推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)處理好四個(gè)關(guān)系

王瑛

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，推廣政府購(gòu)買服務(wù)。在政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)加快轉(zhuǎn)型的大背景下，政府購(gòu)買服務(wù)已成為處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措，被賦予了新的歷史使命。當(dāng)前，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)既要解決買什么、怎么買等內(nèi)部問題，也面臨著買不到、買不全等外部障礙；既面臨著無(wú)比廣闊、大有可為的前景，也面臨著前所未有、不可預(yù)期的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作，要注意處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系：

一、在“買什么”的問題上處理好“應(yīng)該買”與“可以買”、“何時(shí)買”三者之間的關(guān)系

從政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容來(lái)看，可大致分為兩種。一種是維護(hù)政府機(jī)構(gòu)自身運(yùn)行向社會(huì)力量購(gòu)買的服務(wù)，即政府消費(fèi)類服務(wù)，如印刷、車輛保險(xiǎn)（放心保）、會(huì)議、軟件開發(fā)等；另一種是政府通過向社會(huì)力量購(gòu)買而向全社會(huì)或特定人群提供的公共服務(wù)，即政府提供類服務(wù)，如教育、醫(yī)療、社區(qū)、就業(yè)培訓(xùn)等。確定是否“應(yīng)該買”，就是要清晰地界定公共服務(wù)的分類與政府購(gòu)買的邊界，根據(jù)所購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容及特點(diǎn)，按照“適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)”的原則加以梳理、區(qū)分，既要有利于推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，防止“大包大攬”，又要確保政府全面正確履行職能，防止“卸包袱”。確定是否“可以買”，既要經(jīng)濟(jì)上可行，確保包含市場(chǎng)生產(chǎn)成本和政府管理成本的政府購(gòu)買成本低于政府直接生產(chǎn)的成本，又要技術(shù)上可行，即費(fèi)用和收益便于衡量，能夠通過簽訂合同的方式進(jìn)行購(gòu)買且能夠執(zhí)行，保證政府有能力對(duì)合同進(jìn)行全過程控制，從而進(jìn)行正確監(jiān)督與評(píng)價(jià)。確定“何時(shí)買”，既要考慮我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后的市場(chǎng)環(huán)境，確定市場(chǎng)上有社會(huì)力量可以提供可購(gòu)買的服務(wù)，又要考慮體制環(huán)境。在目前可以購(gòu)買的公共服務(wù)多由事業(yè)單位提供的情況下，要做好與事業(yè)單位改革的政策銜接，確保利益格局調(diào)整中的社會(huì)穩(wěn)定。因此，各地可結(jié)合地方實(shí)際，按照有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于降低服務(wù)成本，有利于提升服務(wù)質(zhì)量水平和資金效益，有利于推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革的原則，研究制定政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄。

二、在“如何買”的問題上處理好制度創(chuàng)新與原有政府采購(gòu)制度規(guī)范的關(guān)系

政府購(gòu)買服務(wù)，是政府以契約形式將服務(wù)外包給社會(huì)主體，由其來(lái)完成并提供。從國(guó)際慣例來(lái)看，其購(gòu)買活動(dòng)應(yīng)執(zhí)行政府采購(gòu)的法律制度規(guī)定。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)自身運(yùn)行所需的服務(wù)，大多已按照政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，而政府外包公共服務(wù)，在我國(guó)還處于探索階段，政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍主要集中在不涉及體制矛盾和利益調(diào)整的養(yǎng)老助殘、法律援助、技術(shù)培訓(xùn)、扶貧幫困、安置幫教、市政養(yǎng)護(hù)，以及一些新增財(cái)力安排的民生項(xiàng)目，如文化下鄉(xiāng)、河道清淤、老年人保險(xiǎn)、環(huán)境治理等。雖然我國(guó)政府采購(gòu)法對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)并無(wú)限制性規(guī)定，政府購(gòu)買公共服務(wù)可在政府采購(gòu)制度框架下進(jìn)行，但現(xiàn)行政府采購(gòu)的操作程序和相關(guān)管理制度主要是針對(duì)貨物采購(gòu)制定的，難以適應(yīng)購(gòu)買公共服務(wù)的需要。服務(wù)需求的多元性及社會(huì)發(fā)展的非均衡性，決定著政府購(gòu)買服務(wù)方式的多樣性，也決定了必須在按需求進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上按照方式靈活、程序簡(jiǎn)便、競(jìng)爭(zhēng)有效、結(jié)果評(píng)價(jià)的原則組織開展政府購(gòu)買服務(wù)工作。這就要求針對(duì)服務(wù)采購(gòu)的特殊性，研究制定服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)的操作辦法，在購(gòu)買程序上制定一些“寬免”政策。但這些制度的創(chuàng)新必須符合政府采購(gòu)法的精神和宗旨，與現(xiàn)行政府采購(gòu)制度框架最大限度地保持一致和銜接。

可考慮在堅(jiān)持大的原則不變的前提下，在財(cái)政部剛剛頒布的《政府采購(gòu)非招標(biāo)方式管理辦法》（財(cái)政部第74號(hào)令）的基礎(chǔ)上，對(duì)符合政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性條件的統(tǒng)一納入采購(gòu)程序，并允許適當(dāng)?shù)匮娱L(zhǎng)項(xiàng)目執(zhí)行期限，簡(jiǎn)化采購(gòu)方式審批程序，改革并實(shí)行更為靈活的專家使用和評(píng)審制度；對(duì)不符合競(jìng)爭(zhēng)性條件的，允許采取委托、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作、公共私營(yíng)合作制（Public-Private-Partnership）等合同方式進(jìn)行采購(gòu)。在此基礎(chǔ)上，研究制定與之配套的采購(gòu)周期、合同種類、評(píng)價(jià)制度，確保服務(wù)購(gòu)買環(huán)節(jié)的順暢高效。

三、在“向誰(shuí)買”的問題上處理好有效競(jìng)爭(zhēng)與培育市場(chǎng)的關(guān)系

政府購(gòu)買服務(wù)的直接目標(biāo)是通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供主體和提供方式多樣化，在促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)提升公共服務(wù)績(jī)效。但從目前來(lái)看，由于長(zhǎng)期以來(lái)公共服務(wù)提供的單一模式，服務(wù)業(yè)整體水平不高，社會(huì)力量發(fā)展薄弱，相當(dāng)一部分政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。同時(shí)，采購(gòu)人的選擇慣性也會(huì)成倍放大，將服務(wù)合同授予內(nèi)部或關(guān)系單位，造成財(cái)政資金“體制內(nèi)流動(dòng)”，出現(xiàn)服務(wù)提供主體區(qū)域性“壟斷”或者“一家獨(dú)大”的局面。因而，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，一方面要充分尊重市場(chǎng)主體地位，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置社會(huì)服務(wù)資源中的決定性作用。要著眼建立企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等各類市場(chǎng)主體充分競(jìng)爭(zhēng)的交易機(jī)制，處理好服務(wù)提供穩(wěn)定性、連續(xù)性和服務(wù)接續(xù)開放性的關(guān)系，特別是對(duì)一些容易形成服務(wù)提供主體固定化、壟斷化的服務(wù)項(xiàng)目，如信息系統(tǒng)運(yùn)維、社區(qū)服務(wù)等項(xiàng)目要從機(jī)制上研究防止服務(wù)提供固定化和壟斷化的政策措施，如技術(shù)信息開放、拆分項(xiàng)目并限制多項(xiàng)投標(biāo)等，力求讓更多的社會(huì)組織和私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的提供，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給和公共資源的有效配置。另一方面，要著眼于促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，加快制訂完善事業(yè)單位分類改革、培育社會(huì)組織和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策，通過合作激勵(lì)、信息溝通、行政指導(dǎo)、服務(wù)委托等方面的創(chuàng)新措施，著力培育、壯大各類服務(wù)的市場(chǎng)主體，使越來(lái)越多的企業(yè)、社會(huì)組織和其他機(jī)構(gòu)成為提供公共服務(wù)的主要力量和中堅(jiān)力量，從而保證政府購(gòu)買服務(wù)制度的有效實(shí)施。

四、在“買得值”的問題上處理好購(gòu)買主體、行業(yè)管理與監(jiān)管部門之間的關(guān)系

政府購(gòu)買服務(wù)工作涉及多個(gè)預(yù)算主體和行業(yè)行政管理部門，也涉及財(cái)政工作的方方面面。與貨物或工程的政府采購(gòu)相比，購(gòu)買公共服務(wù)則要復(fù)雜得多，一是公共服務(wù)缺乏市場(chǎng)指標(biāo)，難以度量；二是公共服務(wù)個(gè)性化強(qiáng)，服務(wù)效果難以統(tǒng)一評(píng)測(cè)。推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作，必須使政府成為公共服務(wù)的精明購(gòu)買者和公共利益的忠實(shí)維護(hù)者。首先，必須強(qiáng)化購(gòu)買部門、單位在需求管理中的責(zé)任主體地位。由購(gòu)買主體結(jié)合行業(yè)管理的有關(guān)要求提出購(gòu)買服務(wù)的需求標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)機(jī)制等，并積極倡導(dǎo)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)、科研院所、行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方開展對(duì)服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定工作。通過建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，體現(xiàn)“物有所值”的價(jià)值理念，為建立服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。其次，完善政府購(gòu)買服務(wù)的管理模式。要按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求和審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展的改革方向，強(qiáng)化政府采購(gòu)與預(yù)算管理的銜接，推動(dòng)政府采購(gòu)需求管理與預(yù)算經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，形成政府購(gòu)買服務(wù)在資金使用過程中的監(jiān)管合力。進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化政府采購(gòu)操作執(zhí)行與采購(gòu)需求提出部門在具體工作實(shí)施層面的業(yè)務(wù)銜接，各司其職，相互配合，做好政府購(gòu)買服務(wù)工作。最后，按照“過程與實(shí)效考核并重”的原則加強(qiáng)履約監(jiān)督與考評(píng)，不僅要重視政府主管部門的評(píng)估，更要重視服務(wù)對(duì)象的評(píng)估，還要探索引入第三方評(píng)估，如專家團(tuán)評(píng)估、社會(huì)專業(yè)組織評(píng)估、公民評(píng)估等。同時(shí)，要積極研究建立與預(yù)算經(jīng)費(fèi)指標(biāo)、需求管理指標(biāo)相協(xié)調(diào)的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，倒逼政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)“物有所值”的績(jī)效目標(biāo)。

（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）

Analysis of the Present Situation and Trend

of Social Organizations in Harbin

ZHAO Li

（Institute of Sociology，Harbin Academy of Social Sciences， Heilongjiang 150006， Harbin， China）

[Abstract]In recent years， Harbin has increased the intensity of cultivation and management of social organizations， but the development of social organizations is still in its infancy， and facing some issues， such as the total scale is small， the access system is not perfect， and the lack of financial support. The 18th Party Congress and the Third Plenary Session of the 18th CCCP has brought new opportunities for the development of social organizations.

[Key words]social organizations； present situation； trend analysis