關(guān)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的四點(diǎn)思考

楊曼

摘 要：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須以了解和認(rèn)清現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)為根本、以培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀為導(dǎo)向、以完善和創(chuàng)新制度體系為突破、以強(qiáng)化和提升制度執(zhí)行力為重點(diǎn)，形成科學(xué)、規(guī)范的國家治理體系，提高執(zhí)政黨的治理能力和治理水平，將中國特色社會(huì)主義建設(shè)中已形成的和正在完善的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國家的效能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：國家治理體系；國家治理能力；現(xiàn)代化

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.04.002

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-0339（2014）04-0011-04

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]3。國家治理體系是“黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排”[2]，國家治理能力是“運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治國治黨治軍等各方面的能力”[2]。筆者認(rèn)為，必須以了解和認(rèn)清現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)為根本、以培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀為導(dǎo)向、以完善和創(chuàng)新制度體系為突破、以強(qiáng)化和提升制度執(zhí)行力為重點(diǎn)，形成科學(xué)、規(guī)范的國家治理體系，提高執(zhí)政黨的治理能力和治理水平。

一、以了解和認(rèn)清現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)為根本

我國國家治理體系存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是由歷史的傳承、現(xiàn)實(shí)的國情與所處的時(shí)代特征所決定的。要不斷推進(jìn)我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須重視全球化浪潮的發(fā)展趨勢(shì)，做到了解“中國歷史”、明確“中國特色”、發(fā)揮“中國優(yōu)勢(shì)”、走好“中國道路”。

（一）認(rèn)清自身現(xiàn)狀——基于基本國情的需求

首先，國家性質(zhì)是我國國家治理的前提。我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家。社會(huì)治理的核心力量——中國共產(chǎn)黨，社會(huì)治理的路徑選擇——中國特色社會(huì)主義道路，這兩者構(gòu)成了我國社會(huì)治理的前提。

其次，超大型社會(huì)是我國國家治理的基礎(chǔ)。中國社會(huì)是世界上獨(dú)一無二的最大型社會(huì)。從人口規(guī)模來看， 2010年第6次人口普查結(jié)果顯示，中國總?cè)丝?3.39億[3]。從地域規(guī)模來看，我國現(xiàn)有國土面積960萬平方公里，占世界土地面積的7.2%，居世界第三位。無論人口規(guī)模還是地域規(guī)模，中國都體現(xiàn)了一個(gè)巨型社會(huì)的基本特征，也就意味著中國國家治理必須在極端復(fù)雜的超大型社會(huì)的國情下進(jìn)行，有其大國治理和大黨治理的復(fù)雜性。

再次，貧困社會(huì)是我國國家治理的特征。一個(gè)國家的自然資源稟賦是其可持續(xù)發(fā)展能力的基礎(chǔ)和保證，在很大程度上影響了其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的潛力與速度。我國人口多，底子薄，人均資源相對(duì)不足，這種結(jié)構(gòu)性貧困、區(qū)域性貧困和階層性貧困是我國國家治理的基本特征。

最后，非均衡化發(fā)展是我國國家治理的瓶頸。我國存在巨大的城鄉(xiāng)差距、地域差距與社會(huì)差距。這種非均衡化發(fā)展給我國國家治理帶來了消極影響，給國家治理預(yù)留了一系列有待突破與解決的難題。

（二）重視外來影響——基于治理理念的創(chuàng)新

在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的推動(dòng)下，國與國之間的交往日益頻繁、緊密，由以往的相對(duì)封閉變?yōu)榛ヂ?lián)互通。工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化、信息化等現(xiàn)代化因素不僅改變了世界的政治經(jīng)濟(jì)生活，而且重塑了現(xiàn)代化國家、社會(huì)、公民的關(guān)系，并最終演化出了治理理念的思想革命。西方治理理論認(rèn)為，統(tǒng)治、管理和治理是國家、社會(huì)、公民三者關(guān)系由對(duì)立對(duì)抗到交互聯(lián)動(dòng)再到合作共贏的演變。具體而言，在主體構(gòu)成方面，統(tǒng)治、管理的主體單一，為政府或國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，治理的主體則多元，既有政府和國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，還有市場(chǎng)和社會(huì)組織，也有公民個(gè)體的參與；在權(quán)力來源方面，統(tǒng)治、管理的權(quán)力來自統(tǒng)治階級(jí)和國家授權(quán)，治理的權(quán)力來自公眾認(rèn)可或社會(huì)契約，甚至由公民直接行使權(quán)力，實(shí)行自治；在手段機(jī)制方面，統(tǒng)治、管理以國家、政府下命令、作指示的方式進(jìn)行控制，權(quán)力自上而下地展開運(yùn)作，治理則強(qiáng)調(diào)對(duì)話、協(xié)商、溝通、協(xié)同、合作、共事，權(quán)力橫向展開，在水平面上多方向平行運(yùn)作。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，為了更好地融入全球化浪潮，與世界接軌，我們必須緊跟新的國際趨勢(shì)，吸收國外先進(jìn)、科學(xué)的理論，使理論與實(shí)踐更好地為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。

（三）尋求內(nèi)生發(fā)展——基于問題意識(shí)的需求

雖然我國改革開放已取得舉世矚目的成就，但摸著石頭過河的改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，許多深層次的矛盾與問題逐漸浮出水面，不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)依然存在，如政府與市場(chǎng)的關(guān)系沒有理順，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步調(diào)整，環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，收入分配不夠合理，住房、醫(yī)療、教育等民生問題有待進(jìn)一步解決與完善。這些問題倒逼我們進(jìn)行“自我革命”，依靠新的理念、新的思路解決問題，尋求內(nèi)生性的發(fā)展與突破。我們要通過國家行政推動(dòng)、社會(huì)積極作為、公民有序參與，進(jìn)一步發(fā)揮國家、社會(huì)、個(gè)人的合力與智慧，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，解決難啃的骨頭，釋放改革的紅利，實(shí)現(xiàn)自身的涅槃與重生，奪取全面建成小康社會(huì)的新勝利。

二、以培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀為導(dǎo)向

黨的十八大提出要“倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”[4]。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)，既包括國家層面的法治，又包括社會(huì)層面的共治，也包括公民層面的自治，需要依賴社會(huì)主義核心價(jià)值觀的引領(lǐng)、導(dǎo)向作用。

（一）治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國家目標(biāo)

“倡導(dǎo)富強(qiáng)、文明、民主、和諧”，這是我們的中國夢(mèng)，也是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國家層面的建設(shè)目標(biāo)，與社會(huì)主義建設(shè)五位一體的總布局緊密契合，符合社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)和要求。因此，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要體現(xiàn)出建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的價(jià)值導(dǎo)向，頂層的制度設(shè)計(jì)到基層的具體落實(shí)都必須使國家朝著建設(shè)更加富強(qiáng)、更加民主、更加文明、更加和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的道路前進(jìn)。

（二）治理體系和治理能力現(xiàn)代化的社會(huì)共識(shí)

“倡導(dǎo)自由、平等、正義、法治”，有別于西方社會(huì)的普世價(jià)值，體現(xiàn)了與中國社會(huì)現(xiàn)代化相適應(yīng)的精神獨(dú)立性，亦即在全社會(huì)提倡寬松自由的氛圍，公正平等的平臺(tái)，維護(hù)正義的理念，依法治國的規(guī)則，這些社會(huì)價(jià)值層面的追求有利于積聚正能量，維護(hù)社會(huì)和諧，激發(fā)創(chuàng)造活力。法治是治國理政的基本方式。一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵是要逐步形成一套符合規(guī)律、有效管用的法律體系，并保證這些制度得到切實(shí)執(zhí)行。實(shí)施現(xiàn)代化的國家治理，必須樹立“法治中國”的理念，“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治市場(chǎng)、法治社會(huì)一體建設(shè)”[1]31—34，保障人民當(dāng)家作主，保證憲法和法律成為國家治理的最高權(quán)威。

（三）治理體系和治理能力現(xiàn)代化的個(gè)人價(jià)值

“倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善”，體現(xiàn)了人本主義的價(jià)值追求。重視人性是國家治理現(xiàn)代化的前提。人是發(fā)展的根本，也是發(fā)展的最終目的。中國夢(mèng)歸根到底是人民的夢(mèng)，因此，治理體系和治理能力現(xiàn)代化也必須依賴個(gè)人價(jià)值的貢獻(xiàn)。如果每個(gè)社會(huì)成員能夠做到熱愛祖國，愛崗敬業(yè)，誠信友善，努力實(shí)現(xiàn)個(gè)人的價(jià)值追求，個(gè)人的尊嚴(yán)得以保障、個(gè)人的潛力得以發(fā)揮，那么個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)就能夠轉(zhuǎn)化為國家前進(jìn)的不竭動(dòng)力，凝聚成實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的無窮智慧。

三、以完善和創(chuàng)新制度體系為突破

實(shí)現(xiàn)國家治理，制度起根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用。只有形成更加成熟、更加定型的制度，才能更好發(fā)揮制度效力以有效保障社會(huì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化、現(xiàn)代化。

（一）國家治理體系需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)是國家治理體系最核心、最宏觀的層面。改革的頂層設(shè)計(jì)具有高度戰(zhàn)略性、整體系統(tǒng)性、先后次序性和嚴(yán)密科學(xué)性，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的過程。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，首先要把中國特色社會(huì)主義道路和中國特色社會(huì)主義理論體系作為我國國家治理體系建設(shè)的根本方向和行動(dòng)指南。其次，要有壯士斷腕的決心。我國的改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，容易改革的已經(jīng)改得差不多了，剩下的都是難啃的骨頭。因此，全面深化改革要在立足國家整體利益、根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的前提下，以壯士斷腕的決心破除妨礙改革發(fā)展的思維定勢(shì)，敢于涉險(xiǎn)灘。最后，探索改革路徑，研究發(fā)展轉(zhuǎn)型思路。如關(guān)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，要在頂層的制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)由成本優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向技術(shù)優(yōu)勢(shì)、外需拉動(dòng)轉(zhuǎn)向內(nèi)需拉動(dòng)、投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)向投資和消費(fèi)并重，更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的改革思路；關(guān)于農(nóng)村改革，更加注重土地確權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民增收的改革的思路等。

（二）國家治理體系需轉(zhuǎn)變政府職能

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！盵1]5也就是要理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系。政府要減少對(duì)微觀事務(wù)的管理，凡是市場(chǎng)配置更高效的就交給市場(chǎng)，政府職能限定在“保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”[1]6。有效的政府治理，要以“寬法”激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力，靠“嚴(yán)法”約束公權(quán)主體的自由裁量，更加尊重市場(chǎng)穩(wěn)定器的自發(fā)升降，更倚重改革紅利源的長(zhǎng)期釋放，著眼發(fā)展后勁，還給市場(chǎng)一個(gè)包容性的政策環(huán)境，避免政府的越位、錯(cuò)位、缺位，依靠有效的政府治理發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。

（三）國家治理體系需鼓勵(lì)基層創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合，亦即強(qiáng)調(diào)基層制度創(chuàng)新的重要性。頂層設(shè)計(jì)是綱，具體執(zhí)行還需靠基層。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，小基層蘊(yùn)藏著大智慧。安徽省鳳陽縣小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制拉開了我國改革開放的序幕。我國的集體林權(quán)制度改革也是由福建、江西試點(diǎn)后，再向全國推廣開來的。農(nóng)村專業(yè)合作社也是由山東、陜西等地進(jìn)行試點(diǎn)，再將成功的經(jīng)驗(yàn)推廣至全國。十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地改革提出的許多具有重大影響性、深遠(yuǎn)影響力的方案正是試點(diǎn)試驗(yàn)的探索結(jié)果。但是，鼓勵(lì)基層創(chuàng)新的同時(shí)，也要注意基層的探索不能以靈活性損害原則性，理清“整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系、政策頂層設(shè)計(jì)與政策分層對(duì)接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長(zhǎng)期性政策與階段性政策的關(guān)系”[1]6。

四、以改進(jìn)和提高制度執(zhí)行力為重點(diǎn)

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)干部的履職能力

宏觀政策的具體落實(shí)都需依賴各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力的不斷提升與強(qiáng)化。領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力的高低關(guān)系到我國全面深化改革的進(jìn)程，關(guān)系到中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到國家治理體系的堅(jiān)固穩(wěn)定、集約高效。

一是明確前提：群眾基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)干部必須加強(qiáng)密切聯(lián)系群眾的黨性修養(yǎng)，踐行黨的群眾路線，這是為官從政的前提。領(lǐng)導(dǎo)干部只有意識(shí)到黨的根基在人民，力量在人民，血脈在人民，只有把人民群眾當(dāng)親人，把自己看成是人民的公仆，才能自覺把群眾需求作為第一動(dòng)力，把群眾利益作為第一選擇，把群眾幸福作為第一目標(biāo)，把群眾滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，才能真正做到全心全意為人民服務(wù)。

二是端正作風(fēng)：實(shí)干精神。領(lǐng)導(dǎo)干部要在學(xué)深學(xué)透大政方針的基礎(chǔ)上，保證政策執(zhí)行的連續(xù)性和穩(wěn)定性，確保政策的執(zhí)行符合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，呼應(yīng)群眾利益訴求。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部要有真抓實(shí)干的精神狀態(tài)，樹立正確的政績(jī)觀，以群眾滿意為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，多做打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)、增后勁的事，善做群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的事，肯做還舊賬、解難題、化矛盾的事，并能夠在具體執(zhí)行政策的過程中，主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)變化，切實(shí)選準(zhǔn)改革路徑，對(duì)有利于推動(dòng)發(fā)展的好做法，做到大膽探索、先行先試，把所學(xué)知識(shí)轉(zhuǎn)化為服務(wù)群眾的真功夫、硬本事。

（二）激發(fā)社會(huì)組織的治理能力

一是正確認(rèn)識(shí)我國社會(huì)組織的作用與存在的問題。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下成長(zhǎng)的新興社會(huì)組織與市場(chǎng)組織在國家治理體系中的地位穩(wěn)步上升，能夠推動(dòng)我國國家治理結(jié)構(gòu)的完善，激發(fā)國家治理的活力，實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，但我國的社會(huì)組織仍存在一些問題，如活力不足、作用發(fā)揮得不夠充分等。一些官方或半官方的社會(huì)組織如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等作用發(fā)揮得較好，但一些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，因其社會(huì)整合資源能力有限，“官辦化”傾向嚴(yán)重等原因?qū)е缕渥饔脹]有充分發(fā)揮。

二是轉(zhuǎn)變政府職能。政府要從管理思維轉(zhuǎn)向服務(wù)思維，“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”[1]50。除了運(yùn)用行政手段，在治理過程中可融入社會(huì)組織資源自發(fā)手段、宣傳教育手段、道德手段等，強(qiáng)化社會(huì)組織作用，激發(fā)社會(huì)組織活力。

三是將社會(huì)治理納入法治化軌道。隨著社會(huì)的發(fā)展與變化，“熟人社會(huì)”逐漸變成“陌生人社會(huì)”，“單位人”也逐漸變成“社會(huì)人”，僅僅依靠傳統(tǒng)的信任及單位組織的管理協(xié)調(diào)維系人際關(guān)系的和諧，難以解決多種多樣的矛盾糾紛。因此，必須借助于法律規(guī)則，把社會(huì)治理納入法治化軌道，這既是增強(qiáng)社會(huì)治理權(quán)威性和公信力的保證，也是提高社會(huì)治理效率的必由之路。

（三）培育人民群眾的自治能力

一是提高國民整體素質(zhì)。在九年制義務(wù)教育方面，大力促進(jìn)教育公平，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距，更加注重學(xué)生綜合素質(zhì)的提升，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展；在職業(yè)教育與高等教育方面，注重提高學(xué)生與社會(huì)、與世界接軌的能力，培養(yǎng)他們成為高素質(zhì)的勞動(dòng)者和技能型人才。通過深化教育領(lǐng)域的綜合改革，提高國民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的自治能力，使之更加有序、高效地參與國家治理。

二是發(fā)展基層民主。一方面，暢通民主渠道，確?；鶎用癖姷拿裰鳈?quán)利?；鶎油ㄟ^電話、信箱等傳統(tǒng)的利益訴求渠道與新興的電子政務(wù)、社區(qū)論壇的利益訴求通道，讓基層群眾能夠順暢、及時(shí)表達(dá)、傳遞利益訴求。另一方面，要完善民主機(jī)制建設(shè)。通過健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機(jī)制，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力。

[參考文獻(xiàn)]

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]習(xí)近平. 切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-01-01（02）.

[3]第六次人口普查：中國總?cè)丝?3.39億十年增7390萬[EB/OL].（2011-04-28）[2014-03-28].http：//news. china.com.cn/trt/2011-04/28/content-2245 7841.htm.

[4]胡錦濤. 堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2012：31—32.

責(zé)任編輯：吳紅博