對周邊環(huán)境以及對當(dāng)?shù)厝罕姷挠绊懀夹枰獙I(yè)的評估機構(gòu)和人員予以精確評估，做出具體的評估報告，并及時將該報告發(fā)布讓群眾知曉。特別是針對與環(huán)境有關(guān)的鄰避設(shè)施，地方政府更應(yīng)做好相應(yīng)的環(huán)境評估。提高環(huán)境評估技術(shù)的公正性和準確性，優(yōu)化評估機制，增強參評人員的素質(zhì)。

茂名市政府在擬建芳烴（PX）項目之前，就應(yīng)做好對該項目的評估，包括環(huán)境、選址等。而就茂名市而言，政府對PX項目應(yīng)有具體的解釋，對其毒性以及可能產(chǎn)生的影響做出合理的評估。同時，當(dāng)?shù)卣部梢猿浞终宫F(xiàn)PX項目的具體情況，表明該項目的優(yōu)勢及重要性。

（二）完善公眾參與機制，保障公眾知情權(quán)

地方政府應(yīng)遵循“善治”的原則，使得公眾承認其合法性及執(zhí)行的有效性。在鄰避設(shè)施正式建立前，地方政府首先應(yīng)將擬建項目的計劃向廣大市民說明，通過新聞發(fā)布會、網(wǎng)絡(luò)媒體等讓當(dāng)?shù)厝罕娭獣皂椖康木唧w情況，及時、全面公開，增強信息的透明度，以保障公民的知情權(quán)，消除民間的不信任情緒。

其次，讓公眾參與到鄰避設(shè)施計劃的討論中去，聽取公眾的意見和建議，征集各方利益訴求。針對茂名反PX項目游行示威事件，政府在前期雖然將項目建立的信息向廣大群眾報道，但當(dāng)?shù)卣⑽唇⑷罕妳⑴c的平臺和機制，沒有使得廣大群眾參與討論。茂名市政府忽視了公眾的參與權(quán)，沒有建立良好的平臺和機制，聽取利益相關(guān)者的建議和意見。公眾無法通過正確合法的渠道反應(yīng)自己的利益訴求，只能進行示威游行。因此政府應(yīng)建立公眾參與的平臺與機制，通過舉辦聽證會、新聞發(fā)布會等，也可通過網(wǎng)絡(luò)平臺，如政府官方微博、網(wǎng)絡(luò)論壇。使得當(dāng)?shù)厝罕姽_討論、理性協(xié)商，從而促進利益相關(guān)者達成共識，最大限度地滿足公眾的意愿，維護公眾的利益和訴求。

（三）提高政府的公信力、合法性

地方政府應(yīng)加強公信力工程的建設(shè)，提高公眾對政府的認同感和信任感，使得政府和廣大群眾之間建立良好的信任關(guān)系。就近幾年的鄰避沖突來看，特別是反PX項目事件的頻頻發(fā)生，一個明顯的原因便是公眾對政府的信任度缺失，無論什么項目公眾都對其持懷疑否定的態(tài)度，一味地反對，從而引發(fā)鄰避沖突。從茂名反PX項目游行示威事件可以看出，茂名市公眾對PX極其敏感，對項目的建立尤為恐慌。在得知擬建項目的消息不久就進行示威游行。政府并未正式批準建立PX項目，只是在前期計劃階段，但群眾對政府的行為不信任，又沒有良好的反應(yīng)和渠道，因此更加促發(fā)了此次沖突。地方政府為減少鄰避沖突的發(fā)生，需要加強政府公信力建設(shè)，引導(dǎo)民眾的共識，讓公眾對政府的行為逐漸消除質(zhì)疑，提高政府合法性和公信力。

（四）建立健全法律法規(guī)，完善補償機制

地方政府首先應(yīng)該健全有關(guān)鄰避沖突的法律法規(guī)，用法來約束政府自身及企業(yè)行為，用法來保障公民的權(quán)益，保證他們不受侵害。明確相關(guān)法律法規(guī)才能在面對群體性事件時，就如何維護公民合法權(quán)益，解決鄰避沖突，有確切有效的解決藍本，也避免了權(quán)責(zé)不明、公民難以維權(quán)的問題。其次，鄰避設(shè)施的建立使得當(dāng)?shù)鼐用袷芷溆绊懀瑱?quán)益受到侵害，承擔(dān)一定的風(fēng)險成本。地方政府應(yīng)該完善相關(guān)補償機制，對受到影響居民所承擔(dān)的風(fēng)險進行評估，聽取當(dāng)?shù)鼐用窈蛯＜业囊庖娊ㄗh，通過現(xiàn)金補償或非現(xiàn)金補償?shù)榷喾N方式進行補償，以降低鄰避設(shè)施周旁居民的損失，緩解其強烈的反抗心理，從而減少和避免鄰避沖突的發(fā)生。

（五）厘清政府角色，完善決策機制

地方政府在引進鄰避設(shè)施的過程中，應(yīng)明確政府職能，厘清政府角色。政府在注重本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，也應(yīng)站在公眾的立場上考慮問題，從群眾的切身利益出發(fā)。在項目引進前，需要發(fā)揮政府的監(jiān)督管理職能。同時，針對可能發(fā)生的鄰避沖突建立應(yīng)急管理機制，避免出現(xiàn)惡劣的影響。與此同時，政府還應(yīng)完善決策機制，提高地方政府決策的科學(xué)性、民主性。政府可以建立專家咨詢制度，通過專家的專業(yè)知識來完善決策，政府應(yīng)給與專家充分的獨立，發(fā)表意見的自由，以便更好地決策。同時，政府可利用網(wǎng)絡(luò)媒體等渠道，聽取群眾的意見和建議，為項目的最終決策建言獻策，這樣的決策更符合民意，政府也可樹立公信力和展現(xiàn)其合法性。只有合理科學(xué)的、聽取公眾眾訴求和建議的決策才可能最大化地為公眾所接受，從而減少鄰避沖突的發(fā)生，維護社會穩(wěn)定。

在面對鄰避沖突時，地方政府應(yīng)發(fā)揮好其職能，努力完善自身治理機制，做好鄰避設(shè)施評估，注重公眾參與，使得決策更加公開透明，更加科學(xué)民主。同時，公眾也應(yīng)主動參與，理性對待。鄰避沖突的解決在目前的中國仍有很長一段路要走，需要政府和公眾的共同努力。

參考文獻

[1]陶鵬，童星.鄰避型群體性事件及其治理[V].南京社會科學(xué)，2010（8）.

[2]何艷玲.鄰避沖突及其解決：基于一次城市集體抗?fàn)幍姆治鯷V].公共管理研究，2006（4）.

[3]管在高.鄰避型群體性事件產(chǎn)生的原因及預(yù)防對策[V].管理學(xué)刊，2010（6）.

[4]黃小勇.公共決策的參與困境及其管理策略[J].國家行政管理學(xué)報，2010（5）.

[5]顧雯.鄰避沖突及其治理[D].南京大學(xué)碩士論文，2011.

作者簡介：邱夢真（1994-），女，安徽阜陽人，中南財經(jīng)政法大學(xué)2012級公共事業(yè)管理學(xué)本科生，研究方向：公共事業(yè)管理。