以資源稅配套改革推動資源品價格市場化

夏曉華　江翰

中國改革開放三十多年的歷程是逐步放開市場管制，并充分發(fā)揮價格機(jī)制在商品定價權(quán)中決定性地位的過程。通過逐步放寬對價格的管制，價格經(jīng)歷了“嚴(yán)格限制（票證供應(yīng)）——價格雙軌制——直接市場定價”的過程。一般生活生產(chǎn)商品領(lǐng)域的市場化程度已經(jīng)有了顯著提升，市場已經(jīng)起到了決定性的作用，但是，在以石油、天然氣等為主體的資源性產(chǎn)品領(lǐng)域，其主要價格形成機(jī)制依然是由政府主導(dǎo)，市場尚未發(fā)揮足夠的作用。因此，如何引入市場機(jī)制，打破價格改革的“最后壁壘”就成為了下一步深化改革的重要內(nèi)容。

一、資源品價格扭曲的現(xiàn)狀研判

1政府主導(dǎo)的資源品定價機(jī)制成為價格扭曲的最大根源

多年來電力、天然氣等資源品一直實(shí)行政府指導(dǎo)定價。由于資源價格難以反映資源的稀缺程度，資源價格明顯偏低，中國企業(yè)習(xí)慣于不計(jì)代價或少計(jì)代價地使用國內(nèi)本來就不豐裕的資源，從而形成了粗放式的經(jīng)濟(jì)增長模式。

2雙重失靈加重了中國資源品價格扭曲對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)質(zhì)損害

中國資源品價格扭曲的形成機(jī)理不能簡單歸因于短期的經(jīng)濟(jì)政策和制度機(jī)制。究其根源，既有在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下資源品價格固定不變的傳統(tǒng)歷史原因，也存在著政府為取得國際市場競爭力、擴(kuò)大內(nèi)需、保持經(jīng)濟(jì)增速等多重角度考慮的政策性原因。而資源品價格扭曲通過市場失靈和政府失靈雙重機(jī)制強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)質(zhì)損害。具體而言，一是市場失靈加劇了資源品消費(fèi)的負(fù)外部性。在資源類要素領(lǐng)域，市場往往難以發(fā)揮合適的資源配置作用，會出現(xiàn)大量的外部性問題，即資源品的價格難以有效的反應(yīng)其對于資源開采、環(huán)境污染等多方面的外部性。二是政府失靈強(qiáng)化了資源品市場價格的扭曲程度。出于對“市場失靈”的調(diào)控，政府通過政策手段對資源品市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，我國資源品市場的“政府失靈”主要有：管理者信息不對稱，缺乏政治遠(yuǎn)見；缺乏足夠的政策工具，缺少經(jīng)濟(jì)手段；在稅收征收方面存在 “稅費(fèi)比例失調(diào)”現(xiàn)象，過低的資源稅征收和高額的管理費(fèi)用形成了鮮明的對比。在“市場失靈”與“政府失靈”的雙重失靈作用下，資源品市場的價格扭曲不僅沒能得到有效的制約與緩解，政府的過度干預(yù)反而加劇了資源品市場的價格扭曲。

3資源品價格扭曲成為對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展多重危害的誘因

第一，資源品價格過低，導(dǎo)致資源開采企業(yè)缺乏效率提升動力，資源開采呈現(xiàn)破壞式和耗竭式開采特征。國有企業(yè)代表國家開采資源，并上繳稅收與紅利；地方政府代表國家占有資源，通過行政審批的方式，授權(quán)企業(yè)進(jìn)行開采。第二，資源品價格過低，導(dǎo)致資源浪費(fèi)嚴(yán)重，企業(yè)難以形成節(jié)約意識。資源價格過低，不僅使資源開采效率低下，同時導(dǎo)致企業(yè)在使用資源時浪費(fèi)嚴(yán)重。由于長期資源品價格與需求倒掛，扭曲價格帶來了制造業(yè)發(fā)展對資源的依賴，而非創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展模式。第三，資源品價格扭曲，帶來了國際收支失衡并造成人民幣匯率形成機(jī)制的被動。資源品價格扭曲在影響生產(chǎn)成本的同時，也導(dǎo)致了中國出口產(chǎn)品的價格過度低廉，加劇了貿(mào)易摩擦。第四，資源品價格扭曲引發(fā)了一系列環(huán)境問題。資源品價格沒能包含環(huán)境破壞與環(huán)境保護(hù)成本，從而導(dǎo)致定價過低，加之資源的過度開采，從而進(jìn)一步導(dǎo)致了土壤、水源等一系列生態(tài)環(huán)境的破壞。

二、資源品價格扭曲的歷史成因

自1949年建國以來，商品價格一直采用計(jì)劃定價，而1978年改革開放開始，國家在一般性產(chǎn)品市場上放寬價格限制，由市場參與定價。上世紀(jì)80年代開始，政府已經(jīng)開始著手資源品價格改革。至上世紀(jì)80年代末，價格改革的總體思路是“按計(jì)劃確定資源品價格→計(jì)劃與市場雙軌運(yùn)行→以市場化為導(dǎo)向”。2009年“資源價格改革”在《政府工作報告》中被列為首要工作。但是，因?yàn)楦母锱c利益分配的復(fù)雜性，或國家為應(yīng)對通貨膨脹壓力、外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊，以及內(nèi)部民生保障等諸多壓力，資源品價格的改革被一再推遲。

三、現(xiàn)有資源品稅制加劇了資源品價格扭曲亟待改革

1舊有資源稅稅收設(shè)置加劇資源品的不合理利用以及更深層次的資源品價格扭曲

實(shí)際的資源稅定額征收過程中，資源稅的稅費(fèi)因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑不合理導(dǎo)致了稅基的計(jì)算非常復(fù)雜，再加上作為地稅稅種，各地的計(jì)算方式差異性很大，導(dǎo)致資源稅在最初的稅基計(jì)算環(huán)節(jié)上就有著較大的問題。低廉的資源品價格使得中國的生產(chǎn)制造業(yè)企業(yè)傾向于使用高資源消耗的生產(chǎn)模式替換資源充分利用的集約化生產(chǎn)模式。同時，由于政府經(jīng)濟(jì)政策的主觀性引導(dǎo)，通過政策性工具人為干預(yù)資源品價格，引起價格外生性扭曲。易行健、閆振坤：《資源要素價格扭曲的政策性因素分析》，《粵港澳市場與價格》2008年第7期。直接政策干預(yù)的結(jié)果往往是價格信號的滯后性，并且行政干預(yù)的后遺癥很大，在信號層面間接導(dǎo)致了高能耗產(chǎn)業(yè)模式的建立，而在價格層面則導(dǎo)致了相當(dāng)程度的市場失靈與政府失靈的并存。

2資源稅的逆向傳導(dǎo)機(jī)制使得現(xiàn)行價格管制體系功能低下

中國的石油、鐵礦石、天然氣等資源性產(chǎn)品實(shí)行的主要是在政府管控下有條件的與世界市場接軌。天然氣的出廠價格是由政府直接參與制定的，而鐵礦石和石油的價格是由世界市場價格變化、美元匯率變動、地緣政治關(guān)系、波羅的海航運(yùn)指數(shù)等共同決定的，因此在價格管制條件下的資源稅幾乎難以對這些行業(yè)產(chǎn)生有效的影響。

3資源稅先期改革并未激發(fā)企業(yè)集約化生產(chǎn)與創(chuàng)新的活力

以提高稅負(fù)為核心的資源稅改革思路是通過提高稅負(fù)來調(diào)節(jié)政府與企業(yè)之間的利益分配格局。盡管從理論來看，稅負(fù)改革特別是針對資源稅的改革是由從量征稅向從價征稅的改革思路，會通過加大企業(yè)稅負(fù)，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)改革，以提高生產(chǎn)效率。但是對于試點(diǎn)省份的分析發(fā)現(xiàn)，這種稅收倒逼改革的動力機(jī)制并沒有形成。

四、資源品價格扭曲的資源稅統(tǒng)籌配套改革機(jī)制設(shè)想

如果想要對資源品的價格扭曲進(jìn)行有效的解決，應(yīng)當(dāng)采取資源稅統(tǒng)籌配套改革的機(jī)制，逐步有效的解決經(jīng)濟(jì)體制中長期存在的癥結(jié)，從而起到從根本上調(diào)節(jié)資源品扭曲價格的目的。

1構(gòu)建全局優(yōu)化稅費(fèi)改革體系，統(tǒng)籌多方改革

第一，對資源稅進(jìn)行全局頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建統(tǒng)一稅政體系。資源品價格扭曲的主要原因是舊有的資源稅稅制。在逐步推進(jìn)資源稅改革的前提下，配合中央“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的政策安排，建立完善全局性事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政體制。通過完備的全局性頂層設(shè)計(jì)，在資源稅改革的基礎(chǔ)上，對資源稅進(jìn)行制度優(yōu)化，通過合適全面的設(shè)計(jì)來明確資源稅改革在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的地位。第二，構(gòu)建統(tǒng)一的全國資源品市場，引入市場定價機(jī)制，理順市場價格與財(cái)稅體制之間的相互關(guān)系。應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)打破現(xiàn)行的資源品地方壟斷與地方保護(hù)主義，建立一個可以全國流通交易的資源品統(tǒng)一市場?？梢钥紤]在現(xiàn)有交易所的基礎(chǔ)上建立一個覆蓋全國的資源品期貨交易平臺，引入足夠的期現(xiàn)貨交易來逐步引入市場定價機(jī)制，并且通過期貨與現(xiàn)貨交易的套期保值手段，幫助資源品消費(fèi)企業(yè)鎖定資源品交易價格，并且通過促進(jìn)市場的期現(xiàn)套利交易從而使得資源品估價更為合理化。

2建立資源稅統(tǒng)籌配套的分類改革，在改革的同時確保民生

在全局優(yōu)化稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，從制度與市場上放寬對資源品的過度管控，為下一步的資源稅統(tǒng)籌配套改革創(chuàng)造條件。財(cái)稅聯(lián)動體制改革也應(yīng)當(dāng)是從資源品“油氣煤電水鐵”等諸多方面進(jìn)行逐步的穩(wěn)定與改革，將試點(diǎn)與改革相結(jié)合。

第一，建立煤電聯(lián)動改革，構(gòu)建煤電防火墻機(jī)制。在三大基礎(chǔ)性能源中，中國煤炭資源的自給自足率最高，受國際價格的影響也最小，并且因?yàn)槊禾颗c電力密不可分的關(guān)系，從煤電改革著手是最容易推行的兩個方面。首先，利用煤炭價格有利變動，逐步化解電煤價格雙軌制，在基礎(chǔ)性煤炭資源的交易市場上引入競爭機(jī)制，讓市場在自由煤炭交易中發(fā)揮作用。其次，對于煤炭的稅費(fèi)改革，將原來的從量計(jì)稅逐步改為量價結(jié)合的從價計(jì)稅。最后，對于電力企業(yè)，明確供需關(guān)系，引入企業(yè)間競爭機(jī)制，構(gòu)建價格形成體系。第二，逐步擴(kuò)大資源稅基礎(chǔ)，把握改革窗口期。在宏觀改革的基礎(chǔ)上，確保煤電一體化改革以穩(wěn)定民生，然后對其他資源品領(lǐng)域逐漸放開市場，引入市場競爭機(jī)制，將原來的政府指導(dǎo)定價逐步替換成為競爭定價。將資源品外圍服務(wù)性行業(yè)引入民營資本進(jìn)行服務(wù)外包，從而降低成本。并利用世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，資源品價格低迷的現(xiàn)狀，以及經(jīng)濟(jì)逐漸企穩(wěn)回暖的窗口期，穩(wěn)步推進(jìn)資源稅改革的進(jìn)程，把握改革機(jī)遇，從而逐步做到資源稅的合理征收與使用。第三，基于頂層設(shè)計(jì)，稅費(fèi)改革統(tǒng)籌推進(jìn)。在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，需要統(tǒng)籌規(guī)劃，將資源稅的改革與石油特別收益金、探礦權(quán)費(fèi)、采礦權(quán)費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)的改革聯(lián)動起來。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方政府與中央政府間財(cái)權(quán)分配關(guān)系的同時，兼顧企業(yè)負(fù)擔(dān)，建立起公平公正的資源稅費(fèi)統(tǒng)籌管理體系。第四，財(cái)政補(bǔ)貼與價格改革并行。在資源品價格改革過程中，市場價格的波動是在所難免的，為了確保居民生活免受大的沖擊，應(yīng)建立對于市場價格波動的應(yīng)急保障機(jī)制。利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在市場價格出現(xiàn)大規(guī)模上漲的時候，建立社會救助、社會保障與市場價格聯(lián)動機(jī)制，將生活困難的低收入群體納入保障范圍，在價格上漲的短期內(nèi)進(jìn)行價格補(bǔ)貼與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，長期則通過改善社會救濟(jì)與提升社會保障標(biāo)準(zhǔn)，以緩解物價變化對人民生活的影響。

作者單位：中國人民大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展研究院