城市少數(shù)民族流動人口市民化的現(xiàn)實(shí)困境及對策

曹軍鋒

摘 要：城市少數(shù)民族流動人口是現(xiàn)代城市中一個(gè)特殊的群體。隨著城市化、現(xiàn)代化建設(shè)步伐的進(jìn)一步加快，城市少數(shù)民族流動人口的市民化是其必然要求，同時(shí)也是一個(gè)復(fù)雜而漫長的過程。目前還存在著諸如城市少數(shù)民族流動人口市民化資源較低、城鄉(xiāng)二元制度改革滯后、城市社會融入困難等現(xiàn)實(shí)困境，需要從加強(qiáng)職業(yè)教育培訓(xùn)、提高少數(shù)民族流動人口素質(zhì)，推動制度創(chuàng)新、構(gòu)筑一體化建設(shè)體系，加強(qiáng)宣傳教育、營造市民化適宜環(huán)境等路徑入手，不斷推進(jìn)少數(shù)民族流動人口市民化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族；流動人口；市民化；社會融入

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.04.016

[中圖分類號]D633 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]B [文章編號]1009-0339（2014）04-0076-04

隨著城市化進(jìn)程的加快和市場對資源需求的不斷增加，少數(shù)民族人口流動日趨頻繁。據(jù)2010年第六次全國人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在全國2.6億流動人口中，少數(shù)民族流動人口約為2 000萬人，占7.7%，目前已超過3 000萬人，占全國少數(shù)民族總?cè)丝诘?/3左右。城市少數(shù)民族流動人口是指“不具備城市戶籍，但又在城市中居住并從事各種經(jīng)濟(jì)、文化活動的少數(shù)民族人口，不同于城市世居少數(shù)民族和城市新進(jìn)少數(shù)民族”[1]。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，關(guān)鍵就是要減少農(nóng)業(yè)人口數(shù)量，把大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移出去。少數(shù)民族流動人口的市民化就是少數(shù)民族流動人口實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程，實(shí)質(zhì)上就是在城市“獲得完整的市民身份與權(quán)利，并與同城戶籍居民同等享有社會資源與公共服務(wù)，共同參與社區(qū)事務(wù)和文化生活，實(shí)現(xiàn)完全融入城鎮(zhèn)并真正成為市民”[2]。

一、城市少數(shù)民族流動人口市民化的重要意義

逐步推進(jìn)城市少數(shù)民族流動人口市民化對于做好民族工作，尤其是引導(dǎo)少數(shù)民族流動人口融入城市生活、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面，無疑具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）城市少數(shù)民族流動人口市民化有利于推動城市化發(fā)展進(jìn)程

少數(shù)民族流動人口的持續(xù)增加為城市帶來了多元文化，提供了富有民族特色的產(chǎn)品，極大地豐富了城市的物質(zhì)和精神文化生活，有相當(dāng)一部分人也接受了城市的生活方式和生活理念。推進(jìn)這部分流動人口實(shí)現(xiàn)市民化，可以在很大程度上降低我國城市化發(fā)展的成本，提高城市化發(fā)展的水平。如果實(shí)施少數(shù)民族流動人口市民化工程，大批少數(shù)民族流動人口每年的打工收入就會留在城市消費(fèi)，其人均消費(fèi)水平也將大幅度提高。同時(shí)，少數(shù)民族流動人口的增加將帶來新一輪的住房建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求，成為我國經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)增長的動力源泉。另外，少數(shù)民族流動人口市民化將為城市的現(xiàn)代化建設(shè)提供源源不斷的勞動力資源，保持了城市勞動力市場的活力，而且還為城市創(chuàng)造了大量財(cái)富。反之，如果城市少數(shù)民族流動人口無法真正融入城市社會實(shí)現(xiàn)市民化，這勢必妨礙我國城市化發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

（二）城市少數(shù)民族流動人口市民化有利于解決民族地區(qū)“三農(nóng)”問題

就我國現(xiàn)行狀況來看，進(jìn)城務(wù)工和經(jīng)商的城市少數(shù)民族流動人口長期游離于城鄉(xiāng)之間，沒有城市戶口，享受不到城市居民待遇，往往會造成“假城市化”或“半城市化”的“虛假”繁榮。而且，少數(shù)民族流動人口的流動性、不穩(wěn)定性，使他們無法從土地中完全解脫出來，既影響了城市化發(fā)展的進(jìn)程，也阻滯了農(nóng)業(yè)、牧業(yè)生產(chǎn)由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型邁進(jìn)。推進(jìn)城市化的核心就是讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步有序地融入城市，成為真正意義上的市民。城市少數(shù)民族流動人口的市民化有利于緩解農(nóng)村土地資源匱乏的情況，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程；有利于有效地拓寬少數(shù)民族農(nóng)民、牧民的收入來源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距；有利于少數(shù)民族人口接受城市現(xiàn)代文明的熏陶，提升自身素質(zhì)，改善勞動力素質(zhì)低下的狀況；同時(shí)，還能夠加快城市先進(jìn)文化向少數(shù)民族地區(qū)的輻射，拓寬民族溝通和交流的渠道，達(dá)到共同致富的目的。

（三）城市少數(shù)民族流動人口市民化有利于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)

城市少數(shù)民族流動人口為城市創(chuàng)造了大量的社會財(cái)富，作出了重大的貢獻(xiàn)，“然而由戶籍制度所決定的資源和利益上的不平等分配，在很大程度上導(dǎo)致了流動人口與城市戶籍人口在發(fā)展機(jī)會和享受發(fā)展成果等方面的不平等。流動人口既沒有被納入城市人口和社會經(jīng)濟(jì)保障體系，也無法均等地享受城市社會發(fā)展的成果和福利。這不僅限制了流動人口向上流動的機(jī)會，也助長了城市戶籍人口的‘惰性思想，在一定程度上抑制了城市發(fā)展的活力，也加劇了群體間的矛盾對立”[3]。這些問題已引發(fā)了許多社會矛盾和糾紛，引起了社會各界的關(guān)注。從“權(quán)利與義務(wù)對等”的思想出發(fā)，這一特殊群體也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)市民化，允許各類勞動者在不受任何歧視的情況下參與城市的建設(shè)和發(fā)展，促進(jìn)少數(shù)民族流動人口與城市戶籍人口的社會融合和民族認(rèn)同，這不僅有利于實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，而且也有助于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定。

二、城市少數(shù)民族流動人口市民化的現(xiàn)實(shí)困境

城市少數(shù)民族流動人口市民化是一個(gè)復(fù)雜而漫長的系統(tǒng)工程，目前尚處于初步探索階段，遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的水平，仍面臨著諸多障礙和現(xiàn)實(shí)困境。

（一）少數(shù)民族流動人口市民化意愿較低

城市少數(shù)民族流動人口市民化的核心問題之一是市民化的意愿問題，即城市少數(shù)民族流動人口是否愿意被市民化。據(jù)調(diào)查顯示，愿意定居城鎮(zhèn)的占 54.9%，不愿意定居城鎮(zhèn)的占24.2%，20.9%的選擇說不清楚。不愿意定居城鎮(zhèn)的主要原因是“買不起房”，占 65.29%[4]。由于自身?xiàng)l件的束縛以及普遍較低的工資和高昂的城市定居成本，城市少數(shù)民族流動人口長期留在當(dāng)?shù)爻鞘械囊庠父?，無法實(shí)現(xiàn)家庭的整體遷移和永久性居住，只能選擇“候鳥”式的個(gè)體遷移為主，這顯然不利于實(shí)現(xiàn)市民化。

城市少數(shù)民族流動人口市民化的核心問題之二是市民化的能力問題，即城市少數(shù)民族流動人口能否由“鄉(xiāng)下人”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲摹俺抢锶恕?，還需要具備適應(yīng)城市生活、定居城市的個(gè)人能力。從市民化的要求出發(fā)，相當(dāng)多的城市少數(shù)民族流動人口畢竟來自長期相對落后的農(nóng)村或少數(shù)民族地區(qū)，科學(xué)文化素質(zhì)、思想道德素質(zhì)等與城市市民相比仍有較大差距。這不僅是影響進(jìn)城少數(shù)民族流動人口能否在城市找到合適工作并充分發(fā)展的重要條件，而且也是制約少數(shù)民族流動人口能否融入城市、愿意成為市民的重要因素。

（二）城鄉(xiāng)二元制度改革滯后

城鄉(xiāng)二元制度是一個(gè)非常龐大的制度體系，主要包括戶籍制度以及與其捆綁在一起的就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、土地管理、社會保障等制度安排，賦予城鄉(xiāng)居民的是完全不同的權(quán)利和待遇，全方位地影響著進(jìn)城少數(shù)民族流動人口的市民化進(jìn)程?？陀^來講，戶籍制度避免了農(nóng)村人口無節(jié)制地涌入城市，具有其存在的合理性。但事實(shí)上戶籍制度被認(rèn)為是一種“社會屏蔽”制度，即它把一部分人屏蔽在分享城市社會資源之外，導(dǎo)致長期以來政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的利益均向城市傾斜，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)勞動力資源的合理流動和有效配置，而且也阻礙了少數(shù)民族流動人口市民化的進(jìn)程。

依附于戶籍制度上的就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、土地管理、社會保障等制度，也是以城市人口為基礎(chǔ)的，相互配合，共同形成了對我國少數(shù)民族流動人口實(shí)現(xiàn)市民化的主要障礙。當(dāng)前，少數(shù)民族流動人口在城市的就業(yè)競爭力仍然較弱，一旦無法獲得穩(wěn)定的收入和生活保障，其轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦母怕示蜁蟠蠼档汀Ｔ诔鞘猩鐣Ｕ现T制度無法覆蓋少數(shù)民族流動人口的情況下，在一定程度上具有生產(chǎn)能力與保障能力的土地、牧場將成為少數(shù)民族流動人口不愿輕易放棄的最后生存保障，也阻礙了其市民化的進(jìn)程。

（三）城市社會融入困難

長期以來，人們在思想觀念上受城鄉(xiāng)二元體制的影響頗深。在少數(shù)民族流動人口市民化問題上，無論是部分城市政府、城市市民還是少數(shù)民族流動人口自身，對少數(shù)民族流動人口進(jìn)城就業(yè)和推進(jìn)少數(shù)民族流動人口市民化的認(rèn)識都是處于表層上的狀態(tài)，使少數(shù)民族流動人口融入城市社會困難。

部分城市政府認(rèn)為大量少數(shù)民族流動人口落戶城市后，會產(chǎn)生一系列的新問題，涉及城市民族關(guān)系、少數(shù)民族文化變遷與調(diào)適、少數(shù)民族權(quán)益保障等諸多方面，尤其是城市社會融入與適應(yīng)問題，這也是市民化過程中最棘手的問題。部分城市市民則認(rèn)為將有大量新增人口與他們分享城市的公共服務(wù)和社會福利，教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等方面的矛盾將進(jìn)一步突顯?！俺鞘兄械牟糠志用駥ι贁?shù)民族流動人口也懷有一種概念化的印象，總認(rèn)為他們落后、野蠻、不講衛(wèi)生、缺少教養(yǎng)等，不愿意也不喜歡主動與他們打交道，處于一種主動交往上隔離與斷裂的狀態(tài)”[5]。因此，容易使少數(shù)民族流動人口陷入“經(jīng)濟(jì)性接納、社會性排斥”并存的境地，阻礙其市民化的進(jìn)程。

三、城市少數(shù)民族流動人口市民化的對策

針對我國現(xiàn)實(shí)國情，我們要以城市化發(fā)展為依托，以政府為引導(dǎo)，以戶籍制度及其依附于其上的諸種制度改革為保障，積極、穩(wěn)妥、有序地推進(jìn)城市少數(shù)民族流動人口的市民化。

（一）加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高少數(shù)民族流動人口素質(zhì)

實(shí)踐證明，有針對性的職業(yè)教育和培訓(xùn)不僅可以降低少數(shù)民族流動人口失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，直接增加經(jīng)濟(jì)性收入，還可以提高少數(shù)民族流動人口的綜合素質(zhì)，推動少數(shù)民族流動人口市民化的進(jìn)程。一是要加大政府的投入，做好人口流出地政府和人口流入地政府間的有效銜接，逐步建立起切實(shí)符合少數(shù)民族流動人口特點(diǎn)的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)體系，切實(shí)提高少數(shù)民族流動人口的就業(yè)水平；二是政府既要利用所掌握的豐富資源，又要根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要以及少數(shù)民族流動人口不同素質(zhì)的狀況，采取集中辦班、遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、函授培訓(xùn)等靈活多樣的培訓(xùn)形式廣泛開展職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)；三是構(gòu)建有效的教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，要按照合理布局、方便學(xué)員的原則，就近選擇師資力量、場地設(shè)備等各項(xiàng)條件較好，有相應(yīng)資質(zhì)證明的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為長期定點(diǎn)培訓(xùn)基地，并明確教育培訓(xùn)的專業(yè)、范圍和要求；四是少數(shù)民族流動人口的培訓(xùn)涉及到政府、用人單位和少數(shù)民族流動人口等多個(gè)方面，根據(jù)“誰投資，誰受益”的原則，該培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要由政府、用人單位和少數(shù)民族流動人口三者共同承擔(dān)；五是政府應(yīng)開展豐富多彩和積極向上的社區(qū)文化活動，使少數(shù)民族流動人口接受城市文明的輻射，不斷提高自身的科學(xué)文化素質(zhì)和思想道德素質(zhì)，自覺融入城市生活，推進(jìn)少數(shù)民族流動人口市民化的進(jìn)程。

（二）推動制度創(chuàng)新，構(gòu)筑一體化建設(shè)體系

“當(dāng)前二元的社會保障模式?jīng)Q定了城市社會保障和農(nóng)村社會保障之間存在較大的差異，無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)完全意義上的城鄉(xiāng)社會保障體系一體化，因此，需要在農(nóng)村社會保障制度和城市社會保障制度之間建立一種新的社會保障制度”[6]，即建立由少數(shù)民族流動人口市民化的社會保障與農(nóng)村社會保障、城市社會保障共同構(gòu)筑的城鄉(xiāng)社會保障一體化框架下的可以自由流通轉(zhuǎn)化的少數(shù)民族流動人口市民化社會保障體系。近日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中明確提出：“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度；切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益?！盵7]可見戶籍制度及依附于其上的諸多制度改革開始提速，但中國的體制改革和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期的過程，這就決定了少數(shù)民族流動人口市民化還將經(jīng)歷一個(gè)較長的過程。戶籍制度是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族流動人口市民化的前提條件，我們必須積極作為，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。今后的社會保障體系要針對少數(shù)民族流動人口的特殊性有所傾斜，構(gòu)建覆蓋少數(shù)民族流動人口在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化的社會生活保障體系。同時(shí)，要解決好相關(guān)部門之間及少數(shù)民族流動人口在不同城市之間的有效銜接與協(xié)調(diào)問題，促進(jìn)勞動力在城鄉(xiāng)之間合理地流轉(zhuǎn)。逐步完善的社會保障體系使得少數(shù)民族流動人口既可以分享到城市社會發(fā)展的成果，也將有助于少數(shù)民族流動人口盡快并真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛?/p>

（三）加強(qiáng)宣傳教育工作，營造市民化的適宜環(huán)境

隨著城市化、現(xiàn)代化建設(shè)步伐的進(jìn)一步加快，越來越多的少數(shù)民族農(nóng)業(yè)人口被“圈入”城市中，引發(fā)了一系列的社會問題。其主要原因是城市居民與少數(shù)民族流動人口之間以及各民族之間因缺乏溝通與交流而導(dǎo)致的無知或偏見。因此，做好宣傳教育工作是當(dāng)務(wù)之急。一是要借助城市各種宣傳媒體，普及有關(guān)的民族基本知識，宣傳黨和國家的民族政策。通過宣傳我國多民族的社會主義國家是由56個(gè)民族共同締造的歷史，讓“漢族離不開少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開漢族、各少數(shù)民族之間也相互離不開”的思想觀念深入每個(gè)公民心中，真正認(rèn)識并相互尊重各民族不同的文化習(xí)俗和宗教信仰，從而營造各民族團(tuán)結(jié)友愛、和睦共處的和諧社會環(huán)境。二是各級政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，尤其是城市政府應(yīng)該承擔(dān)起對少數(shù)民族流動人口應(yīng)該履行的責(zé)任和義務(wù)，以服務(wù)人民為宗旨，加強(qiáng)少數(shù)民族流動人口的整體規(guī)劃，把少數(shù)民族流動人口的吸收和管理與城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和發(fā)展結(jié)合起來。同時(shí)加強(qiáng)對城市市民和城市公共就業(yè)服務(wù)中心的引導(dǎo)和指導(dǎo)，杜絕身份歧視，切實(shí)保護(hù)少數(shù)民族流動人口的合法權(quán)益，努力營造少數(shù)民族流動人口市民化的適宜環(huán)境。

四、結(jié)語

城市少數(shù)民族流動人口是現(xiàn)代城市中一個(gè)特殊的群體。由于戶籍制度等各種因素的影響，少數(shù)民族流動人口在城市的工作和生活還面臨著種種困境，市民化的進(jìn)程還充滿著許多艱辛與坎坷。少數(shù)民族流動人口的市民化是其在城市化、現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程中的必然選擇，也將隨著城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程而逐步實(shí)現(xiàn)。但少數(shù)民族流動人口的市民化不是所有少數(shù)民族流動人口的市民化，也不是在城市地域范圍內(nèi)居住的少數(shù)民族流動人口一次性的市民化，而是“符合條件的”少數(shù)民族流動人口的有序的市民化。

中國社會科學(xué)院發(fā)布的2013《城市藍(lán)皮書》指出，“中國真實(shí)的完全城鎮(zhèn)化率為42.2%，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)長期的艱巨任務(wù)，預(yù)計(jì)到2030年前，全國大約有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口 （下轉(zhuǎn)第96頁）（上接第79頁） 需要實(shí)現(xiàn)市民化，其中存量約1.9億，增量超過2億”[8]。加之我國城市化發(fā)展進(jìn)程相對緩慢，在短期內(nèi)不可能把大量的少數(shù)民族流動人口吸納為真正意義上的城市居民。因此，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族流動人口市民化是當(dāng)前我國社會面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又重要的課題，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和少數(shù)民族流動人口自身等多種因素的相互作用。盡管我國正在逐步放松對少數(shù)民族流動人口進(jìn)城落戶的限制，同時(shí)，各地城市政府的戶籍制度改革舉措也正為少數(shù)民族流動人口落戶提供多樣化的選擇，但少數(shù)民族流動人口的市民化進(jìn)程面臨的諸多困境，需要社會各界的共同努力才能實(shí)現(xiàn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]華彥龍.關(guān)于城市少數(shù)民族流動問題的思考[J].中州統(tǒng)戰(zhàn)，2003（10）.

[2]曹玉娟.推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要路徑[N].廣西日報(bào)，2014-07-22（11）.

[3]郭秀云.流動人口市民化的政策路徑探析[J].中州學(xué)刊，2008（4）.

[4]白天亮.人社部勞科所調(diào)查顯示：過半農(nóng)民工很想當(dāng)市民[N].人民日報(bào)，2013-04-12（13）.

[5]湯奪先.城市少數(shù)民族流動人口問題論析[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會科學(xué)版，2009（2）.

[6]曹耳東，過劍飛，傅紅巖.城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)社會保障一體化[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2005（1）.

[7]國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見[N].人民日報(bào)，2014-07-31（01）.

[8]潘家華，魏后凱.城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報(bào)告No.6——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013：7.

責(zé)任編輯：朱 列